Конституционное закрепление компетенции Кабардино-Балкарской Республики
В главе III Конституции Кабардино-Балкарской Республики «Государственное устройство» были закреплены правовые основы взаимоотношений Кабардино-Балкарской Республики с Российской Федерацией, предметы ведения республики, предметы исключительного ведения Российской Федерации, а также предметы совместного ведения Российской и Кабардино-Балкарской Республики[129].
Согласно статье 67 Конституции Кабардино-Балкарской Республики, Кабардино-Балкарская Республика является государством и обладает всей полнотой государственной власти на своей территории вне предметов ведения Российской Федерации и совместного ведения Российской Федерации и Кабардино-Балкарской Республики. Статус, территория и границы республики могут быть изменены только на основе референдума народа Кабардино-Балкарии.
Следует отметить, что положения этого раздела были основаны не только на Конституции Российской Федерации, но и на Договоре Российской Федерации и Кабардино-Балкарской Республики «О разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Кабардино-Балкарской Республики», заключенном 1 июля 1994 года в соответствии с Конституцией Российской Федерации[130]. Так, статьи 69 и 70 фактически воспроизвели содержание статей 3 и 4 Договора. Такое воспроизведение между тем создало определенную юридическую коллизию, в частности, повлекло за собой некоторое несоответствие положений статьи 72 Конституции Российской Федерации и статьи 70 Конституции Кабардино-Балкарской Республики, посвященных вопросам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (Кабардино-Балкарской Республики). Так, Договором и, соответственно, Конституцией республики к совместному ведению отнесено право Кабардино-Балкарской Республики, а именно право устанавливать частную собственность на землю[131]. Однако понятно, что субъективное право одной стороны не может быть предметом совместного ведения обеих сторон. Тем не менее, эта очевидная и, по всей видимости, сознательная юридико-техническая недоработка разработчиков Договора была положена в жертву принципиальному интересу республики. Закрепление данного положения играло чрезвычайно важную роль для Кабардино-Балкарии, испытывающую сложнейшую проблему малоземелья, имеющий как экономический, социальный, так и этнический характер[132].
Пункт «г» статьи 4 Договора определил в качестве предмета совместного ведения защиту государственности и территориальной целостности Кабардино-Балкарской Республики.
К совместному ведению Российской Федерации и Кабардино-Балкарской Республики Договором отнесено также развитие национальных языков (пункт «з» статьи 4 Договора). В неразрывной правовой связи с данным положением находятся нормы статьи 76 Конституции Кабардино-Балкарской Республики, согласно которым государственными языками Кабардино-Балкарской Республики являются три языка – кабардинский, балкарский и русский, причем обеспечиваются их равные права на сохранение, использование, развитие и совершенствование[133]. Реализация в Конституции Кабардино-Балкарской Республики права республик в составе Российской Федерации на установление своих государственных языков в двусоставной республике имела чрезвычайно важное социальное и политическое значение, служила в определенной степени неким стабилизирующим фактором[134].
Пункт «т» статьи 4 Договора (и, соответственно, пункт «т» статьи 70 Конституции Кабардино-Балкарской Республики) определили в качестве предмета совместного ведения Российской Федерации и Кабардино-Балкарской Республики вопросы репатриации на историческую родину этнических кабардинцев (адыгов) и балкарцев, проживающих за рубежом, и связанные с этим вопросы гражданства. Данная договорная норма, ставшая впоследствии конституционной, послужила правовым основанием для принятия в республике Закона Кабардино-Балкарской Республики от 26 июля 2001г. № 72-РЗ (ред. от 16.11.2007, с изм. от 29.11.2007) «О репатриантах»[135], который устанавливал порядок предоставления лицам из числа адыгов и балкарцев, вынужденно покинувшим в связи с репрессиями историческую родину, или их прямым потомкам статуса репатрианта, также давал юридическую возможность адаптации переселенцев. Впоследствии в этот Закон по различным, в том числе правовым, мотивам трижды вносились изменения. Прокурор Кабардино-Балкарской Республики 10 декабря 2007 года обратился в Верховный Суд Кабардино-Балкарской Республики с заявлением о признании указанного Закона недействующим. В заявлении позиция прокуратуры мотивировалась тем, что понятие «репатрианты» не предусмотрено федеральным законодательством; оно поглощается понятием «соотечественники за рубежом», установленным Федеральным законом Российской Федерации «О государственной политике в отношении соотечественников за рубежом»[136]; Закон Кабардино-Балкарской Республики нарушает компетенцию Российской Федерации в сфере внешней политики и международных отношений Российской Федерации.
В своем возражении на данное заявление Парламент Кабардино-Балкарской Республики не согласился с доводами прокуратуры, указав, в частности, следующее:
«В заявлении прокурора республики констатируется, что понятие «репатриант» отсутствует в федеральном законодательстве. Между тем указанное понятие используется в федеральном законодательстве (например, в Положении о Федеральной миграционной службе России, утвержденном Постановлением Совета Министров – Правительства Российской Федерации от 1 марта 1993 г. № 173 и др.).
Кроме того, оно используется и в международных соглашениях Российской Федерации (Договор о принципах межгосударственных отношений Российской Советской Федеративной Социалистической Республики и Советской Социалистической Республики Молдова, Договор между Российской Федерацией и Латвийской Республикой о сотрудничестве в области социального обеспечения и др.).
Вывод о том, что содержание понятия «репатриант», используемое в республиканском Законе, поглощается содержанием понятия «соотечественник», данным в статье 1 Федерального закона «О государственной политике в отношении соотечественников за рубежом», также вызывал правовые возражения. По смыслу республиканского Закона под репатриантами понимаются лица, находящиеся на территории КБР, в отношении которых принято соответствующее решение о предоставлении мер государственной поддержки. Соотечественниками в соответствии с Федеральным законом «О государственной политике в отношении соотечественников за рубежом» признаются лица, проживающие за рубежом. Указанное положение констатируется и в заявлении прокурора КБР (стр. 3). Таким образом, Закон КБР «О репатриантах» и Федеральный закон «О государственной политике в отношении соотечественников за рубежом» имеют различные адресаты правового регулирования.
Вывод в заявлении прокурора республики о неправомерности республиканского Закона также обосновывается тем, что в Федеральном законе «О государственной политике в отношении соотечественников за рубежом» вопросы принятия статуса репатрианта и регулирования его правового положения не отнесены к компетенции Российской Федерации. Между тем указанный Федеральный закон регулирует отношения в иной правовой плоскости, а именно предусматривает меры государственной поддержки соотечественников, проживающих за рубежом. Республиканский Закон, напротив, стимулирует возвращение соотечественников на историческую родину. Предусмотренный республиканским Законом статус репатрианта направлен на выравнивание объема прав лиц из числа бывших соотечественников, ранее проживавших за рубежом, с объемом прав остальных жителей республики.
Республиканский Закон не регулирует вопросы гражданства Российской Федерации, а также внешней политики и международных отношений, как это указано в заявлении прокурора КБР (стр. 3).
Что касается вывода о противоречии Закона Кабардино-Балкарской Республики Конституции Российской Федерации, то в соответствии с правовой позицией Конституционного Суда РФ, выраженной в его решениях (Постановление Конституционного Суда РФ от 16.06.1998 № 19-П «По делу о толковании отдельных положений статей 125, 126 и 127 Конституции Российской Федерации», Постановление от 11.04.2000 № 6-П Определении Конституционного Суда РФ от 19.04.2001 № 65-О), предметом рассмотрения судов общей юрисдикции не могут быть вопросы соответствия законов субъектов Российской Федерации Конституции Российской Федерации. Суды общей юрисдикции в своих решениях могут лишь подтверждать неконституционность законов субъектов Российской Федерации в связи с имеющимися решениями (постановлениями) Конституционного Суда России по конкретным делам»[137].
В итоге, Верховный Суд Кабардино-Балкарской Республики согласился с доводами прокурора республики и признал Закон Кабардино-Балкарской Республики «О репатриантах» недействующим и не подлежащим применению[138].
К совместному ведению Российской Федерации и Кабардино-Балкарской Республики были отнесены также иные вопросы, в основном, в социально-экономической сфере. Следует признать, что применительно к отдельным из названных вопросов нормы Договора и, соответственно, основного закона республики, как представляется, затрагивали компетенцию Российской Федерации. Это, в частности, банковское дело, вопросы занятости, управление предприятиями (объектами), отнесенными к федеральной собственности и находящимися на территории республики, организация мобилизационной подготовки народного хозяйства, размещение воинских частей на территории республики, координация бюджетно-финансовой, налоговой, денежно-кредитной и ценовой политики.
В целом Договор перераспределил ряд предметов ведения по сравнению с тем, как они закреплены в Конституции Российской Федерации.
Дополнение предметов совместного ведения Российской Федерации и Кабардино-Балкарской Республики, перечисленных в 14 пунктах статьи 72 Конституции Российской Федерации формально противоречит содержанию указанной статьи; изложенный в ней перечень предметов совместного ведения является исчерпывающим и не содержит оговорки о возможности его расширения. Нет указания и на то, что в статье перечислены основные, наиболее важные предметы совместного ведения, что давало бы возможность для юридической констатации наличия иных, «скрытых» предметов совместного ведения. Такая конструкция статьи, которую можно считать в определенной мере конструктивной недоработкой, является формальным правовым препятствием для отнесения к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации иных вопросов. Вместе с тем такая возможность в принципе представляется юридически допустимой. Очевидно, что круг вопросов, находящихся в совместном ведении федерального центра и регионов России, на практике гораздо шире. Конституционный Суд Российской Федерации выходит из этой ситуации правовой неоднозначности путем интерпретации в необходимых случаях положений статьи 72 Конституции Российской Федерации, в силу которой те или иные вопросы, не нашедшие прямого указания в статье 72 рассматриваются как вытекающие из смысла тех или иных ее положений. Так, в Определении от 14 января 2003 года № 20-О Конституционный Суд Российской Федерации[139] пришел к выводу, что Конституция Российской Федерации относит к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов административное законодательство (статьи 72, пункт «к» части 1), а значит, вопросы, связанные с регулированием государственной службы (за исключением федеральной государственной службы)[140].
В связи с изложенным следует отметить, что объем компетенции субъектов Федерации свидетельствует о степени централизации федеративного государства[141]. Вопрос о том, насколько допустимо регулирование предметов ведения в конституциях (уставах) субъектов Российской Федерации, является довольно актуальным. В частности, И.А. Умнова выделяет шесть вариантов разграничения предметов ведения. Три из них являются неконституционными, так как инкорпорируя нормы Конституции Российской Федерации, вторгаются в предмет федерального конституционного регулирования[142]. Так, нарушением Конституции Российской Федерации является включение в тексты основных законов субъектов Российской Федерации перечня предметов ведения Федерации.
В этой связи впоследствии ввиду явного выхода за пределы компетенции Кабардино-Балкарской Республики статья, определяющая перечень предметов ведения Российской Федерации, а позднее и статья, закрепляющая вопросы совместного ведения Российской Федерации и субъектов Федерации, были исключены из текста Конституции Кабардино-Балкарской Республики.
Конституция Кабардино-Балкарской Республики закрепила в главе III еще одни особенности, касающиеся государственных языков Кабардино-Балкарской Республики. Так, часть 1 статьи 76 установила, что государственными языками Кабардино-Балкарской Республики на всей ее территории являются кабардинский, балкарский и русский. Тем самым русского языку – государственному языку Российской Федерации придан одновременно статус государственного языка Кабардино-Балкарской Республики. Такой шаг, возможно, является излишним и представляется юридически не вполне корректным. Русский язык как общегосударственный язык России пользуется этим статусом на всей территории страны, а сам его статус, безусловно, не соответствует статусу государственного языка субъекта Российской Федерации.
В то же время вряд ли обоснованным является встречающийся в научной литературе вывод о том, что право на установление республиками собственных государственных языков противоречит принципу равноправия субъектов Российской Федерации[143]. Такой вывод является следствием излишне формализованного подхода к пониманию конституционного закрепления равноправия субъектов Российской Федерации. С другой стороны, этот формальный атрибут является элементом государственности республик в составе Российской Федерации.
Кабардино-Балкарская Республика обеспечивает равные права государственных языков на сохранение, использование, развитие и совершенствование.
Заслуживает внимания положение части 2 статьи 76 Конституции Кабардино-Балкарской Республики. Она гарантировала государственным языкам Кабардино-Балкарской Республики использование на равных правах в органах государственной власти, органах местного самоуправления, государственных учреждениях Кабардино-Балкарской Республики.
В соответствии с частью 3 статьи 76 Конституции Кабардино-Балкарской Республики языки представителей народов, компактно проживающих на территории Кабардино-Балкарской Республики, имеют право на сохранение и развитие, пользуются поддержкой государства.
Статья 77 Конституции республики закрепила административно-территориальное устройство республики, перечислив административно-территориальные единицы. Позднее эта статья была дополнена нормой о том, что образование в Кабардино-Балкарской Республике новых административно-территориальных единиц осуществляется в порядке, установленном республиканским законом. Таким образом, Конституция взамен изложения пространных норм о порядке изменения административно-территориального устройства республики ограничилась ссылкой на специальный закон, в то же время придав одновременно ему по сути статус конституционного.