Теоретические основы законодательной техники

В литературе по теории права законодательная техника традиционно рассматривается в контексте правотворчества в качестве одного из его элементов. Одни ученые - юристы трактуют ее как систему правил и приемов подготовки наиболее совершенных по форме и структуре проектов нормативных актов, обеспечивающих полное и точное соответствие формы нормативных предписаний их содержанию, доступность, простоту и обозримость нормативного материала, исчерпывающий охват регулируемых вопросов[133]. Другие - как совокупность правил, средств и приемов разработки, оформления и систематизации нормативных актов в контексте источников права и правотворчества. Объектом ее является текст нормативного документа, в отношении которого законодатель затрачивает интеллектуальные усилия[134]. Иногда различаются средства изложения содержания правовых юридических предписаний, приемы формулирования норм или положений правовых актов, средства и приемы построения правовых актов[135]. В целом законодательная техника признается важным фактором оптимизации и эффективности законодательства[136].

Законодательная техника представляет собой систему средств и способов создания законов. Подобное понимание законодательной техники является относительно устойчивым на протяжении длительного времени. Этого нельзя сказать о понятии юридической техники, которое на протяжении всего XX века постоянно менялось. Если первоначально содержание юридической техники составляли средства и способы создания законов и подзаконных актов, то советские и современные ученые дополнили данное понятие средствами и способами создания правоприменительных, интерпретационных и правореализационных актов. Расширялся также инструментарий юридической техники.

Дискуссионным является вопрос: юридическая техника — это понятие лишь современного права или возникает на более ранних этапах исторического развития?

Занимавшийся исследованием истории развития юридической и законодательной техники А.Р. Парамонов отмечает, что эти термины появились в России в конце XIX — начале XX века, а за столетие до этого существовали иные термины - «законоведение» и «законоискусство», которые включали в свое содержание представления об истории и философии права, о вопросах теории права, о некоторых методах разработки и создания законодательных актов.

В XIX в. в России появляется ряд работ, которые так или иначе затрагивают некоторые вопросы законотворчества («Краткая теория законов» Л.А. Цветаева, «Энциклопедия законоведения» К.А. Неволина, «Словарь для объяснения юридических терминов старого актового языка» И.П. Новицкого и др.), переводится на русский язык ряд работ европейских авторов: «Юридическая техника» Р. Иеринга (1906 г.), «Техника английского законодательства» К. Ильберта (1907 г.). Специальные же отечественные работы, посвященные законодательной технике в этот период, практически отсутствовали.

В России в течение XIX — начале XX в. существовала скорее «негативная» юридическая техника, выстраивающая свои методы в первую очередь через обнаружение и анализ недостатков в законодательстве. Основное понимание юридической техники сводилось к системе наиболее целесообразных способов и правил законописания. Можно констатировать, что на данном этапе понятия юридической техники и законодательной техники были тождественны.

Активное изучение юридической техники в советский период начинается в середине 20-х годов. Исследованием различных аспектов юридической техники занимались И.С. Перетерский, П. Веровский, Н. Жуков, И. Елизаров. В 50-70-х годах выделяется несколько региональных школ, занимавшихся в сфере юридической и законодательной техники: московская, ленинградская, свердловская и др. Наиболее известными представителями этих школ явились С.С. Алексеев, И.Л. Брауде, Д.А. Керимов[137], А.С. Пиголкин, А.А. Ушаков и др. Именно в это время ученые стали различать понятие юридической техники и законодательной техники. Новый всплеск интереса к юридической и законодательной технике возникает в 90-е годы XX в., что обусловлено активным развитием федерального и регионального законодательства. Среди ученых, обращавшихся к исследованию понятия законодательной техники в данный период, можно отметить В.Н. Карташова, Ю.А. Тихомирова[138], А.Р. Парамонова, М.Ф. Казанцева, С.В. Поленину[139], А.С. Пиголкина[140].

Рассматривая соотношение понятий «юридическая техника» и «законодательная техника», следует заметить, что законодательная техника является одним из элементов техники юридической.

С учетом мнения ученых, высказанных по данному вопросу, юридическую технику можно определить как систему научно обоснованных и практически сложившихся средств и способов, используемых при создании, систематизации, применении, реализации и интерпретации нормативных правовых актов.

Юридическая техника может пониматься также:

как степень совершенства формы, структуры, языка права;

как прикладная деятельность юристов.

Т.В. Кашанина выделяет следующие подходы к юридической технике:

представляет собой совокупность юридических инструментов;

способствует наиболее целесообразному преобразованию информации в правовой акт;

позволяет эффективно проводить юридическую работу.

Структуру юридической техники составляют:

законодательная техника (основной элемент);

правоприменительная техника;

интерпретационная техника;

правореализационная техника.

Законодательная техника, являясь основным элементом юридической техники, представляет собой систему научно обоснованных и практически сложившихся средств и способов, используемых при создании (подготовке и оформлении) законов.

Д.А. Керимов одним из первых отметил такую черту законодательной техники, как историческая сформированность ее правил. Данное указание представляется весьма верным и правильным. Анализ истории становления и развития законодательной техники убедительно доказывает, что современные средства и способы законодательной техники в значительной степени базируются на достижениях техники законотворчества прошлых лет[141].

Ряд авторов при определении законодательной техники основное внимание уделяет практической выработанности ее основных приемов. Так, И.К. Ильин и Н.В. Морозов считают, что законодательная техника является «совокупностью определенных, выработанных опытом и проверенных практикой, приемов и методов работы по подготовке и изданию различных правовых актов нормативного и ненормативного характера»[142]. Однако, по верному замечанию Д.А. Керимова, в законодательной технике тесно переплетаются элементы науки, практики и юридического мастерства. Поэтому исключать научную обоснованность приемов законодательной техники нельзя[143].

В связи с этим следует отметить такую особенность российской правовой системы, что большинство средств и способов законодательной техники вырабатывается именно учеными-правоведами. Отчасти это обусловлено тем, что инструментарий законодательной техники практически не получил закрепления в нормативных правовых актах. Законодательно также не закреплены понятия ни законодательной, ни юридической техники, что вызывает сложности при применении на практики их средств и способов, при осуществлении юридической экспертизы нормативных правовых актов. По верному замечанию М.Ф. Казанцева, требования законодательной техники в настоящее время закрепляются тремя способами: в нормативных правовых актах, в правовых обычаях, в научно-методических рекомендациях. При этом удельный вес юридически закрепленных требований законодательной техники невелик[144].

Некоторые исследователи законодательной техники включают в ее понятие такие несвойственные законодательной технике элементы, как, например, организацию системы управления законодательным процессом (в том числе планирование, координацию действий его участников), организацию системы обеспечения законодательного процесса (информационного, документационного, технического и т.д.), процедурные правила. Такая позиция представляется неверной, поскольку неоправданно расширяет понятие законодательной техники.

В литературе встречается также понимание законодательной техники в широком и узком смысле. Так, А. Нашиц в широком смысле рассматривает законодательную технику как единство науки законотворчества, законодательной политики и законодательной техники, а в узком смысле — как технические средства и приемы построения правовых норм. Нетрудно заметить, что выделяемая нами ранее законодательная технология есть не что иное, как законодательная техника в широком смысле в представлении А. Нашиц.

Обратим также внимание на необходимость различения понятий правотворческой и законодательной техники. Применение прилагательного «правотворческая», а не «законодательная» не является случайным, поскольку в первом случае речь идет о средствах и способах создания не только законов, но и подзаконных нормативных правовых актов. Законодательная техника выступает как разновидность правотворческой техники (наряду с техникой подзаконных нормативных правовых актов). Законодательная техника характеризуется более узким объектом (распространяется только на законы).

Правоприменительная техника, являясь элементом юридической техники, представляет собой систему научно обоснованных и практически сложившихся средств и способов, используемых при создании (подготовке и оформлении) правоприменительных (индивидуальных) актов. Объектом интерпретационной техники соответственно являются акты толкования, а правореализационной — акты реализации права.

В целях более полного исследования понятия законодательной техники необходимо рассмотреть расширенную классификацию видов законодательной техники. Взяв за основу различные критерии можно выделить следующие виды законодательной техники:

1. В зависимости от уровня законотворческой деятельности:

техника создания законов на федеральном уровне (федеральная законодательная техника);

техника создания региональных законов (региональная законодательная техника).

2. В зависимости от стадии законотворчества:

техника подготовки концепции законопроекта (техника концептуальной разработки проекта);

техника написания и оформления законопроекта;

техника опубликования законопроекта;

техника систематизации законодательных актов.

3. В зависимости от степени обязательности законодательных актов:

техника создания общеобязательных законодательных актов;

техника создания рекомендательных (модельных) законов.

4. В зависимости от разновидности законодательного акта:

техника создания закона о поправке к Конституции РФ;

техника создания Федерального Конституционного закона;

техника создания кодекса РФ;

техника создания Федерального закона;

техника создания основ законодательства РФ;

техника создания Конституции (Основного закона) субъекта РФ;

техника создания закона субъекта РФ.

5. В зависимости от функционального назначения создаваемого законодательного акта:

техника создания закона о внесении изменений и дополнений в другой закон;

техника создания новой редакции закона;

техника создания закона о введении в действие другого закона;

техника создания закона о ратификации или денонсации международного договора РФ;

техника создания закона о признании утратившими силу отдельных нормативных правовых актов.

Законодательная техника имеет две основные цели. Во-первых, рационально, адекватно ypeгулировать общественные отношения, не допустить пробелов, изложить нормативные акты достаточно четко, недвусмысленно, определенно и в то же время достаточно кратко, экономично, в определенной мере единообразно, стандартно. Многословие, расплывчатость формулировок, недостаточная четкость, пробельность снижают эффективность правового регулирования. Во-вторых, сделать нормативные акты достаточно понятными, ясными для лиц, которым они адресованы, чтобы у них не возникали сомнения относительно их прав и обязанностей, предусмотренных нормативными актами.

Юридическая техника решает несколько задач. Среди таких задач называются и обеспечение ясности и доступности языка акта, и достижение его логической непротиворечивости как во внутренней структуре, так и в связи с другими актами, и предотвращение пробелов и коллизий. При этом нередко забывается об основной, на наш взгляд, задаче, стоящей перед юридической техникой, а именно задаче обеспечения однозначного и адекватного грамматического толкования вновь создаваемого правового акта в целом. Без решения этой наиболее общей задачи нельзя говорить о том, что достигнута цель перевода волеизъявления в документ, поскольку правотворец не может сознательно стремиться к невозможности буквального истолкования его воли.

ТЕМА 10. ПРАВОВЫЕ ОТНОШЕНИЯ