Эффективность механизма правового регулирования
Как и все управленческие процессы, правовое регулирование стремится к оптимизации, к действенности правовой формы, которая будет наиболее благоприятна для развития общественных отношений. Выступая инструментом социального управления, правовое регулирование призвано обеспечивать реализацию позитивных интересов субъектов и упорядочивать общественные отношения. В рамках данного процесса встречаются многочисленные и разнообразные препятствия, которые снижают эффект правового регулирования без своевременного их устранения.
Препятствием считаются такие факторы, которые преграждают процесс упорядочивания социальных связей и вступают в противоречие с правовыми принципами и целями. Препятствиями являются искусственные и естественные трудности, барьеры, тормозящие управленческий процесс по различным причинам и мешающие удовлетворению правомерных интересов граждан и организаций.
Препятствия можно классифицировать по различным основаниям. Например, в зависимости от того, поддается препятствующий фактор управлению или нет, их подразделяют на препятствия: поддающиеся управлению и неподдающиеся. Примером первых могут выступать коллизионность, недостатки правоприменения и т.д., которые поддаются целенаправленной корректировке и вполне устранимы в процессе управления. Ко вторым препятствиям, в частности, относятся природные явления, стихийные бедствия, климатические условия и другие факторы, которых находятся вне возможностей управления.
В зависимости от наличия или отсутствия определенных факторов при осуществлении управленческого процесса препятствия делятся на: выражающиеся в наличии конкурирующих с управлением моментов и выражающиеся в отсутствии необходимых для эффективного управления моментов. К первым следует отнести прежде всего правонарушение, поскольку оно прямо конкурирует с правовым регулированием. Ко вторым относятся такие моменты, отсутствие которых тоже превращается в препятствие. Иными словами, препятствием будет являться не только то, что мешает (что присутствует), но и то, чего не хватает (что отсутствует). К примеру, отсутствие решающего юридического факта может выступать своеобразным препятствием для удовлетворения тех или иных интересов.
Механизм правового регулирования как раз и представляет собой такую систему правовых средств, которая позволяет наиболее юридически гарантированно и последовательно бороться с препятствиями, поскольку отдельно взятые юридические инструменты этого в полной мере обеспечить не могут.[203]
Правовое регулирование выполняет две главные функции: развитие и охрану общественных отношений. Функцию развития обеспечивают в основном правостимулируюшие средства: дозволения, поощрения, льготы, рекомендации, преимущества и т.п. Эти правовые стимулы, закрепленные в нормах права в виде операторов типа «вправе», «могут иметь», «допускается», «разрешается», «поощряется» и др., способствуют удовлетворению интересов личности и открывают широкий простор для ее активности, предприимчивости, инициативности. Правовые стимулы основываются на методах убеждения, их направленностью является создание благоприятного режима для правомерного поведения. Функция развития в правовой системе имеет первичное значение и базируется на позитивно-созидательных началах права и его субъектов, их положительных потенциях. В данной функции как раз и выражаются динамические качества права, его побудительно развивающие свойства.
В свою очередь, «правовые тормоза», такие как ответственность, наказание, ограничения, запреты, обязанности и т.д., препятствуют противозаконной и антиобщественной активности. Их формулировки прямо противоположны правовым стимулам — «должен», «запрещается», «несет ответственность», «ограничивается» и т.п., что связано в первую очередь с государственным принуждением.
Соответственно, условиями эффективности правового регулирования выступают те обстоятельства, которые способствуют наибольшей реализации ценности права, а также факторы, которые сопутствуют достижению и использованию определенной социальной ценности. Среди прочего, к условиям эффективности сочетания правовых стимулов и ограничений можно отнести: их соответствие мотивам и интересам поведения, уровень правовой культуры, системное единство и комплексность использования определенных юридических средств, совершенство законодательства и правоприменения и др. Правовые стимулы являются формами правового побуждения к правомерному поведению субъектов права, а правовые ограничения проедставляют собой формы сдерживания противоправного деяния.[204]
Под эффективностью любой деятельности понимается разумность реализации поставленных целей и задач, характер использованных ресурсов. Эффективность — это не сам эффект, результат действия, а свойство системы. Критериями же эффективности выступают признаки, стороны проявления управления, посредством анализа которых существует возможность определять уровень и качество управления, его соответствие потребностям и интересам общества. Следует также отметить, что в основе разнообразных подходов к пониманию эффективности правового регулирования лежат общие представления об эффективности правового регулирования, развиваемые не только юридической наукой, но и другими гуманитарными научными дисциплинами.[205]
Рассматривая эффективность правового регулирования как соотношение между результатом правового регулирования и стоящей перед ним целью, в современных условиях можно выделить следующие пути повышения эффективности правового регулирования.
В первую очередь важно совершенствовать правотворчество, ведь в его процессе в нормах права (учитывая уровень законодательной техники) наиболее полно отражаются общественные интересы, а также те закономерности, в рамках которых они будут действовать. С помощью соответствующих информационно-психологических и юридических средств необходимо создавать такое положение, когда соблюдение закона будет выгоднее его нарушения. Кроме того, требуется усилить юридическую гарантированность правовых средств, действующих в механизме правового регулирования, то есть повысить уровень вероятности в достижении ценности и снизить уровень вероятности в воспрепятствовании этому процессу.
Также необходимо обратить внимание на совершенствование правоприменения. Это дополнит действенность нормативного регулирования, а значит, и в целом механизм правового регулирования. Акты правоприменения выступают наиболее гарантирующим элементом, который содействует процессу удовлетворения интересов, подключаясь в нужный момент к нормативному регулированию.
Соединение нормативного регулирования и правоприменения необходимо, поскольку, взятые по отдельности, они начинают демонстрировать свои слабые стороны: нормативное регулирование без индивидуального (без усмотрения) превращается зачастую в формализм, а правоприменение без нормативного (без общих правил) — в произвол. Требуется оптимально сочетать разные управленческие подходы в одном механизме, это придаст ему универсальность и гибкость, минимизирует сбои и остановки в его работе. В конечном счете достижение целей правового регулирования, а значит, эффективность права в целом зависит от правильного выбора правовых средств. Недооценка, неверный выбор юридических средств, приемов, заложенных в нормативной основе правового регулирования, могут привести к сбоям в реализации права и снижению правового эффекта.
Повышение уровня правовой культуры субъектов права также, безусловно, повлияет на качество всего механизма правового регулирования, на укрепление законности и правопорядка.
Критерии эффективности механизма правового регулирования можно дифференцировать на общие и специальные. Общие критерии эффективности механизма правового регулирования — это критерии оценки эффективности механизма правового регулирования в целом, в совокупности всех его стадий и элементов. Общие критерии подразделяются на: а) общесистемные, б) статические, в) динамические.
Общесистемные критерии отражают качество системообразующих внутренних связей механизма правового регулирования. Общесистемными критериям являются: 1) устойчивость системы правового регулирования; 2) взаимообеспеченность системы правового регулирования; 3) мобильность системы правового регулирования; 4) непротиворечивость, полнота и беспробельность системы правового регулирования.
Статическим критерием эффективности механизма правового регулирования является качество статических элементов механизма правового регулирования в целом: 1) соответствие структуры механизма правового регулирования стоящей перед ним цели; 2) рациональная структура механизма правового регулирования; 3) структурная полнота механизма правового регулирования.
Динамическим критерием эффективности механизма правового регулирования выступает качество механизма правового регулирования в динамическом аспекте, которое оценивается через: 1) упорядоченность процесса; 2) краткость процесса; 3) темп процесса; 4) гибкость процесса; 5) кумулятивность процесса. При этом содержание динамического критерия сосредоточено на характеристиках самого процесса и не зависит от свойств предмета функционирования. Чтобы обеспечить прозрачность анализа эффективности механизма правового регулирования на данном этапе требуется абстрагироваться от свойств статических элементов механизма правового регулирования, косвенно свидетельствующих о характере процесса. Это позволит приблизиться к более глубокому осмыслению качества функционирования механизма правового регулирования.
Специальные критерии механизма правового регулирования выражаются в критериях качества его отдельных элементов. Специальные критерии не воздействуют целенаправленно на уровень эффективности механизма правового регулирования в целом и являются фактором прямого действия лишь в отношении отдельных звеньев механизма правового регулирования. К ним относятся: а) качество акта реализации, б) качество юридического факта, в) качество нормы права, г) качество акта применения.
В качестве критериев качества нормы права выступают: 1) защищенность нормативного интереса; 2) степень преодоления конфликта интересов в содержании норм права; 3) доступный, лаконичный и грамотный язык изложения, надлежащий стиль изложения юридической нормы, а также законченность и структурная целостность нормы права; 4) правовая ценность нормы права; 5) полнота выражения и установления юридической нормы; 6) адекватность нормы права по содержанию и по форме; 7) адекватность содержания нормы права фактическому статусу субъекта; 8) гибкость нормы права; 9) оптимальность средств правового регулирования, закрепленных в норме права.
Критериями качества юридического факта являются: 1) точность определяемой дефиниции; 2) четкость юридического факта; 3) полнота юридического факта.
К критериям качества акта реализации можно отнести: 1) целесообразность данной правовой категории; 2) ясность акта реализации 3) разумность акта реализации; 4) стабильность акта реализации;.
Среди критериев качества акта применения можно обозначить его: 1) рациональность; 2) профессиональность; 3) адекватность; 4) реальную реализуемость; 5) оптимальность.[206]
Кроме того, при определении эффективности правового регулирования можно обратиться не только к правовой составляющей дефиниции, но и рассмотреть эффективность через деятельность государственного аппарата, реализацию задач, функций, поставленных обществом. Повышение эффективности современного российского механизма необходимо рассматривать через призму легитимности государственного аппарата, так как только легитимная власть может быть в подлинном смысле эффективной. В данном аспекте важнейшую роль будут играть развитие института правовой культуры общества и отдельных граждан; состояние законности государственного механизма; создание конкретной, четкой, понятной и доступной каждому гражданину системы государственно-правовых стимулов и ограничений, индивидуальный и дифференцированный подходы к их реализации.[207]
В целом комплексный механизм, определяющий эффективность действия права составляется из нескольких аспектов: социального, инструментального, психологического, кибернетического.
Среди элементов социального аспекта можно назвать различные социально-политические и экономические факторы, которые обусловливают реализацию правовых норм, в том числе состояние судебной, общеуправленческой и административной практики, а также государственной дисциплины. Он включает в себя, в первую очередь такие вопросы как социально-правовой контроль; доведение правовых норм и предписаний до всеобщего сведения; формирование правом социально-полезных образцов поведения; направление поведения субъектов путем постановки в правовых актах социально-полезной цели.
Инструментальная характеристика механизма правового регулирования представляется наиболее значимой, так как в этом случае в единстве рассматривается вся система правовых средств, призванных обеспечить результативное правовое воздействие на общественные отношения.
В психологическом аспекте механизма правового регулирования получает характеристику формирование и действие мотивов поведения людей — участников общественных отношений, которое происходит в результате правового регулирования. Прежде всего, речь идет о побудительных мотивах поведения. Данный аспект состоит из таких элементов, как правосознание населения и профессиональное сознание юристов и вообще правоприменителей. Он включает в себя личностные характеристики граждан, предполагающее устойчивое положительное отношение к праву и закону, неподкупность, обострение чувства справедливости, гражданское, а нередко и личное мужество.[208]
В психологическом аспекте достижению содержательных мотивов поведения участников общественных отношений и обеспечению их действия при помощи юридических средств значительно способствуют запреты. Даже при том, что правовой запрет занимает в системе правового регулирования сравнительно меньший объем, чем разрешение и дозволение, в современном российском обществе наблюдается усиление роли правовых запретов. При этом особого внимания заслуживает вопрос о соответствии правовых запретов, используемых в текущем законодательстве, конституционному принципу уважения прав и свобод человека и гражданина. Такой аспект изучения правовых запретов становится особенно актуальным в ракурсе такой тенденции в правовой политике Российского государства, которая выражается в переходе от жестких запретительных мер к использованию в качестве действенного средства обеспечения прав граждан и организаций разрешения.[209]
Кибернетический аспект включает в себя воздействие различных управленческих факторов, в том числе функций, структуры, организации функционирования, работы с кадрами государственных и иных структур, обеспечивающих правореализацию.[210]
ТЕМА14. ПРАВОВАЯ КУЛЬТУРА