Разграничение полномочий или «остатки от пирога»?
Политическая необходимость законодательного введения механизмов реализации совместной компетенции (полномочий по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ) стала очевидна практически сразу же после принятия Конституции РФ 1993г., закрепившей в ст.72 предметы совместного ведения. Поэтому можно лишь приветствовать попытки найти законодательные механизмы осуществления совместной компетенции.
В новой редакции Закона об общих принципах организации власти от 4 июля 2003 г. заметна попытка максимально конкретно описать полномочия субъектов РФ по предметам совместного ведения. Казалось бы, вот она долгожданная конкретность. Однако за нею угадывается весьма опасная философия унифицированного федерализма. Эта философия имеет, как минимум, три серьезных последствия.
1. С субъектов РФ фактически снимается бремя ответственности за качественное управление. Деловые качества региональных руководителей в силу этого в еще большей степени будут рассматриваться не как умение решать острые проблемы региона, а как наличие хороших связей или умение их наладить с федеральными властями. Это, наверное, удобно федеральным и региональным чиновникам, но фактически лишает смысла принцип выборности губернаторов, превращая последних из самостоятельных политиков, которые, по идее, должны были бы составлять кадровый резервуар кандидатов в Президенты РФ, в «приводные ремни» федеральной бюрократии.
2. Существенно тормозится местная инициатива (ибо еще более сужаются возможности для ее проявления), направленная на динамичное социально-экономическое развитие субъекта Федерации. Ясно, что это бьет, прежде всего, по населению.
3. Создаются условия для роста социальной и политической напряженности в регионах, особенно тех, кои обладают существенной национально-культурной, демографической, географической и иной спецификой. А это, как известно, продуцирует рост сепаратистских настроений.
На это могут ответить: «Наоборот, посмотрите, как много полномочий отдается регионам. Какая же тут унификация?». Что ж, даже с учетом последующей передачи новых полномочий регионам, посмотрим, каков общий вектор. Если обозначить лишь принципиальные моментырегулирования взаимоотношений органов власти субъектов РФ с федеральными органами власти, следует остановиться на следующих.
В ст.26.1 заложено весьма спорное, с конституционно-правовой точки зрения, положение, согласно которому полномочия, осуществляемые органами государственной власти субъекта РФ по предметам совместного ведения, определяются Конституцией РФ, федеральными законами, договорами о разграничении полномочий и соглашениями. То есть ни слова не говорится о законах, издаваемых самим субъектом Федерации. Но как тогда быть с ч.2 ст.76 Конституции РФ, где сказано: «По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации»? Может быть, федеральный законодатель имел в виду, что законы и иные правовые акты субъектов РФ только конкретизируют порядок осуществления полномочий региональных органов власти, а не определяют их? Если такая догадка верна (а других предположений у нас нет), то это – явно зауженное толкование упомянутой конституционной нормы. Во всяком случае анализ многочисленных решений Конституционного Суда РФ подтверждает наш вывод.
Между прочим, это положение подтверждено и в анализируемом Законе, пункт 5 ст.26.3 которого, вступая в противоречие со ст.26.1, предоставляет возможность до принятия федеральных законов по предметам совместного ведения, а также по вопросам совместного ведения, не урегулированным федеральными законами, устанавливать законами субъекта РФ полномочия его органов власти по предметам совместного ведения, если это не противоречит Конституции РФ и федеральным законам. Таким образом, если региональный законодатель имеет право осуществлять регулирование по предметам совместного ведения при отсутствии федерального регулирования, то, естественно, может устанавливать и полномочия своих органов исполнительной власти.
Статья 26.3 Закона является в анализируемом контексте, по существу, ключевой, поскольку в твердой форме указывает, какие полномочия остаются за регионами. Разумеется, весьма положительным является законодательное установление границы между полномочиями Федерации и ее субъектов по предметам совместного ведения. Однако представляется, что этот момент выражен таким образом, что перестает нести положительный заряд, т.к. не соответствует духу федерализма и развитию федеративных отношений. Попробуем обосновать свой вывод.
Во-первых, в ней перечислены не столько полномочия, сколько сферы, которые финансируются субъектами РФ. Таким образом, федеральный законодатель оставляет за собой более детальное определение полномочий органов власти (прежде всего, исполнительной) субъектов РФ, оставляя за последними зачастую лишь обязанность финансирования определенной сферы. Возьмем, к примеру подп.3 п.2 ст.26.3, который закрепляет за субъектами РФ право формирования и содержания архивных фондов субъекта Российской Федерации. Спрашивается, вправе ли в таком случае соответствующий государственный орган субъекта РФ самостоятельно решать, скажем, кому и в каком порядке предоставлять возможность пользования этими архивами или эти вопросы должны решаться в общем для всех регионов порядке?
Во-вторых, федеральный законодатель нередко вторгается в сферу уже не совместных, а исключительно региональных предметов ведения. Наш анализ показал, что не менее 15 полномочий никак не корреспондируют статье 72 Конституции РФ. А это означает, что данные сферы относятся, согласно ст.73 Конституции РФ, к исключительному ведению субъектов Федерации. И это при том, что даже упомянутые Законом полномочия, на наш взгляд, далеко не полностью покрывают собой те вопросы совместного ведения, которые перечислены в ст.72 Конституции РФ.
Любопытна также выявляемая закономерность: наибольшее число затратных полномочий, закрепляемых за субъектами РФ, связано с вопросами образования, культуры, социальной поддержки и медицинского обслуживания, т.е. с социальной сферой. Тем самым политически наиболее «взрывоопасные» проблемы Федерация предоставила решать своим субъектам.
Идея унификации, противостоящая идее учета регионального разнообразия, весьма ярко проявляет себя в пункте 7 ст.26.3. Федерация как бы говорит своим субъектам: «Большую часть полномочий (за пределами перечня полномочий, в начале насчитывавшего 41 пункт, а сейчас составляющего более 60 и, надо сказать, регулярно растущего) осуществляете тоже вы, органы власти субъектов РФ, но уже за федеральные деньги (субвенции), а, значит, осуществление этих полномочий будет полностью контролироваться федеральными органами».
Если смотреть на эти положения отвлеченно, в них нет ничего страшного для федерализма. Конечно же, справедлив подход: кто дает деньги, тот вправе и контролировать, на что они расходуются. К тому же известно из практики, что региональные власти зачастую весьма вольно поступают с федеральными средствами. Но в данном случае картина другая.
Во-первых, Федерация закладывает возможность контролировать не только «на что», но и «как» расходуются финансовые средства, как именно осуществляются полномочия. А это означает, что региональные органы исполнительной власти становятся фактически нижестоящими органами соответствующих федеральных органов исполнительной власти.
Во-вторых, раз предметы ведения совместные, то и обязанности, а равно ответственность должны быть обоюдными. Но федеральной ответственности в Законе как-то не просматривается.
В-третьих, и это самое главное, на основе каких критериев Федерация разделила полномочия субъектов Федерации на две части (осуществляемые за счет собственных средств и за счет средств федеральных)?
Добавим и такую любопытную деталь. В пункте 8 ст. 26.3 говорится, что предоставление субвенций из федерального бюджета может не предусматриваться, если установленные Федерацией полномочия субъектов РФ не предусматривают необходимость создания в субъектах новых органов государственной власти, государственных учреждений и государственных унитарных предприятий, а также осуществления дополнительных бюджетных инвестиций, платежей гражданам и юридическим лицам, увеличения штатной численности государственных гражданских служащих. Но тогда к какому из двух названных виду полномочий относится эта группа? Ведь от этого зависит степень федерального контроля. На этот вопрос Закон не дает ответа.
Законодатель называет соглашения между федеральными и региональными органами исполнительной властисредством учета регионального разнообразия, указывая, что соглашения о передаче федеральными исполнительными органами власти осуществления части своих полномочий заключаются, «если осуществление части полномочий не может быть возложено федеральным законом в равной мере на исполнительные органы государственной власти субъекта Российской Федерации». Другими словами, если в федеральном законе то или иное полномочие не отнесено к компетенции субъектов РФ, оно считается федеральным. А его осуществление федеральный орган исполнительной власти, в свою очередь, может передать органу исполнительной власти субъекта (субъектов) РФ. Казалось бы, весьма логичная конструкция. Однако и она рождает ряд вопросов.
Во-первых, на основе каких критериев федеральный законодатель должен определять, возможно или нет осуществление того или иного полномочия органами исполнительной власти всех субъектов РФ? И не целесообразнее ли было «перевернуть пирамиду», т.е. предусмотреть приоритетную возможность передачи осуществления того или иного полномочия «снизу вверх», т.е. исполнительным органом власти субъекта РФ, если, скажем, в субъекте ощущается нехватка квалифицированных кадров в данной сфере, недостаток финансирования и проч., федеральному органу исполнительной власти?
Во-вторых, хотя Конституция РФ и допускает передачу осуществления части полномочий федеральных органов исполнительной власти субъектам РФ, остается непонятным, зачем Федерации это может понадобиться? Разве что из-за нехватки средств? Но это трудно себе представить. К тому же Закон предусматривает определенные обременения для федеральных органов при передаче ими осуществления части своих полномочий: они, с одной стороны, могут контролировать это осуществление, но, с другой, – несут ответственность за ненадлежащее осуществление части переданных полномочий.