Перевод законодательных и исполнительных органов субъектов РФ в фактическое подчинение Президенту РФ

11 декабря 2004 г. стал днем фактической ликвидации федерализма в России. В этот день Президентом РФ был подписан инициированный им же Федеральный закон, согласно которому главы субъектов РФ фактически и назначаются Президентом России, и отрешаются им от должности. Заодно была резко сужена самостоятельность региональных законодательных органов. Российская Федерация превратилась в унитарное государство с некоторыми проявлениями децентрализации (наподобие, скажем, Италии или Франции). Ведь без самостоятельного, получаемого от народа мандата как законодательной, так и исполнительной властей регионов нельзя говорить о федеративном государстве. Об этом говорит ч.1 ст.77 Конституции РФ: «Система органов государственной власти республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов устанавливается субъектами Российской Федерации самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом». Конечно, кто-то может апологетически заметить, что все-таки в соответствии и с общими принципами, установленными федеральным законом. Да. Но сам этот закон не должен противоречить базовым конституционным принципам.

Можно, конечно, также вспомнить, что Конституционный Суд в законодательной новелле о представлении Президентом кандидатур на должности глав субъектов РФ не увидел противоречия Конституции РФ. Не будем вновь повторять уже сказанное выше. Мы уверены, что рано или поздно Конституционный Суд дезавуирует это в большей степени политическое, а не правовое решение и учтет особые мнения двух судей, не согласившихся с легитимацией неконституционных норм Закона[93].

Показательно, что законодательные нововведения были оформлены в такой юридической технике, что разобраться в нагромождении норм, повторяющихся в разных статьях и порой противоречащих друг другу, крайне сложно. Тут возможны две гипотезы. Или это феномен «головокружения от успехов», когда даже юристы, спешно формализующие политический заказ, нарушают принцип Оккама, полагая, что мало кому «интересны» тонкости юридической техники. Или это, наоборот, феномен «сопротивления материала», когда правосознание разработчиков вступает в конфликт с должностными обязанностями и в итоге появляется неудобоваримый нормативный текст…

Не будем здесь останавливаться на оценке основной новеллы – полномочия Президента РФ представлять кандидатуры на должности глав субъектов РФ, поскольку выше уже был приведен его небольшой юридический анализ, показывающий явную неконституционность такого полномочия. Поэтому проанализируем связанные с этим другие нововведения Закона от с точки зрения соответствия конституционным принципам и качеству юридической техники.

Не случайно данное полномочие Президента РФ в обиходном языке называют «назначением глав субъектов РФ». Действительно, если бы Президенту было только предоставлено право представлять кандидатуры, а законодательные органы могли их отклонять, нарушение конституционных принципов не было бы столь явным. Но в том-то и дело, что Закон так описал эту схему, что у региональных парламентов (наподобие федеральной Госдумы при даче согласия на назначение премьер-министра) нет возможностей противостоять Президенту. Вот что говорит теперь Закон об общих принципах.

Статья 9:

«1. Полномочия законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации могут быть прекращены досрочно в случае: […] г) роспуска указанного органа в порядке и по основаниям, которые предусмотрены пунктами 4 и 4.1 настоящей статьи».

Тогда прочитаем, что говорится в этих пунктах.

Пункт 4 ст.9 был введен, как мы уже говорили, еще в 2000 году, предоставив Президенту право выносить предупреждение законодательному органу, не желающему пересматривать свой акт, принятый в нарушение федерального законодательства, и затем распускать его за невыполнение предупреждения. С декабря 2004 года это президентское полномочие о роспуске стало выглядеть «чуть более правовым»: Президент теперь не издает указ о роспуске, а обращается в Государственную Думу, чтобы та рассмотрела и приняла закон о роспуске. Суть от этого не меняется. Да и Дума ставится в двусмысленное положение: если представить, что она не очень лояльна Президенту РФ и не хочет идти у него на поводу, то, отказываясь принять закон о роспуске регионального парламента по причине его нежелания приводить свои акты в соответствие с федеральным законодательством, Дума как бы поощряет регионы к таким нарушениям. С другой стороны, сохраняет свое значение высказанное нами выше замечание о том, что в принципе ответственности региональных парламентов здесь быть не может, т.к. действует сила судебного решения. Ведь Государственная Дума РФ не распускается, если какой-то федеральный закон признан Конституционным Судом РФ не соответствующим Конституции РФ. Такой закон просто не действует.

А что же говорится в пункте – 4.1. ст.9, введенном Законом от 11 декабря 2004 г. (приводим не полностью, т.к. последние абзацы не имеют прямого отношения к рассматриваемой здесь проблеме)?

«В случае, если законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации по представленной Президентом Российской Федерации кандидатуре высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) в установленный настоящим Федеральным законом срок не принял решение о ее отклонении или о наделении указанной кандидатуры полномочиями высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), Президент Российской Федерации назначает временно исполняющего обязанности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) на период до вступления в должность лица, наделенного полномочиями высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации).

Президент Российской Федерации проводит соответствующие консультации с законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации по кандидатуре высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) в течение месяца со дня отклонения указанной кандидатуры либо непринятия решения о ее отклонении или о наделении указанной кандидатуры полномочиями высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) в случае, если:

законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации дважды отклонил представленную кандидатуру (представленные кандидатуры) высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации);

законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации дважды не принял решение об отклонении представленной кандидатуры (представленных кандидатур) высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) или о наделении указанной кандидатуры (указанных кандидатур) полномочиями высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) в установленный настоящим Федеральным законом срок;

законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации после отклонения представленной кандидатуры не принял во второй раз решение об отклонении представленной кандидатуры или о наделении указанной кандидатуры полномочиями высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) в установленный настоящим Федеральным законом срок;

законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации не принял решение об отклонении представленной кандидатуры или о наделении указанной кандидатуры полномочиями высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) в установленный настоящим Федеральным законом срок, а во второй раз принял решение об отклонениипредставленной кандидатуры.

По истечении месячного срока, установленного абзацем вторым настоящего пункта, и с учетом результатов проведенных консультаций Президент Российской Федерации вправе внести предложение о кандидатуре высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), назначить временно исполняющего обязанности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), распустить законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации.

В случае, если после представления в третий разкандидатуры на должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерациипринял решение о ее отклонении либо не принял решение об отклонении или о наделении указанной кандидатуры полномочиями высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), Президент Российской Федерации вправе распустить законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации […]».

Чтобы была видна вся «юридическая картина» этого многосложного процесса, сразу же приведем новеллы Закона от 11 декабря 2004 г.нормы из другой статьи 18, но в объеме, необходимом для данного анализа.

Пункт 2 ст.18:

«Предложение о кандидатуре высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) вносится Президентом Российской Федерации в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации не позднее чем за 35 дней до истечения срока полномочий высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации).

Перед внесением Президентом Российской Федерации предложения о кандидатуревысшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации проводятся соответствующие консультации по кандидатуре высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации). […]

В случае отклонения законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации представленной кандидатуры высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) Президентом Российской Федерации не позднее семи дней со дня отклонения повторно вносится предложение о кандидатуре.

В случае двукратного отклонения представленной кандидатуры (представленных кандидатур) высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), а также в иных случаях, предусмотренных пунктом 4.1 статьи 9настоящего Федерального закона, Президент Российской Федерации назначает временно исполняющего обязанностивысшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) на период до вступления в должность лица, наделенного полномочиями высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), но не более чем на шесть месяцев.

В случае двукратного отклонения представленной кандидатуры (представленных кандидатур) высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), а также в иных случаях, предусмотренных пунктом 4.1 статьи 9 настоящего Федерального закона, проводятся соответствующие консультации с законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации по кандидатуре высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации). По результатам указанных консультаций Президент Российской Федерации вправе внести предложение о кандидатуре высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) либо назначить временно исполняющего обязанности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации)».

Наконец, для полноты приведем нормы пункта 9 ст.19, устанавливающие случаи назначения ВРИО главы субъекта, но не все, а только относящиеся к рассматриваемой сейчас проблеме представления кандидатуры на пост такого главы:

«Президент Российской Федерации назначает временно исполняющего обязанности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) на период до вступления в должность лица, наделенного полномочиями высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), в случае: […]

г) непринятия законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации по представленной Президентом Российской Федерации кандидатуре высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) в установленный настоящим Федеральным законом срок решения о ее отклонении или о наделении указанной кандидатуры полномочиямивысшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации);

д) двукратного отклонения законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации представленной кандидатуры (представленных кандидатур) на должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) […]».

Сопоставляя все эти нормы, можно, конечно, видеть, что Президент РФ, как и на федеральном уровне, заведомо назначен «победителем» в отношениях с региональным законодательным органом, ибо последний так или иначе должен быть распущен, если оказывает сопротивление. Но тем лицемернее выглядит юридически совершенно «неподъемная» конструкция с ее консультациями, отклонениями и непринятием решений. Причем заметьте любопытную деталь: роспуск законодательного органа субъекта РФ в случае его отказа отменить или изменить акт, признанный не соответствующим федеральному законодательству, т.е. по формальным показателям, законодатель разрешил осуществлять федеральным законом. А вот право разрешить совершенно политический спор – по поводу кандидатуры главы субъекта РФ – предоставлено Президенту РФ, несмотря на то, что он его участник, сторона.

И все-таки, поскольку авторы являются юристами, постольку даже из чисто профессионального интереса искренне хочется разобраться в деталях представленной конструкции. Попробуем это сделать в табличной форме (Таблица № 4).

Таблица № 4. Противоречия в схеме представления Президентом РФ кандидатуры для наделения полномочиями главы субъекта РФ

№ п/п	Действия законодательного органа	Действия Президента	Недоуменный комментарий
1.	Участвует в консультациях, проводимых Президентом РФ	До представления кандидатуры проводит о ней консультации (ст.18)
2.	В первый раз не принял никакого решения	Назначает ВРИО (ст.9) Вносит кандидатуру повторно (ст.18)	По поводу назначения ВРИО в разных статьях и даже нормах одной статьи – полная путаница. Во-первых, почему ниже в той же ст.9 (см. комментарий к № 6 настоящей таблицы) сказано, что ВРИО назначается после двукратного отклонения или непринятия решения? Во-вторых, в п.9 ст.19 читаем, что Президент назначает ВРИО в случае: – непринятия (однократного) законодательным органом никакого решения; – двукратного отклонения представленной кандидатуры
3.	Дважды отклонил или дважды не принял никакого решения	Проводит консультации о кандидатуре + назначает ВРИО (ст.18)	1. Зачем новые консультации, если они уже проведены до внесения кандидатуры? 2. Изъян юридической техники выражается в том, что с одной стороны, в абз.2 п.4.1 ст.9 говорится просто об отклонении или непринятии решения, а затем оказывается, что нужно дважды отклонить или не принять решение. 3. Но ВРИО вроде бы уже назначен...
4.	После отклонения представленной кандидатуры не принял во второй раз решение об отклонении или о наделении указанной кандидатуры полномочиями	Проводит консультации о кандидатуре (ст.9)	Т.е. перед третьим внесением кандидатуры?
5.	Не принял решение об отклонении представленной кандидатуры или о наделении указанной кандидатуры полномочиями, а во второй раз отклонил	Проводит консультации о кандидатуре (ст.9)	Т.е. перед третьим внесением кандидатуры?
6.	Ждет	С учетом результатов проведенных консультаций Президент РФ вправе внести (в третий раз) предложение о кандидатуре, назначить ВРИО и распустить законодательный орган (ст.9)	1. Президент все эти действия совершает одновременно? Оказывается, нет. В ст.18 сказано: либо снова вносит кандидатуру, либо назначает ВРИО. 2. Это есть и ответ на возможное недоумение по поводу формулы «вправе». Т.е. вправе выбрать вариант. Но по одному п.4.1. этого не понять. 3. Увязан ли роспуск законодательного органа с назначением ВРИО? Ничего не говорится. Приходится самим догадываться и выстраивать логическую цепочку: если Президент не вносит кандидатуру в третий раз, то следует и роспуск. 4. Как же Президент вправе назначить ВРИО, если он его уже назначил? Или первый абзац п.4.1. описывает общую схему? Не похоже (см. комментарий к № 1 настоящей таблицы)
7.	В третий раз принял решение об отклонении или не принял никакого решения	Президент РФ вправераспустить законодательный орган (ст.9)	1. К чему это полномочие Президента РФ, если в предыдущем абзаце сказано, что Президент еще до третьего голосования может назначить ВРИО и распустить законодательный орган? Видимо, для широты маневра. Но все это напоминает игру в «кошки-мышки». 2. Что делать, если Президент не воспользуется своим правом? Ответа нет

Второй момент, на котором мы хотели бы остановиться, связан с резко расширившимися возможностями Президента РФ по отрешению от должности глав субъектов РФ. А поскольку для человека в психологическом (мотивационном) плане гораздо существеннее то, кто и за что его увольняет, нежели кто назначает на должность, постольку можно утверждать, что главы субъектов РФ окончательно должны ощущать себя подчиненными Президента РФ. Итак, какие же основания предусматривает теперь Закон об общих принципах.

Президент России вправе отрешить от должности главу субъекта РФ в следующих случаях:

1) в связи с выражением ему недоверия законодательным органом государственной власти субъекта РФ;

2) в связи с утратой доверия Президента РФ;

3) за ненадлежащее исполнение своих обязанностей;

4) за непринятие мер по устранению причин, послуживших основанием для вынесения ему предупреждения Президентом РФ (напомним, в случае принятия им незаконного нормативного акта).

К этому надо добавить, что в случае отставки главы субъекта РФ по собственному желанию решение о досрочном прекращении полномочий принимает также Президент РФ.

Выражение недоверия главе субъекта законодательным органом государственной власти субъекта РФ возможно в случаях:

1) издания им актов, противоречащих Конституции РФ, федеральным законам, конституции (уставу) и законам субъекта РФ, если такие противоречия установлены соответствующим судом, а глава не устранит указанные противоречия в течение месяца со дня вступления в силу судебного решения;

2) установленного соответствующим судом иного грубого нарушения Конституции РФ, федеральных законов, указов Президента РФ, постановлений Правительства РФ, конституции (устава) и законов субъекта РФ, если это повлекло за собой массовое нарушение прав и свобод граждан;

3) ненадлежащего исполнения главой субъекта РФ своих обязанностей.

Кроме этого, отрешить от должности главу субъекта РФ может законодательный орган данного субъекта РФ, но только по представлению Президента РФ. Это возможно в случаях:

1) признания его судом недееспособным или ограниченно дееспособным;

2) признания его судом безвестно отсутствующим или объявления умершим;

3) вступления в отношении его в законную силу обвинительного приговора суда;

4) его выезда за пределы России на постоянное место жительства;

5) утраты им российского гражданства, приобретения им гражданства иностранного государства либо получения им вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание на территории иностранного государства.

Таким образом, Президент страны может отрешить от должности (проще говоря, уволить) главу субъекта РФ по «политическим» мотивам, а региональный парламент – по формальным основаниям, впрочем, и тогда не по собственной инициативе, а только по представлению Президента РФ, что, с конституционно-правовой, да и просто с житейской точки зрения, совершенно непонятно.

В связи с такой конструкцией досрочного прекращения полномочий главы субъекта РФ возникает ряд вопросов конституционно-правового и технико-юридического характера.

Первое. В нарушение конституционного принципа, гласящего, что в условиях разделения властей, органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны (ст.10 Конституции РФ), а также с учетом принципа единства системы государственной власти, что, согласно правовой позиции Конституционного Суда РФ, означает действие принципа разделения властей и на уровне субъектов Федерации, Закон об общих принципах ставит систему разделения властей на региональном уровне полностью под опеку, контроль, патронаж и т.п. Президента страны. Это относится к разным конституционно-правовым процедурам. Но мы остановимся пока только на институте выражения недоверия главе субъекта РФ законодательным органом этого субъекта.

Во-первых, в Законе об общих принципах процедура выражения недоверия парламента главе субъекта РФ аналогична процедуре отрешения от должности («импичмента») федеральному Президенту: инициативу о недоверии может внести группа региональных депутатов в количестве не менее 1/3 от общего состава; для поддержки решения о недоверии требуется большинство голосов, составляющее не менее 2/3 от общего состава регионального парламента (в двухпалатном органе – соответственно 2/3 голосов в каждой из палат).

В таком случае нет никакого единства системы государственной власти, поскольку регионам предписана совершенно непонятная модель организации власти – и не парламентская, и не президентская, и не смешанная (см. главу 8 настоящей работы). Ведь главой субъекта РФ может быть и высшее должностное лицо (например, президент республики в составе России), а «под ним» высший исполнительный орган власти, и руководитель высшего исполнительного органа власти (что-то вроде премьер-министра). Но их статус оказывается совершенно одинаковым.

Во-вторых, недоумение усиливается при взгляде на основания для недоверия главе субъекта. При том, что процедура, как уже сказано, похожа на «импичмент», для выражения недоверия не предусмотрено основание – совершение тяжкого преступления.

Про такое основание, как издание актов, противоречащих федеральному и региональному законодательству и неустранение противоречий после решения суда, мы уже говорили. Повторим, что с правовой точки зрения, оно абсурдно и, кстати, ставит в далеко не равное положение федеральные и региональные органы исполнительной власти.

Иное грубое нарушение федерального законодательства, актов Президента и Правительства РФ, регионального законодательства, то это – просто формула, легализующая произвол и совершенно не согласующаяся с идеей разделения властей. Не случайно она буквально списана с формулы, существовавшей с 1991 года в Конституции РСФСР (РФ) 1978 г., и позволявшей Съезду народных депутатов РФ фактически шантажировать Президента России. Да и с формально-юридической точки зрения тут много странного. Зачем, например, нужно установление судом грубого нарушения законодательства или актов федеральной исполнительной власти, если какой-то акт главы субъекта РФ уже повлек за собой массовое нарушение прав и свобод граждан? Вполне возможно, что тут оказали влияние отголоски чеченских событий 1992–94 гг. Но тогда более целесообразно говорить о необходимости федерального вмешательства, ибо Президент России – гарант прав и свобод человека и гражданина, а вовсе не о недоверии со стороны регионального парламента.

Наконец, ненадлежащее исполнение главой субъекта РФ своих обязанностей. Кто-нибудь может сказать, что под этим понимается? Еще одно основание для произвола. Разумеется, парламент вправе выразить недоверие правительству – в рамках парламентской и полупрезидентской систем власти. Но – правительству, а не, скажем, президенту республики или даже главе исполнительного органа власти. И если уж говорить о выражении недоверия, то его вообще не следует обставлять основаниями, ибо само слово недоверие уже несет смысловую нагрузку.

Но дело не только в этом, а в том, что мы вновь сталкиваемся с противоречием внутри Закона. Выше мы написали, что ненадлежащее исполнение обязанностей главой субъекта РФ есть основание для отрешения его от должности Президентом страны. Не будем сейчас иронизировать, что и для Президента – здесь соблазн произвольных отставок. Но речь о логическом противоречии. Такое основание для решения Президента РФ закреплено в подпункте «г» пункта 1 ст.19 и в пункте 3.1 ст.29.1. Но ровно то же основание предусмотрено и для выражения недоверия главе субъекта РФ со стороны регионального законодательного органа власти (пункт 2 ст.19). Так о чьем недоверии идет речь? Можно было бы предположить, что, поскольку все равно Президент РФ отрешает главу субъекта РФ от должности при вынесении ему недоверия парламентом, постольку, видимо, имеется в виду последний. Но это предположение «не проходит», поскольку нормы сформулированы таким образом, что ненадлежащее исполнение обязанностей составляет самостоятельное основание для отрешения главы от должности и Президентом самостоятельно, т.е. без выражения недоверия парламентом.

Второе. В свое время много иронизировали по поводу такого основания для отрешения главы субъекта РФ от должности, как утрата им доверия Президента РФ. Действительно, тут прямо-таки напрашивается аналогия с основанием, существовавшем в советском КЗоТ РСФСР (Кодекс законов о труде), согласно которому материально ответственные лица могли быть уволены как раз в связи с утратой (потерей) доверия (например, из-за недостачи кассовой наличности). Однако мы не будем развивать эту мысль, поскольку на поверхности ее совершенно антиконституционный смысл: такая формула основания для увольнения от должности (слово «отрешение» тут совершенно не годится) окончательно демонстрирует, что руководители субъектов Федерации являются не более чем подчиненными Президента и прямыми исполнителями его воли…

В такой ситуации впору было бы сэкономить на полномочных представителях в федеральных округах и их огромных аппаратах, т.к. фактически представителями Президента РФ стали именно президенты и губернаторы субъектов Федерации. Но вряд ли это предложение будет воспринято. Ведь полпреды Президента в условиях «вертикали» особенно необходимы, поскольку, когда не делается ставка на правовые механизмы, неизбежно делается ставка на расширение механизмов чисто бюрократических, в т.ч. расчета на информирование «патрона». В заключение мы приведем мнение известного публициста Юлии Латыниной по поводу отставок или заведения уголовных дел на ряд глав субъектов РФ и мэров. Это мнение, разумеется, не является научным подтверждением сказанного, но, полагаем, недалеко от действительности:

«Успешный либерал Прусак или твердый технократ Чиркунов на амурского губернатора Короткова не похожи совершенно, так же как и Ищенко не похож на Баринова. Но все эти отставки или уголовные дела объединяет одно – чрезвычайно низкий порог мотивации. […]

Такое впечатление, что достаточно намекнуть президенту о нелояльности того или иного чиновника — и президент, который абсолютно неподвластен давлению оппозиции или СМИ, который любое публичное высказывание воспринимает как попытку им манипулировать, — с легкостью загорается от любого намека тех, кому он доверяет. И оговоренный в неверности президенту, даже если он распоследний холуй и всегда первым лизал сапоги, — уже не имеет возможности ни возразить, ни оправдаться. Его даже не вызовут в Кремль»[94].