Новые полномочия Президента РФ в федеральных законах
Второй способ «подконституционной» легитимации президентских полномочий осуществляется, как говорилось выше, через федеральные законы. Понятно, что здесь не имеет смысла анализировать законы, предписываемые самой Конституцией РФ, а именно федеральные конституционные законы «О военном положении» от 30 января 2002 г. № 1-ФКЗ, «О чрезвычайном положении» от 30 мая 2001 г. № 3-ФКЗ, «О референдуме Российской Федерации» от 28 июня 2004 г. № 5-ФКЗ.
Повторим, в самой концепции «скрытых» полномочий нельзя видеть противоречие конституционным принципам. Проблема состоит в другом – насколько самостоятелен законодатель при наделении главы государства полномочиями; насколько обоснованны такие полномочия с правовой точки зрения (соответствуют ли духу Конституции и не обусловливают ли нарушение базовых принципов конституционного строя); насколько реальны механизмы правовой защиты Конституции в случае необоснованного наделения Президента законодательными полномочиями. Разумеется, в разных социально-политических условиях по-разному будет протекать процесс наделения Президента полномочиями через законодательство: например, при одной расстановке политических сил политический маятник следует в сторону большей централизации полномочий, при другой – в сторону децентрализации. Однако при нормальной политической системе эти отклонения обычно не пугают ни общество, ни элиту, поскольку сама конструкция, гарантирующая от монополизации власти, остается в неприкосновенности.
А теперь назовем некоторые из законов, в которых закрепление президентских полномочий не очевидно, а в ряде случае сомнительно, с точки зрения соответствия Конституции РФ, во всяком случае, провозглашаемым ею принципам.
ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ.
ст.32 (в ред. 2004 г.): «Президент Российской Федерации в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами руководит деятельностью федеральных органов исполнительной власти, ведающих вопросами обороны, безопасности, внутренних дел, юстиции, иностранных дел, предотвращения чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствий[38], утверждает по представлению Председателя Правительства Российской Федерации положения о них и назначает руководителей и заместителей руководителей этих органов, а также осуществляет иные полномочия как Верховный Главнокомандующий Вооруженными Силами Российской Федерации и Председатель Совета Безопасности Российской Федерации.
Президент Российской Федерации руководит непосредственно и через федеральных министров деятельностью федеральных органов исполнительной власти, указанных в части первой настоящей статьи и находящихся в ведении соответствующих федеральных министерств.
Президент Российской Федерации распределяет функции между федеральными органами исполнительной власти[39], указанными в части первой настоящей статьи. Президент Российской Федерации в случае изменения в установленном порядке системы и структуры федеральных органов исполнительной власти до принятия федеральных законов о внесении соответствующих изменений в федеральные законы может перераспределять установленные федеральными законами функции федеральных органов исполнительной власти, деятельностью которых руководит Президент Российской Федерации. […]».
На первый взгляд, такое наделение Президента РФ фактически новыми полномочиями вполне логично. Ведь, если исходить из конституционных функций главы государства по руководству внешней политикой, охране конституционного строя, суверенитета, независимости и государственной целостности России, видится вполне естественным и даже необходимым наделение его и управленческими рычагами, посредством которых он может более эффективно реализовывать свои конституционные задачи. Но если вдуматься, мы имеем здесь дело с довольно поверхностным восприятием того, каким именно образом могут быть реализованы те или иные функции. В правовом арсенале могут быть и другие, не менее серьезные рычаги, позволяющие Президенту не опасаться, что в критические моменты какие-то «силовые» структуры его «не послушаются». К тому же возникает и вопрос о разграничении полномочий Президента и Правительства, учитывая, что руководители многих из подведомственных главе государства ведомств являются членами Правительства. Другое дело, что в действующем механизме власти и само Правительство полностью подчинено Президенту, а потому сейчас нет и намека на возможную путаницу.
Обратим также внимание на то, что абз.3 приведенной статьи был внесен в текст Закона сравнительно недавно. И в нем, кажется, впервые в нашей законодательной практике появилась норма, разрешающая Президенту РФ фактически не соблюдать некоторые нормы федеральных законов: напомним, он может перераспределять установленные федеральными законами функции федеральных органов исполнительной власти до принятия федеральных законов о внесении соответствующих изменений в федеральные законы.
Отметим, однако, что названный выше Закон о Правительстве иллюстративен в наименьшей степени, поскольку предоставляемые им президентские полномочия все же довольно тесно связаны с его конституционными задачами. В существенно меньшей степени такая связь прослеживается в других, перечисляемых ниже законах.
ФЗ «О животном мире» от 24 апреля 1995 г. № 52-ФЗ.
Ст.11: «Государственное управление в области охраны и использования животного мира осуществляют Президент Российской Федерации, Правительство Российской Федерации, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации и специально уполномоченные государственные органы по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира и среды их обитания».
Совершенно непонятно, какая конституционная норма о функциях и полномочиях Президента РФ может служить основой для названной функции Президента РФ по управлению «в области охраны и использования животного мира». Причем интересно, что кроме упоминания о Президенте РФ как субъекте управления в данной сфере, Закон не называет никакого конкретного полномочия главы государства и соответственно не разграничивает его компетенцию и компетенцию Правительства РФ.
ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» от 11 января 1995 г. № 4-ФЗ.
Ст.5 (в ред. 2004 г.): «Председатель Счетной палаты назначается на должность Государственной Думой по представлению Президента Российской Федерации сроком на шесть лет. […]
Заместитель Председателя Счетной палаты назначается на должность Советом Федерации по представлению Президента Российской Федерации сроком на шесть лет. […]»
Ст.6 (в ред. 2006 г.): «По представлению Президента Российской Федерации Совет Федерации и Государственная Дума назначают по шесть аудиторов Счетной палаты сроком на шесть лет. […]».
В этом нетрудно усмотреть уже не просто дополнительное президентское полномочие, никак не основанное на Конституции РФ, но и открытое нарушение принципа разделения властей, соответствие которому, напомним, Конституционный Суд счел в 1995 году одним из двух обязательных условий для реализации «скрытых» полномочий. Дело в том, что, хотя Счетная палата РФ прямо и не названа в Законе о ней органом парламентского контроля, но именно таковым она является. В ч.5 ст.101 Конституции РФ говорится: «Для осуществления контроля за исполнением федерального бюджета Совет Федерации и Государственная Дума образуют Счетную палату, состав и порядок деятельности которой определяются федеральным законом». А обеспечивает исполнение федерального бюджета Правительство РФ (ст.15 ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации»). В свою очередь, Правительство, как мы установили, не может не быть подчиненным Президенту РФ. В таком случае формируется опасная цепочка: председатель Счетной палаты оказывается зависим от Президента РФ (особенно, учитывая возможность его переназначения на новый срок) и тем самым деятельность Счетной палаты перестает носить характер объективного финансового контроля за исполнительной властью.
ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ.
Поскольку отдельную главу настоящей работы мы посвятили анализу президентских полномочий в сфере федеративных отношений, постольку их здесь мы не будем подробно анализировать. Ограничимся пока только общей оценкой. Анализ внесенных в этот Закон многочисленных поправок и редакций недвусмысленно показывает, что большинство этих поправок юридически и фактически ликвидируют ряд родовых черт, присущих федерализму. Право роспуска Президентом РФ региональных законодательных органов, фактическое назначение им высшего должностного лица субъекта РФ, а также возможность отставки последнего в связи с выраженным ему недоверием со стороны Президента – все это не только не вытекает из конституционных функций и полномочий Президента РФ, но и противоречит не просто конституционным принципам, о смысле которых еще можно спорить, а конкретным конституционным нормам.
Главное противоречие заключается в том, что в порядке «наделения полномочиями» очевидно прямое вторжение Федерации в компетенцию ее субъектов. Дело в том, что в статьях 71, 72 и 73 Конституции РФ исчерпывающе разграничены предметы ведения Федерации и ее субъектов. Так, ст.71 посвящена исключительной компетенции Российской Федерации, в ст.72 перечисляются предметы совместного ведения Федерации и субъектов, а в ст.73, говорится об исключительных, хотя и по остаточному принципу, полномочиях субъектов Федерации: «Вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти».
Формирование органов власти субъектов Федерации не входит ни в компетенцию Российской Федерации (ст.71), ни в предметы совместного ведения (ст.72). Кадровое наполнение органов власти субъектов Федерации, таким образом, относится исключительно к их собственной компетенции. И поэтому, когда федеральный институт (в данном случае Президент) участвует в формировании органов власти региона, это можно рассматривать именно как вторжение в чужую компетенцию.
Косвенно это подтверждается тем, что, например, согласно ст.71, формирование федеральных органов власти есть исключительная прерогатива Федерации. Таким образом, если бы формирование органов власти субъектов РФ было бы предметом совместного ведения, то в ст.72 об этом прямо бы говорилось. Но в ней сказано, что совместно определяются лишь общие принципы организации системы государственной власти в субъектах РФ.
Защитники таких нововведений, скорее всего, скажут, что это есть реализация «скрытых» полномочий главы государства, вытекающих из его обязанности обеспечивать согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти, а, может быть, даже сошлются на его задачи принимать меры по охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности. Но при таком расширенном понимании содержания президентских задач становится возможным закрепить за Президентом практически любое полномочие и любую новую функцию.
ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ и ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ.
Не будем здесь цитировать нормы обоих законов, ибо норм, предоставляющих обширные полномочия Президенту РФ в сфере управления государственной (здесь, главным образом – гражданской) службой, очень много. Поэтому для иллюстрации приведем лишь перечень актов, которые должен был принять Президент РФ для конкретизации положений Закона о государственной гражданской службе (в скобках указаны пункты и статьи этого Закона, в которых содержатся отсылки к соответствующим актам Президента РФ):
1. Реестр должностей федеральной государственной гражданской службы (п.1 ст.10).
2. Порядок ведения Сводного реестра должностей государственной гражданской службы Российской Федерации (п.3 ст.10).
3. Порядок присвоения и сохранения классных чинов федеральной гражданской службы (п.12 ст.11).
4. Соотношение классных чинов федеральной гражданской службы и воинских и специальных званий, классных чинов правоохранительной службы (п.12 ст.11).
5. Соотношение классных чинов федеральной гражданской службы и классных чинов гражданской службы субъектов Российской Федерации (п.12 ст.11).
6. Квалификационные требования к стажу гражданской службы (государственной службы иных видов) или стажу (опыту) работы по специальности (п.6 ст.12).
7. Положение о комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих Российской Федерации и урегулированию конфликтов интересов (п.8 ст.19).
8. Положение о порядке представлении сведений о полученных гражданским служащим доходах и принадлежащем ему на праве собственности имуществе, являющихся объектами налогообложения, об обязательствах имущественного характера гражданского служащего (п.6 ст.20).
9. Перечень должностей, исполнение должностных обязанностей по которым связано с использованием сведений, составляющих государственную тайну (п.3 ст. 22).
10. Положение о конкурсе на замещение вакантной должности государственной гражданской службы Российской Федерации (п.12 ст.22).
11. Примерная форма служебного контракта (п.8 ст.24).
12. Положение о персональных данных государственного гражданского служащего Российской Федерации и ведении его личного дела (п.4 ст.42).
13. Порядок ведения Сводного реестра государственных гражданских служащих Российской Федерации (п.5 ст.43).
14. Положение о проведении аттестации государственных гражданских служащих Российской Федерации (п.19 ст.48).
15. Положение о порядке сдачи квалификационного экзамена государственным гражданским служащим Российской Федерации и порядке оценки его знаний, навыков и умений (профессионального уровня) (п.6 ст.49).
16. Размеры должностных окладов и окладов за классный чин федеральных государственных гражданских служащих – по представлению Правительства Российской Федерации (п.3 ст.50).
17. Размеры ежемесячного денежного поощрения, выплачиваемого федеральным гражданским служащим, дифференцированные по федеральным государственным органам (п.6 ст.50).
18. Перечень должностей гражданской службы, по которым может устанавливаться особый порядок оплаты труда – по представлению Правительства Российской Федерации (п.15 ст.50).
19. Порядок установления оплаты труда гражданских служащих – по представлению Правительства Российской Федерации (п.15 ст.50).
20. Порядок формирования фонда оплаты труда федеральных государственных гражданских служащих и работников федерального государственного органа – по представлению Правительства Российской Федерации (п.6 ст.51).
21. Порядок и условия командирования гражданского служащего (подп.8 п.1 ст.52).
22. Порядок исчисления стажа государственной гражданской службы Российской Федерации и зачета в него иных периодов замещения должностей (п.2 ст.54).
23. Заключение договора на обучение между государственным органом и гражданином с обязательством последующего прохождения гражданской службы после окончания обучения в течение определенного срока осуществляется на конкурсной основе в порядке, установленном соответственно указом Президента Российской Федерации, постановлением Правительства Российской Федерации (п.2 ст.61).
24. Указ Президента Российской Федерации о денежном содержании федеральных гражданских служащих (п.3 ст.71).
25. Обобщенные показатели эффективности и результативности деятельности государственных органов, принятия и исполнения управленческих и иных решений, а также правового, организационного и документационного обеспечения исполнения указанных решений, общие для государственных органов и гражданских служащих, утверждаются соответственно Президентом Российской Федерации и Правительством Российской Федерации (п.14 ст.50).
26. Порядок формирования фонда оплаты труда федеральных государственных гражданских служащих и работников федерального государственного органа – по представлению Правительства Российской Федерации (п.6 ст.51).
27. Порядок определения вида, формы и продолжительности получения дополнительного профессионального образования в зависимости от группы и категории должности гражданской службы, замещаемой гражданским служащим (п.10 ст.62).
28. Положение о кадровом резерве на гражданской службе (п.8 ст.64).
Объективности ради следует напомнить, что Президент РФ как «патрон» государственной службы был представлен и в утратившем ныне силу ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации» от 31 июля 1995 г. № 119-ФЗ. Мы понимаем, что такое представление кажется вполне естественным: кому, как не главе государства, возглавлять и систему управления государственной службой. Возможно, и так. Даже, скорее всего, именно так. Но осуществление подобной функции органично требует от Президента отстранения от принятия «партийных» решений, т.е. от участия в осуществлении текущей и неизбежно «партийно» окрашенной политики.
ФЗ «О противодействии терроризму» от 6 марта 2006 г. № 35-ФЗ.
Ст.5: «1. Президент Российской Федерации: […]
2) устанавливает компетенцию федеральных органов исполнительной власти, руководство деятельностью которых он осуществляет, по борьбе с терроризмом; […]
4. В целях обеспечения координации деятельности федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по противодействию терроризму по решению Президента Российской Федерации могут формироваться органы в составе представителей федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и иных лиц. Для реализации решений указанных органов могут издаваться акты (совместные акты) указанных органов, представители которых входят в состав соответствующего органа.
Ст.9: «2. Соединения Вооруженных Сил Российской Федерации привлекаются для участия в проведении контртеррористической операции по решению Президента Российской Федерации в порядке, определяемом нормативными правовыми актами Российской Федерации».
Ст.11: «1. В целях пресечения и раскрытия террористического акта, минимизации его последствий и защиты жизненно важных интересов личности, общества и государства по решению должностного лица, принявшего в соответствии с частью 2 статьи 12 настоящего Федерального закона решение о проведении контртеррористической операции, в пределах территории ее проведения может вводиться правовой режим контртеррористической операции на период ее проведения».
Данный Закон характерен не столько тем, что предоставляет Президенту РФ новые полномочия, сколько своей неконституционностью в целом. Каждая из воспроизведенных норм и общий контекст вроде бы не свидетельствуют о чем-то экстраординарном и не должны вызывать удивления полномочиями Президента РФ по руководству контртеррористическими операциями: Президент России несет ответственность и за безопасность страны, и за безопасность ее граждан. Все верно. Вот только о таком особом правовом режиме Конституция РФ умалчивает. Возможно, и в этом не было бы ничего особенного, если бы содержание такого режима не напоминало режим чрезвычайного и отчасти военного положения.
Как известно, такие правовые режимы предусмотрены Конституцией РФ (ст.56, 87, 88), и в их рамках допускается возможность ограничения некоторых прав граждан и изъятия из общих принципов организации публичной власти. Но именно возможность временного приостановления обычного конституционного порядка обусловила закрепление этих правовых режимов в Конституции РФ. Режим же контртеррористической операции не указан в Конституции, а в силу того, что и в его рамках возможно приостановление действия ординарного конституционного правопорядка, такой режим не может быть признан соответствующим Конституции.
Понимаем, что этот вывод в условиях, когда угроза террористических актов стала реальной, подавляющему большинству общества покажется оторванным от жизни конституционным «пуризмом». Но, во-первых, если такой особый правовой режим действительно необходим, то существует порядок внесения соответствующих дополнений и изменений в Конституцию России. В противном случае сама идея конституционализма неизбежно размывается. А, во-вторых, в районах, где проводится контртеррористическая операция, ничто бы не мешало Президенту РФ вводить чрезвычайное положение. Наконец, в-третьих, в условиях персоналистского режима, делающего Президента РФ фактически неподконтрольным субъектом, никто не может дать гарантии, что данный особый правовой режим будет введен не в связи с действительно контртеррористической операцией, а для подавления политических противников, которых не составит большого труда приравнять к террористам (такие тенденции ныне уже проявляют себя как в законодательстве[40], так и на практике).
Закон РФ «О статусе судей в Российской Федерации» от 26 июня 1992 г.
Законом от 15 декабря 2001 г. в данный Закон о статусе судей была введена новая статья – 6.1. Порядок наделения полномочиями и прекращения полномочий председателей и заместителей председателей судов:
«[…] 2. Председатель Верховного Суда Российской Федерации, Председатель Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации назначаются на должность Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации сроком на шесть лет по представлению Президента Российской Федерации при наличии положительного заключения Высшей квалификационной коллегии судей Российской Федерации.
[…]
3. Заместитель Председателя Верховного Суда Российской Федерации, заместитель Председателя Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации назначаются на должность Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации сроком на шесть лет по представлению Президента Российской Федерации, основанному на представлении соответственно Председателя Верховного Суда Российской Федерации, Председателя Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, при наличии положительного заключения Высшей квалификационной коллегии судей Российской Федерации.
[…]
6. Председатели, заместители председателей верховных судов республик, краевых, областных судов, судов городов федерального значения, суда автономной области, судов автономных округов, военных судов назначаются на должность Президентом Российской Федерации сроком на шесть лет по представлению Председателя Верховного Суда Российской Федерации при наличии положительного заключения Высшей квалификационной коллегии судей Российской Федерации.
[…]
7. Председатели, заместители председателей федеральных арбитражных судов округов, арбитражных судов субъектов Российской Федерации назначаются на должность Президентом Российской Федерации сроком на шесть лет по представлению Председателя Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации при наличии положительного заключения Высшей квалификационной коллегии судей Российской Федерации.
[…]
8. Председатели, заместители председателей районных судов назначаются на должность Президентом Российской Федерации сроком на шесть лет по представлению Председателя Верховного Суда Российской Федерации при наличии положительного заключения соответствующих квалификационных коллегий судей субъектов Российской Федерации. […]».
Чтобы было понятно, насколько это расходится с конституционными положениями, напомним читателю, как звучит пункт «е» ст.83 Конституции РФ, где говорится о полномочиях Президента в отношении кадрового наполнения судов:
«Президент Российской Федерации:
[…]
е) представляет Совету Федерации кандидатуры для назначения на должности судей Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, а также кандидатуру Генерального прокурора Российской Федерации; вносит в Совет Федерации предложение об освобождении от должности Генерального прокурора Российской Федерации; назначает судейдругих федеральных судов[…]».
Мы видим, что Конституция предоставляет Президенту РФ полномочия участвовать в процессе наделения кандидатов только статусом судьи, но никак не статусом руководителей судов – их председателей и заместителей председателей. Казалось бы, «невинное» расширение президентских полномочий посредством закона. Однако это – один из самых значимых факторов, ликвидирующих независимость судебной власти. Почему?
С одной стороны, председатель суда в наших условиях – благодаря отчасти законодательству, отчасти неформальной практике – имеет широкие возможности для контроля за судьями соответствующих судов (через институты распределения между судьями конкретных дел, социальных гарантий судей, судейской карьеры и т.д.). С другой стороны, благодаря тому, что председатели судов назначаются каждый раз только на шесть лет, после чего – для продолжения их пребывания в этой должности – должно последовать новое представление, они понимают, что должны «прислушиваться» как к импульсам, исходящим от представителей политических институтов, так и к мнению председателей Верховного и Высшего Арбитражного судов РФ, которые участвуют в определении должностного статуса председателей нижестоящих судов. А если добавить к этому, что и квалификационные коллегии судей – по разным причинам – зависимы от председателей соответствующих судов; добавить ряд других обстоятельств правового и материально-финансового характера[41], будет понятно, почему в нынешних условиях невозможно говорить о независимости судей и о самостоятельности судебной власти в целом.
Возможно, такое расширение президентских полномочий не несло угрозу судейской независимости, если бы Президент РФ сохранял свою роль исключительно как глава государства – в том надпартийном смысле этого института, о котором мы говорили выше. Но когда Президент одновременно играет активную, точнее, ведущую политическую роль (в партийном значении слова «политика»), тогда такого рода его полномочия неизбежно становятся основой для переориентации всех институтов государства на обслуживание интересов одной политической группы в ущерб иным.
ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации» от 17 января 1992 г. № 2202-1
Согласно принятому 5 июня 2007 г. Закону[42], в Прокуратуре РФ образуется Следственный комитет во главе с первым заместителем Генерального прокурора РФ – Председателем Следственного комитета. Здесь мы не анализируем целесообразность данного нововведения, а останавливаемся только на анализе его соответствия Конституции России.
Прежде всего, следует отметить, что в ст.129 Конституции РФ Прокуратура охарактеризована как единая централизованная система с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору РФ. Понятно, что централизация и единоначалие касаются не только прокуроров субъектов РФ и нижестоящих, но и заместителей Генпрокурора РФ. Однако первый заместитель Генерального прокурора теперь фактически выведен из-под подчинения.
Во-первых, Председатель Следственного комитета назначается и освобождается от должности не Генеральным прокурором РФ, а Советом Федерации по представлению Президента РФ. Таким образом, Председатель, является, по сути, независимым от Генпрокурора РФ должностным лицом.
Во-вторых, Председатель Следственного комитета сам имеет заместителей, которые по его представлению назначаются и освобождаются от должности Президентом РФ.
В-третьих, Председатель Следственного комитета утверждает структуру, штатное расписание и определяет полномочия структурных подразделений этого Комитета. Он же назначает и освобождает от должности всех сотрудников (кроме своих заместителей) Комитета.
В-четвертых, в Следственном комитете образуется его коллегия.
Таким образом, мы имеем полный набор признаков самостоятельного государственного органа. Однако этот орган формально встроен в систему прокуратуры, а его сотрудники именуются прокурорскими работниками.
Возможно, организационной моделью при образовании Следственного комитета послужила существующая модель построения системы органов исполнительной власти. Речь идет о том, что большинство федеральных служб и агентств являются самостоятельными, но обычно входят в систему соответствующего министерства. Однако эта модель в данном случае оказалась перевернутой: с одной стороны, Следственный комитет функционально выведен из подчинения Генерального прокурора, но, с другой, – Председатель Комитета является по должности первым заместителем Генпрокурора.
Возникает также вопрос, является ли Председатель Следственного комитета прокурором? Видимо, да, раз он является первым заместителем Генпрокурора. Но в таком случае как быть с рядом чисто прокурорских полномочий, например, правом вносить протесты, о чем говорилось, например, в Определении Конституционного Суда РФ от 12 апреля 2005 г. № 113-О? Но самое интересное другое. С одной стороны, за прокурорами сохранено полномочие осуществлять надзор за органами следствия (ст.29 ФЗ о прокуратуре). И в то же время из полномочий Генпрокурора изъято его право давать обязательные указания по вопросам следствия, являющиеся обязательными для исполнения (ст.30 ФЗ о прокуратуре). Теперь такие указания возможны лишь по вопросам дознания. Но разве это не есть нарушение Конституции РФ? Ведь еще в 1999 году Конституционный Суд РФ установил: «В соответствии со своим конституционным статусом, определенным приведенными положениями Конституции Российской Федерации и конкретизированным уголовно-процессуальным законом, Генеральный прокурор Российской Федерации в области уголовного преследования осуществляет руководство деятельностью прокуратуры Российской Федерации и иных органов предварительного следствия, являющейся составной частью уголовного судопроизводства; при этом он управомочен давать названным органам указания и принимать процессуальные решения по находящимся в их производстве уголовным делам»[43].
Логически выходит, что это право передано Председателю Следственного комитета, который, как мы предположили, является одновременно и прокурором. Это подтверждается и Положением о Следственном комитете при прокуратуре Российской Федерации, утв. Указом Президента РФ от 1 августа 2007 г. № 1004, где в подп.17 п.13 читаем, что Председатель Комитета «отменяет противоречащие Конституции Российской Федерации, законодательным и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, нормативным правовым актам Следственного комитета решения должностных лиц Следственного комитета и его следственных органов, если иной порядок отмены таких решений не установлен федеральным законом».
В том, что Президент РФ определяет порядок организации и некоторые полномочия Следственного комитета и его Председателя, состоит, кстати, еще одно противоречие Конституции РФ. Хотя оно и прямо установлено в обновленном Законе о прокуратуре, п.4 ст.11 которого прямо гласит: «Положение о Следственном комитете при прокуратуре Российской Федерации утверждается Президентом Российской Федерации»[44]. Противоречие Конституции РФ в данном случае мы видим потому, что Прокуратура является независимым государственным органом. Это подтверждается, между прочим, и Законом о прокуратуре, п.2 ст.4 которого говорит, что органы прокуратуры «осуществляют полномочия независимо от федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, общественных объединений…». Но какая может быть независимость, если Президент осуществляет одновременно и кадровые полномочия в отношении руководителей одного из органов прокуратуры, и определяет их административные полномочия?
Наконец, сомнение в соответствии данного нововведения Конституции РФ связано с проблемой назначения и освобождения от должности Председателя Следственного комитета. На наш взгляд, законодатель непосредственно вторгся в ткань Конституции РФ, предоставив Президенту РФ право вносить представление, а Совету Федерации на этой основе назначать и освобождать от должности Председателя Следственного комитета. Кстати, неофициальным, но весьма показательным индикатором такого вторжения может служить текст примечания к п.«з» ч.1 ст.102 Конституции Российской Федерации, даваемого справочно-поисковой системой «Консультант+»: «К ведению Совета Федерации отнесено назначение и освобождение от должности Первого заместителя Генерального прокурора РФ – Председателя Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации (пункт 3 статьи 20.1 Федерального закона от 17.01.1992 № 2202-1)». В данном случае специалисты СПС «Консультант+» лишь зафиксировали расширение конституционных прерогатив Президента РФ и вытекающие из него дополнительные конституционные полномочия Совета Федерации.
Конечно, можно сказать, что в данном случае нет ничего нового в сравнении, например, с тем, что Президент предлагает Совету Федерации для назначения кандидатуры не только членов Верховного Суда РФ, как сказано в Конституции РФ, но и Председателя Верховного Суда, а также его заместителей. Это тоже нарушение Конституции РФ, но все же оно как бы уже «молчаливо легитимировано». Однако такая аналогия здесь не подходит, поскольку речь идет о руководителе совершенно нового органа, о котором Конституция ничего не говорит. Правда, Конституция ничего не говорит и о Центральной избирательной комиссии РФ, тем не менее ее состав формируют как Президент, так и обе палаты Федерального Собрания. Но и эта аналогия неуместна, т.к. при формировании Центризбиркома речь идет лишь о квотном принципе, а не о процедуре, аналогичной конституционной процедуре кадровых назначений определенных должностных лиц. Тем более, как уже сказано, Председатель Следственного комитета является первым заместителем Генерального прокурора РФ, а Конституция говорит о представлении Президентом Совету Федерации только кандидатуры Генерального прокурора РФ.