Неправотворческие виды систематизации законодательства
Инкорпорация — это менее сложный и поэтому доступный большему числу субъектов права вид систематизации. Латинское слово «sogroge» означает «общее», соответственно incorporeatio надо понимать как включение, вхождение в состав чего-либо.
Когда речь идет об инкорпорации права, то имеют в виду объединение юридических документов по чисто внешним признакам и фиксацию их на бумажном носителе (в сборниках) либо на электронном (в справочных поисковых системах).
Инкорпорация как форма систематизации законодательства, преследующая цель упрощения использования законодательства, связана с внешней обработкой нормативных правовых актов без изменения их нормативного содержания, т.е. без утраты индивидуальной юридической силы актов[121]. Инкорпорация находит выражение в актах систематизации законодательства, которыми являются собрания и сборники. Последние по характеру расположения в них нормативного материала можно разделить на: хронологические (акты располагаются по времени, датам издания), систематические (по тематическим разделам в зависимости от содержания акта с расположением актов по предметному принципу и выстраиванием нормативного материала с учетом юридической силы), по видам нормативных правовых актов (собрание законов, сборник постановлений правительства). Могут сочетаться различные методы расположения материала: разделы подразделяются тематически - по предметному принципу, а акты внутри них - в хронологическом порядке, с возможным выделением их по видам[122].
Инкорпорация — это объединение правовых актов по определенным критериям без какого-либо изменения их содержания или формы в единые сборники.
Таково практически единодушное понимание инкорпорации в российской юридической науке. Правда, С. С. Алексеев прозорливо сделал такую оговорку: «...в единых сборниках или иных изданиях».
Обратимся к опыту Франции, в правовой системе которой доминируют нормативные акты и где проблема наведения нормативного порядка стоит очень остро. Там считается, что формой инкорпорации могут быть не только официальные сборники, но и периодические издания, справочники. Да и само понятие «инкорпорация» толкуется широко: систематизации подлежат не только юридические документы, но и правовые знания о них, и тогда логично выглядит выше указанное расширение форм инкорпорации.
В число официальных сборников на первое место, разумеется, следует поставить внушительный Journal Officiel de la Republique Frangaise. Это издание является одновременно и юридическим, и политическим, поскольку в нем публикуются как юридические акты, так и парламентские дебаты в Национальном собрании и Сенате. При этом, отмечает П. Сандевуар, никто не читает названное издание целиком. Из него выбирают то, в чем нуждаются. Среди прочих официальных сборников следует упомянуть официальные бюллетени, распространяемые большинством министерств, сборники местных актов (административно-территориальных единиц), а также некоторые сборники по юриспруденции или доктринам, выходящие под эгидой крупнейших судов Франции.
В процессе инкорпорации преследуются две цели:
1) поддержание системы юридических документов в рабочем состоянии;
2) обеспечение широкого круга лиц текстами законов и иных правовых актов.
Следует сказать и о субъектах инкорпорации. Если кодификацию могут осуществлять только парламенты, консолидацию — более значительный круг государственных органов и лишь в некоторых случаях частные лица, то, пожалуй, в случае инкорпорации главную роль играют частные лица.
По субъектам различают три вида инкорпорации:
1. Официальная. Она осуществляется самим правотворческим органом или по его поручению, но с последующим утверждением им результатов инкорпорации. Все авторы приводят примеры, ставшие достоянием истории: Свод законов Юстиниана, Свод законов Российской империи, Свод законов СССР, Свод законов РСФСР[123]. В настоящее время официальная инкорпорация в виде сборников потеряла смысл и практически не осуществляется. Однако официальной инкорпорацией в России следует считать «Собрание законодательства Российской Федерации» — периодическое издание, где публикуются законы, указы, постановления и акты Конституционного Суда РФ (аналог Собрания узаконений и распоряжений правительства в России до 1917 г.)., а также «Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти». Эти периодические издания не являются частными. Они финансируются из государственного бюджета и принадлежат государственным органам. Нормативные акты в них классифицируются прежде всего по юридической силе, затем располагаются по времени издания. На нормативные акты, опубликованные в этих изданиях, можно ссылаться в практической деятельности. Издание «Собрания законодательства Российской Федерации» регламентируется Федеральным законом от 14 июня 1994 г. № 5-ФЗ «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания» (с изм. от 22 октября 1999 г.)[124] и Указом Президента РФ от 23 мая 1996 г. № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти» (с изм. от 16 мая 1997 г., 13 августа 1998 г.)[125]. Собрание законодательства РФ является официальным периодическим изданием, которое выходит еженедельно, и в пяти разделах которого публикуются: (1) федеральные конституционные законы и федеральные законы с указанием наименования, даты принятия (одобрения) Государственной Думой и Советом Федерации Федерального Собрания РФ, подписавшего должностного лица, места и даты подписания, а также регистрационного номера; (2) акты палат Федерального Собрания РФ; (3) указы и распоряжения Президента РФ; (4) постановления и распоряжения Правительства РФ; (5) решения Конституционного Суда РФ о толковании Конституции РФ и о соответствии ей законов, нормативных актов Президента РФ, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства РФ или отдельных положений перечисленных актов. Разделы данного издания делятся на статьи, в рамках которых помещаются публикуемые акты, и во всех его номерах применяется сквозная нумерация статей, начинающаяся с первого номера в каждом году. При этом оперативное опубликование отдельных нормативных правовых актов осуществляется в «Российской газете» и «Парламентской газете» и не исключает их обязательного официального опубликования в Собрании законодательства РФ. Подобные собрания законодательства издаются и на уровне субъектов РФ. Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, кроме официального опубликования в «Российской газете», также публикуются в «Бюллетене нормативных актов федеральных органов исполнительной власти» издательством «Юридическая литература», который издается еженедельно.
2. Официозная. Сборники нормативных актов составляются по поручению правотворческого органа (например, Минюста России), но им не утверждаются, поэтому тексты, пометенные в нем, не приобретают официального характера[126]. Эта разновидность инкорпорации сейчас практически не находит применения;
3. Неофициальная. Она проводится различными ведомствами, организациями, издательствами, научными учреждениями, отдельными юристами (учеными и практиками) по собственному усмотрению. Материал для обработки отбирается ими в зависимости от своих нужд и целей. Такие сборники нужны не только юристам-практикам, но и широкому кругу населения (например, сборник «Гаражно-строительные кооперативы»). Неофициальные сборники незаменимы в образовательных целях. Вот почему сейчас стало стандартом наряду с учебником по той или иной учебной дисциплине издавать соответствующий сборник основных нормативных актов. Неофициальная инкорпорация проводится различными организациями, органами и лицами и носит справочно-информационный характер[127].
Технико-юридических правил инкорпорации множество, но все юридические операции в процессе инкорпорации направлены на внешнюю обработку юридических документов.
Сначала определяется критерий отбора правовых документов в сборник:
1) юридическая сила. Именно этот критерий взят в качестве первоначального в «Собрании законодательства Российской Федерации». Если его не дополнить другим критерием, то инкорпорация, даже в электронном варианте, не будет эффективной в силу значительного объема;
2) хронология. Этот критерий может быть первоначальным и единственным, а может быть добавочным, как в «Собрании законодательства Российской Федерации»;
3) системность. Это очень трудный критерий инкорпорации, хотя дает возможность более обдуманно сгруппировать правовой материал. Инкорпорация по такому критерию может охватывать всю отрасль права, но гораздо чаще — ее часть, поскольку современное законодательство слишком разрослось и имеет большой объем. Допустим, создать сборник нормативных актов по финансовому праву физически невозможно, по налоговому — крайне трудно, но бюджетному — вполне реально. Обычно данный вид инкорпорации используется применительно к молодым отраслям права (например, экологическое право) или, что чаше, к подотраслям или институтам права;
4) предмет. Здесь речь не идет о всеобъемлющей инкорпорации и привязке к отрасли или подотрасли права. Выбирается определенная разновидность общественных отношений или явление, получившее правовую окраску, и проводится сбор соответствующих нормативных актов, например касающихся образования, здравоохранения, охоты, садово-товарищеских кооперативов[128].
Предметом инкорпорации могут быть различные правовые документы:
- нормативные акты;
- акты толкования (например, постановления судов высших инстанций);
- правореализационные акты (их образцы), например договоры;
- правоприменительные акты (например, акты судов высших инстанций по конкретным делам).
Как разновидность систематизации, учет нормативно-правовых актов представляет собой деятельность по их сбору, хранению и поддержанию в контрольном состоянии. Учет нормативных правовых актов не изменяет содержания правовых норм, он предусматривает только внешнюю обработку нормативного материала без какой-либо корректировки правового регулирования общественных отношений.
Такой учет необходим:
— для квалифицированной подготовки проектов законодательных и иных правовых актов;
— для составления разного рода сборников законодательства и сводных кодификационных актов, перечней актов, подлежащих изменению или признанию утратившими силу;
— для осуществления справочно-информационной работы (выдача справок по законодательству, составление разного рода тематических обзоров), подготовки заключений по проектам нормативных актов;
— для эффективного правового просвещения, деятельности учебных и научных юридических учреждений.
Различают следующие виды учета законодательства.
Во-первых, журнальный учет, который является наиболее простым видом учета законодательства, — это фиксация реквизитов нормативных актов в специальных журналах. Такой учет может вестись по хронологическому, алфавитно-предметному или системно-предметному принципам.
Очевидно, что возможности журнального учета довольно скромны, и он используется лишь там, где информационный массив невелик и ограничен достаточно узкой проблематикой.
Картотечный учет, который является более совершенной формой учета законодательства – это создание разного ряда картотек, т.е. системы карточек, расположенных по определенной системе. Такой учет применяется в центральных органах законодательной, исполнительной и судебной власти, в крупных учреждениях и организациях, которые по роду своей работы имеют дело с широким, многоотраслевым кругом нормативных актов и нуждаются в разноуровневой и большой по объему правовой информации.
Преимущества картотечного учета проявляются также в том, что он обеспечивает возможность оперативно вносить коррективы в карточки в соответствии с последующими изменениями, внесенными в помещенный на карточке акт.
Стремительное обновление законодательной базы российского общества выдвигает на первый план решение важной задачи – формирование в России единого информационно-правового пространства, обеспечивающего правовую информированность всех структур общества и каждого гражданина в отдельности, и в этой связи деятельность по организации учета нормативных правовых актов приобретает особое значение.
На сегодняшний день систематизация законодательства осуществляется в тесной взаимосвязи с правовой информатизацией[129]. Основополагающее значение в этой сфере имеет норма статьи 29 Конституции Российской Федерации, в соответствии с которой каждый имеет право свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом. Необходимо обеспечить свободный доступ граждан к правовой и любой другой социально значимой информации. Систематизация законодательства делает нормативный материал более обозримым и доступным для самого широкого круга субъектов права, дает им возможность оперативно ориентироваться в огромном и постоянно изменяющемся массиве нормативных правовых актов. Задачами систематизации, относящимися к сфере правовой информатизации, являются: учет и рубрицирование правовых актов, поддержание их в контрольном состоянии, выдача справок по законодательству.
Учет еще называют справочно-информационной работой, что тоже верно.
Учет правовых актов — это разновидность систематизации правовых документов, заключающаяся в их сборе, хранении, регистрации, расположении в определенном порядке и поддержании в контрольном состоянии для быстрого нахождения и использования.
Значение учета правовых документов не стоит переоценивать, однако с определенностью можно констатировать, что это весьма полезная юридическая деятельность.
Во-первых, велико его значение дляреализации права, в которой участвует широкий круг граждан и организаций. Руководители любой организации озабочены тем, чтобы не конфликтовать с законом, а для этого законодательство должно быть под рукой, чтобы в случае необходимости быстро им воспользоваться. Учет правовых актов здесь обычно поручается юристу предприятия.
Во-вторых, учет еще более необходим вправоприменительной деятельности. Ведь здесь государственным органам приходится принимать властные решения, оказывающие серьезное воздействие на субъектов права. Особенно это касается прокурорских, судебных органов, адвокатских бюро. Ошибка недопустима, лучше лишний раз заглянуть в правовой акт, а для этого необходимо быстро его найти, установить связи с другими актами.
В-третьих,правотворческая деятельность вообще немыслима без точного налаженного учета законодательства; в противном случае ждать квалифицированного подхода к подготовке закона, его экспертизе не следует.
В-четвертых, учет правовых актов — этоорганическая часть кодификации, консолидации и инкорпорации, своего рода их первоначальная стадия, хотя, как было указано выше, учет имеет и самостоятельное значение.
В-пятых, без учета правовых актов нельзя осуществлять работу поправовому воспитаниюи подготовке специалистов в области права, заниматься научной работой в области юриспруденции.
Объектом учета могут быть любые правовые акты: нормативные, интерпретационные, правореализационные, правоприменительные и др.
Перевод в электронный вид государственной учетной деятельности предусмотрен Государственной программой Российской Федерации «Информационное общество (2011 - 2020 годы)»[130].
В настоящее время формирование целого ряда учетных систем осуществляется Министерством юстиции Российской Федерации, которое является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной сфере деятельности, в том числе в сфере регистрации некоммерческих организаций, включая отделения международных организаций и иностранных некоммерческих неправительственных организаций, политические партии, иные общественные объединения и религиозные организации, а также в сфере адвокатуры, нотариата, государственной регистрации актов гражданского состояния, создания соответствующих регистров и реестров, отнесенным к учетным системам федеральных органов государственной власти[131].
Безусловно, государственная учетная деятельность Минюста России ведется в рамках, установленных нормативными правовыми актами, в том числе Положением о Министерстве юстиции Российской Федерации, утвержденным Указом Президента Российской Федерации от 13.10.2004 N 1313[132], полномочий по созданию и ведению регистров, реестров нормативных правовых актов и предоставлению доступа к информации, содержащейся в них.
В Перечень регистров, реестров, классификаторов и номенклатур, отнесенных к учетным системам федеральных органов государственной власти, утвержденный распоряжением Правительства Российской Федерации от 25.04.2006 N 584-р, включены следующие учетные системы Минюста России:
- федеральный регистр нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации;
- единый регистр нормативных правовых актов Российской Федерации;
- государственный реестр нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти.
Огромное значение информационных ресурсов Минюста России в том, что они являются составной частью информационно-правовой системы Российской Федерации и включают в себя компьютерные базы данных по законодательству, электронные государственные реестры, базы данных правовой статистики и иные.
Минюстом России была создана единая система информационно-телекоммуникационного обеспечения (далее - ЕСИТО), для обеспечения выполнения задач и функций, а также программ правовой информатизации в территориальных органах и федеральных государственных учреждениях, а также в подведомственных федеральных службах.
Не вызывает никаких сомнений необходимость создания механизма обеспечения единства правового пространства Российской Федерации, который позволил бы оптимизировать взаимодействие системы федерального законодательства и региональных законодательных систем на основе положений Конституции Российской Федерации. И для этого необходима научная разработка теоретических и методологических основ систематизации законодательства.
Правовое пространство - это вся совокупность юридических норм, действующих в пределах России. Они должны быть согласованы между собой и соподчиняться в зависимости от юридической силы. Механизм обеспечения единства правового пространства России - это система органов государственной власти, в которую входит и Минюст России, гарантирующих реализацию принципов верховенства закона и государственной целостности Российской Федерации с помощью определенных форм и методов. Среди последних важнейшее место занимает создание и ведение таких государственных учетных правовых систем, как федеральные регистры нормативных правовых актов. Это одна из форм осуществления государственной власти, заключающаяся в контроле со стороны компетентных органов за соответствием юридических норм нормам актов более высокой юридической силы, а также общепризнанным принципам и нормам международного права.
Особенно важно, что деятельность по обеспечению единства правового пространства неразрывно связана с реализацией конституционного права граждан на получение достоверной правовой информации.
ТЕМА 9. ПРАВОТВОРЧЕСТВО