Раздел III «Федерализм и прочая теория»
Тема 1 «Федерализм»
Между унитарным и федеративным устройствами существует миллиард оттенков, при этом движение происходит всегда по прямой или кривой в зависимости от конкретных политических условий. Естественно, что наиболее абсолютная централизация – полная унитаризация. Проблема федерализации всегда связана с тем, чтобы не стать унитарным государством, но в то же время не стать слишком децентрализованным.
Причины существования федеративных государств: они более устойчивы, чем унитарные. Невозможно подходить с одних и тех же позиций в регулировании тех или иных условий, особенно в многонациональных государствах. Два аспекта: национальный и территориальный. Например, Индия – в ней полно различных компактно проживающих национальностей, между которыми много разных национальных, культурных и языковых различий. Без федерализма такое государство не может существовать. Даже Российская империя, которая была унитарным государством (а точнее, империей), предполагала автономные регионы (Великое Княжество Финляндское и Великое Герцогство Варшавское).
Но бывают федерации и территориальные, когда население достаточно однородное (Германия, США). Почему они существуют? Дело в том, что федерация – это наиболее удобный способ управления страной, потому что местные власти лучше знают свои проблемы, чем кто-то там далеко в центре, и если у них не будет возможности регулировать по-своему свои отношения, которые возникают, то в таком случае управление государством оказывается неэффективным. Эффективность управления всегда требует децентрализации власти, центр никогда не знает достаточно информации о нуждах регионов. К тому же федеративное устройство очень тесно связано с демократией. Существует достаточно категоричный взгляд, что демократия невозможна без федерализма. Демократия предполагает власть народа в том числе и в том месте, где это население проживает. Не было бы смысла избирать свою собственную власть, которая бы зависела от центральной власти.
Наша страна в этом смысле является федерацией с 1918 года, однако у нас идея федерализма всегда проводилась очень неравномерно, непоследовательно и, вообще говоря, глупо. Когда случилась революция, естественно, программа РКП(б) предусматривала только федерализм: СССР был договорной федерацией, но по факту унитарным государством, так как была одна партия, внутри которой был жесткий контроль. При этом у нас было 4 представителя в ООН: СССР, РСФСР, УССР и БССР. Это было, кстати, юридическим основанием для распада СССР. РСФСР всегда была нацинально-территориальной федерацией: по национальному признаку (республики) и по территориальному (области, края). Естественно, что это приводит к ассиметричности федерации, т.е. к тому, что не все субъекты равноправны. После распада СССР существовало два года: в 1991 году он распался, только в 1993 году была принята Конституция. Что в это время происходило? Полный хаос. Республики внутри РСФСР хотели самоопределения. Это послужило основой для заключения так называемых федеративных договора: с Татарстаном, Якутией, Чечней и всеми остальными субъектами. Они распределяли предметы ведения полномочий между федерацией и субъектами. Чеченская республика не подписала этот договор, и это выразилось в дальнейших конфликтах. Затем была принята Конституция, и все эти федеративные договоры вошли в 71-72 статьи. Надо сказать, что все эти вопросы чрезвычайно важны.
Во-первых, вопрос: может ли субъект выйти из состава РФ? Во-вторых, обладают ли суверенитетом? И так далее.
Посмотрим, является ли РФ договорной федерацией или конституционной. Договорная федерация означает, что само государство возникло в результате заключения соглашения между независимыми похожими на государства образованиями (пользуясь гражданско-правовой терминологией, это присоединение или слияние). Если у нас договорная федерация, то это означает, что субъекты сохраняют право выхода из федерации и сохраняют часть своего суверенитета; федерация обладает только теми полномочиями, которые были переданы ей по соглашению. Вся власть у субъектов.
Чем отличается конституционная федерация? Субъекты не обладают суверенитетом, потому что у них не было его до образования. Они не имеют права выхода из федерации, потому что они не договаривались.
Договорная федерация – в случае спорного вопроса власть принадлежит субъекту. Конституционная – центру. Куда наша страна входит? Это большой вопрос. Нам удобно считать, что она конституционная, так как это сразу решает много наших проблем с сепаратизмом, суверенитетом. Многие считают, что РФ договорная, аргументы: Российская Федерация существует не с 1993 года, а с 1918 года. С 1991 года по 1993 мы существовали, и был заключен федеративный договор, и дальше положения федеративного договора легли в основу Конституции. Какие последствия? Татарстан, Башкортостан, Якутия считают, что они являются отдельными государствами, вводят своё гражданство и т.д. В США есть округ Колумбия, который не является субъектом (никто не хотел брать на себя его финансирование).
Почему неправильный взгляд, что РФ – договорная федерация? Почему возникла гражданская война в США: южные штаты, недовольные избранием республиканца Авраама Линкольна, воспользовались своим конституционным правом на выход и образовали свою федерацию, а северные штаты не считали, что южные штаты имеют право выхода. Формально южные штаты совершенно правы, но фактически очевидно, что государство очень много потратило сил для речей: «Если договор был заключен, то он может быть изменен только по общему соглашению. Многосторонний договор может быть расторгнут только решением всех». Раз государство возникло, оно не может распасться. Проводились всякие анализы запятых в письмах Гамильтона Мэдисону, чтобы определить, что имели отцы-основатели, создавая США.
РФ не является договорной федерацией потому, что федеративный договор не является учредительным договором. В них лишь распределялись полномочия, но это не учредительный характер. Федерация существовала как до, так и после. Границы субъектов остались те же, за немногим исключением. Раз РФ – конституционная федерация, у неё единый суверенитет. Субъекты не обладают международной правосубъектностью, не могут вводить своё гражданство, под которым понимается связь именно с государством.
Откроем 71 статью. Написано: «Гражданство в Российской Федерации». Субъект не может вводить своё гражданство в том смысле, что гражданин Башкирии – иностранный гражданин в другом субъекте. Что же в таком случае остаётся субъектам? Мы уже поняли, что субъекты не являются государственно-правовыми образованиями в том смысле, что они не обладают суверенитетом. Это не совсем так. У нас федерация, поэтому субъектам надо дать какие-то полномочия, а это определенные атрибуты государственной власти. Субъект может устанавливать структуру власти, называть орган по-своему, принимать герб, флаг, гимн и т.д. Но это на самом деле вообще неважно. Самое важное, что всем субъектам разрешается иметь своё имущество и свой бюджет, и Федерация не вправе вмешиваться в это. В этом основа любого федерализма – зачем вам полномочия, если у вас нет на это денег? Вы сами можете проверить это на себе: вы хотите слетать на Луну вместо лекции, у вас есть полномочие, но у вас нет денег. Каким образом распределяется финансовая власть? Путем введения доходных источников. Ими являются, конечно, налоги в любом государстве. Есть налоговые источники, неналоговые и иные (улыбается). К налоговым относятся налоги и сборы. К неналоговым относятся всякие штрафы (административные, уголовные штрафы), всякое вознаграждение за использование государственного имущества. Вот существует АО «Газпром», и РФ, как владелица акций получает дивиденды от этих предприятий. Это тоже неналоговые доходы. К иным относятся добровольные пожертвования граждан, нераспределенные доходы.
В Германии прямо в Конституции установлено, какие налоги идут в федерацию, какие – в земли. В США происходит ещё проще: там сказано, что каждый штат может устанавливать какие-угодно налоги, поэтому из каждого штата в другой люди кочуют из-за меньших налогов. Так появился Лас-Вегас.
Если вы нашу Конституцию посмотрите, то вы там не найдёте никаких принципов распределения налогов. Налоговый кодекс – федеральный закон, РФ установила общие для всех налоговые правила. Консолидированный бюджет – сумма федерального и регионального. НДФЛ – региональный налог, 13%. Если у вас субъект федерации, где мало населения или население мало зарабатывает, то у вас доходная часть бюджета очень маленькая. Москва и Санкт-Петербург получают больше. Налог на регистрацию юридических лиц платится в бюджет субъекта. «Газпром» заплатил много денег за регистрацию в Санкт-Петербурге, большинство компаний располагается в Москве, за счёт чего пополняется её бюджет. Бюджетный кодекс устанавливает более конкретные правила. Он может сказать, что 50% штрафа идёт в федеральный и 50% идёт в региональный бюджеты. Проблема в том, что федерация сама это решает. Завтра она может сказать, что у нас только федеральные налоги. У нас финансовый унитаризм. Да, федерация осуществляет распределение, но оно не способно решить эту проблему. Это как у вас воришка украл кошелек и говорит:
— Если хорошо попросишь, я могу дать тебе 5 рублей.
— Но ты же украл у меня 100 000.
— Однако если ты очень хорошо попросишь, то я тебе дам 10 рублей!
Вот так работает российский федерализм. Всё это с 2001 года. До этого в 90-е годы субъекты никому не отчисляли доходы от своей нефтяной промышленности, бюджет РФ был копеечный. Они требовали больше полномочий за деньги. После 2001 года все деньги у субъектов были отняты, очень просто: какая разница, кому предприниматель платит налог? Вот общая характеристика федерализма.
Теперь перейдём к главному вопросу – разграничение предметом ведения. Откроем часть 3 статьи 5.
Мы с вами об этих принципах немного говорили. Мы говорили о праве на самоопределение народов, а ещё мы сказали, что остальное пройдём, когда будем изучать федерализм. Вот этот час и настал.
3. Федеративное устройство Российской Федерации основано на ее государственной целостности, единстве системы государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, равноправии и самоопределении народов в Российской Федерации.
Разграничение предметов ведения и полномочий – это распределение власти между федерацией и субъектами. Чем отличаются ведение и полномочия? На самом деле почти ничем. Ведение – это какая-то сфера жизни. Атомная энергетика – предмет ведения. Полномочия выделяются потому, что может быть предмет ведения, который распределен. «Трудовое законодательство относится к совместному предмету ведения», – да здесь полно предметов ведения, а полномочия распределены. Откроем статьи 71-73.
У нас существует ведение РФ, совместное и субъекта. Если субъект выходит за рамки своего ведения, то это сразу будет неконституционно. То же самое, только наоборот, касается и 73 статьи: если РФ лезет в дела субъекта, то такие акты тоже будут неконституционными. В таком случае федеральный закон признаётся имеющим меньшую юридическую силу. Совместное ведение означает, что и субъект, и РФ могут одновременно принимать по этому предмету законодательство. Это огромная проблема. Совместное ведение может быть в нескольких моделях:
1) Федерация осуществляет рамочное регулирование, а законы субъекта его конкретизируют. Устанавливаем общие принципы (надо охранять окружающую среду), а субъекты могли бы установить свои штрафы. Если РФ не принимает закон, то субъект свободен в своем регулировании. Если федерация не принимает Трудовой кодекс (п. «к» ст. 72), то каждый субъект может принять его для себя. Но если потом будет принят федеральный, то нужно привести в соответствие. До 1999 года у нас была эта модель.
2) Вторая модель заключается в разграничении на конституционном уровне предметов совместного ведения на две группы: по каким имеет преимущество федеральное законодательство, а по каким – субъекта. Так в ФРГ.
3) РФ сама разграничивает предметы совместного ведения. Она сама говорит: «Это наше общее, а я его поделю: какие мне, а какие тебе». Это распределение закреплено в ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ». Возьмём какую-нибудь статью 26.2. Здесь прямо пошли пунктики – всё, что касается этих полномочий.
Права на услуги государства требуют конкретизирующего законодательства. Но как только вы берете на себя полномочие обеспечить это право, то вы должны платить за это. Звонят люди Президенту и говорят и говорят: «У нас дорог нет, инфраструктуры нет и ничего нет». А Президент говорит: «А это в ведении субъектов, чего вы мне звоните. Я за это платить не хочу». Или наоборот: жители окружили губернатора и говорят:
— Почему в нашей Архангельской области есть ядерные боеголовки, а мы не хотим бомбить эту плохую страну на западе?
— А это не предмет нашего ведения.
Так можно отделаться от каких-либо расходов, отдав эти полномочия субъекту. Все теперь идут к субъекту с просьбой дать денег, дать машину, дать уважение. И за все это платит субъект, а не федерация. Статья 26.3 вышеназванного закона установила строгий перечень предметов совместного ведения, которые даны субъекту. В этом смысле у нас даже не конституционная, а законная федерация. Вот мы и разделили совместное ведение на отнесенное к федерации и отнесенное к субъекту. Но РФ может переложить путем федерального закона на субъект всё что угодно, а законы субъекта не могут противоречить федеральным законам. Что изменилось-то? Была определена компетенция по финансированию этого. Теперь финансирование возлагается на того, к чьим полномочиям это относится. Если федерация свои полномочия осуществляет по вопросам совместного ведения за своё счёт, и теперь даже если она перекладывает на субъект своё полномочие, то теперь субъект может требовать компенсации затрат. Если пользоваться гражданско-правовой логикой, то мы можем говорить об исполнении обязательства третьим лицом. Как правило, заранее эти деньги предоставляются в виде субвенции только на осуществление этих полномочий. Всё это должно быть понятно. Надо сказать, что невозможно понять тему федерализма без финансовой составляющей.
Значит, предметы совместного ведения поделены между РФ и субъектами. Теперь неожиданный вопрос. Откроем все статью 78. Удивимся. Что там написано? Посмотрим часть 2. Федеральные органы власти могут передавать региональным осуществление своих полномочий, если это предусмотрено соглашением. Только что мы говорили, что федерация может без соглашения передать субъектам эти полномочий. У нас возникает несколько вариантов: можем ли мы передать полномочия федерального ведения?
Ваня Богданов: это же будет противоречить статье 71.
Ильин: Да? Почему? Не написано же, что нельзя их передавать, а 78 разрешает.
Второй вопрос: всегда ли требуется согласие на возложение полномочий?
Витя: но тут же органы исполнительной власти, а распределение законодательное.
Ильин: Да, это так, но дело не в этом.
Все видят проблему? Все понимают вопрос, который я задал? Он следующий: «Что делать и как быть?»
То если мы скажем, что РФ может без соглашения отдавать полномочия субъектом, не будет смысла 71 статьи. Или наоборот, мы полномочия не передаём, а осуществление делать заставляем. Субъект скажет, что наше полномочие, и мы сами должны справиться.
А можно ли передать субъекту полномочия по соглашению? Ну что, все? Сдулись? Мне говорить? Очень хорошо вы устроились.
Могут существовать следующие формы распределения полномочий. Кроме конституционного уровня может быть уровень закона. Федерация не передаёт, а распределяет на «мое» и «не мое». Это распределение в плане совместного ведения. Конституционно это? Нам должна помочь статьи 76 часть 2. Ключевое слово – «в соответствии с ними». Федерация может делать ad hoc. Говорить в каждом конкретном случае, а может сразу всё распределить в одном законе, чтобы не делать 120 законов. Сама Конституция не соответствует федерализму в этом случае. Это второй уровень распределения. Дальше. А можем ли мы соглашение заключить с субъектами? Отдельно. Давайте возьмём пример. Субъект говорит, что ему не нужно формирование и содержание архивных фондов, потому что он изобрел письменность 5 лет назад. Можно отдать это РФ? Можно. Или субъект говорит, что у него есть речной порт, но все им пользуются. Пожалуйста, возьмите это на федеральный уровень, потому что мы разоримся. Можно отдать в ведение РФ. 78 статья – вас запутать, она не имеет к этому отношения. Чем отличается соглашение о разграничении полномочий с 78 статьей? 78 статья не передаёт полномочия, она передаёт осуществление полномочий. А мы говорим о распределении своих полномочий.
Так, коллега правильно нашёл ч.3 ст. 11.
Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляется настоящей Конституцией, Федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий.
Что такое иные договоры? Федеративный договор – договор федерации и всех субъектов, иные – с конкретными субъектами. У нас по статье 5 все субъекты равноправны. Но равноправие возможно только при федеративном договоре. Но при конкретных договорах равноправие не будет. Это заставляет нас ограничительно смотреть на эту норму. Мы не можем дать отдельные полномочия отдельному субъекту с точки зрения равенства?. Мы с президентом не находимся в равных условиях, но принцип равенства не нарушается потому, что мы находимся в разном положении. Так почему в некоторых случаях мы можем дать отдельные полномочия? Потому что они изначально в неравном положении. Например, приграничные регионы. Надо каждый раз выявить такую особенность. Поэтому ч.3 ст. 11 может пониматься лишь ограничительно, так как мы не допустим нарушение принципа равенства.
Теперь возникает ещё один такой вопрос: а может ли РФ передать осуществление своих полномочий без согласия субъектов? Закон разрешает, но нам-то Конституцию надо смотреть. Это, очевидно, вмешательство. Ещё раз вопрос: можно ли передать вопросы совместного ведения, отнесенные к РФ, на осуществление субъекта?
(Не успел, в аудиозаписи послушать).
Вы верно сказали, что подход будет одинаковый из-за части 2 статьи 76, потому что формально это остаётся в совместном ведении. Федеральным законом осуществление передаётся? Да. И субъекту ничего не остаётся, кроме как исполнять. Но неконституционно будет не давать денег на финансирование этого осуществления. Субъект не должен платить за осуществление не своих полномочий своей собственностью. Это нарушение статьи 73. Это было бы классическим случаем неосновательного обогащения в гражданском праве, если теоретически подходить так же. Поэтому федерация может передать без согласия осуществление совместных, но обязана финансировать.
Третье. (Дослушать в аудиозаписи). Это как раз 78 статья. Главная проблема нашей конституции в том, что она не соответствует принципу федерализма. Федерация не должна в одностороннем порядке заставлять что-то мне делать. Даже за деньги. Это самый большой огрех нашей Конституции. Она восприняла ту ситуацию, которая была в 1993 году. Все на законном уровне, но по своему значению эти вопросы не уровня закона и должны быть закреплены в Конституции. Все реформы федеративного устройства будут соответствовать Конституции потому, что наша Конституция все это отдаёт в руки федерации.
…
Дело в том, что когда назначается (выбирается) губернатор, то это единственная возможность, предусмотренная федеральным законом, законодательным органом участвовать на исполнительный орган. Это возможно в силу ч.1 ст. 77, где сказано: «федеральным законом».
У КС было постановление по поводу Алтайского края, в чьём уставе было сказано, что парламент выбирает губернатора. Признал неконституционным. Первый довод – с демократической точки зрения нужно выбирать, но второй – федеральный закон не разрешает.
Сейчас субъекты могут сами определять, как формировать высший исполнительный орган власти субъекта. Законом им предоставлено такое право.
Так вот. Единая система. Для того, чтобы эти системы как-то коррелировались, они должны быть друг на друга похожи, иметь одинаковую организацию, похожие функции. Например, Комитет по здравоохранению в Санкт-Петербурге. Он будет подчиняться МинЗдравСоцразвития, так как это совместное ведение. Таким образом у нас может быть достигнуто исполнение решений, принимаемых на федеральном уровне вниз.
Теперь более подробно подумаем, в чем состоит структура. В чём состоит похожесть структуры? Начнём с законодательного органа власти. У нас на федеральном уровне существует двухпалатный парламент. Это означает, что субъект федерации тоже может создать двухпалатный парламент, но в большинстве субъектов он однопалатный. В двухпалатных просто нет смысла по понятным причинам. Таким же должно быть количество чтений, порядок принятия. Всё должно быть похожим. Казалось бы, что здесь может урегулировать федеральный закон? Откроем закон «об общих принципах». Число депутатов урегулировано. Всё это во исполнение п. «н» ст. 72. Закон говорит, что всё зависит от численности. Если, например, менее 500 000, то не менее 15 и не более 50. Верхняя граница установлена исключительно интересами экономии. Какой смысл будет говорить о 3 статье, если 500 000 избирателей избирает 1-2 депутатов? Понятно, что никакой представительный характер уже не будет соблюден. Для нижней границы, стало быть, проявляется принцип народовластия, поэтому она будет конституционная.
Вот закон говорит, что должны делать законодательные органы в статье 5. В одном субъекте не хотело высшее должностное лицо докладываться, и КС сказал, что это нехорошо. Поскольку председатель Правительства отчитывается, то и высшее должностное лицо тоже должно докладываться, и так обеспечивается баланс между законодательной и исполнительной властью.
Увольнение губернаторов в связи с утратой доверия не согласуется с единством системы. Происходит вмешательство в дела субъектов со стороны федерального органа.
Теперь мы перешли неожиданно на систему органов исполнительной власти субъекта.
Надо знать, что Конституция вообще не предполагает возможности существования никаких судов субъекта. Во-первых, она прямо говорит, что у нас могут существовать только федеральные суды. Статья 124 говорит, что финансирование судов производится только из федерального бюджета. В прошлый раз мы выяснили, что чьи полномочия, тот и финансирует. Теперь это работает и обратно. Если финансирование судов – это федеральное полномочия, то значит, что и суды федеральные. Мировые судьи финансируются, потому что единый статус судей. Из всего этого вытекает, что неконституционно существование мировых судей и уставных судов субъекта вообще. П. «н» статьи 72 в совокупности с ч.1 ст. 77 говорит о только исполнительных и законодательных органах. О судебных ничего не говорится.
Уставные (конституционные) суды субъекта вообще ни в какую систему не встроены. Они вообще непонятно откуда взялись.
Статья 118 в ч.3 говорит, что устанавливается федеральным конституционном законом, а он сделал уставные суды, но закон противоречит Конституции. Если только сделать суды субъекта федерации, то они полностью будут зависеть от субъекта. А вы сами понимаете, что суд не может быть независим, если его материально не обеспечивать. Судья будет зависим от него, а именно суд обеспечивает соответствие федеральным законам.
Ильин считает, что это не нарушение федерализма. Оборону ведь не передают субъектам.
Вопросы государственной службы. Это очень важный вопрос, касающийся функционирования власти, правовое регулирование труда людей, которые осуществляют свои полномочия в органах власти. Существует два абсолютно непохожих друг на друга явления. Президент РФ, Председатель Правительства и т.д. являются лицами, замещающими государственные должности, но не государственными служащими. На них не распространяется законодательство о государственной службе. А государственные служащие – это лица, которые замещают должности государственной службы. Такое разграничение есть для того, чтобы такие лица не подчинялись общим правилам. Все лица, упомянутые в Конституции, являются государственными должностями. Им нельзя объявить выговор за прогул, уволить по причине пьяного вида. На них не распространяется законодательство о государственной службе. А вот на зам. министра всё это уже распространяется. На государственные должности трудовое законодательство не распространяется, а на службу распространяется.
Существует федеральный закон о государственной гражданской службе. Служба представляет собой выполнение соответствующих обязанностей. Существует иерархия, то есть лицо, находящееся на определенной должности, вправе давать указания лицам, находящимся в его подчинении. Вернемся к ч.2 ст.77. Единство означает, что федеральное лицо может давать указания лицу субъекта. Для этого нужна система. В военной службе всё определяется званием. Для гражданской необходимо, чтобы структура службы субъекта должна быть похожей. Есть 5 групп должностей: высшие и т.д. Дальше существуют руководители и заместители, специалисты и т.д. Каждое лицо обладает той или иной характеристикой. Ещё существует система классных чинов. Классный не в том смысле, что он :).
Возникает вопрос: как они, образуя систему, будут работать? Субъект федерации не хочет иметь такую сложную систему, как на федеральном уровне. Сейчас есть конфликт между губернатором Санкт-Петербурга, назначившим лицо без соблюдения ПП, и прокурором.
Трудовики считают, что законодательство о гос.службе трудовое, административисты – что административное. Для нас это не имеет значение, потому что всё это совместное ведение.
Если есть какой-нибудь советник Санкт-Петербурга II класса, то сложно сказать, что он как-то подчиняется государственному советнику РФ I класса. В этом отличие от военной службы. Там звания решают всё. Может быть и так, что чин выше у служащего, но в силу должности он подчиняется тому, чей чин ниже.
КС рассматривал 3 года назад дело, когда в Мурманской области чины расходились на один пункт с федеральным. КС признал это неконституционным, так как структуры составляют единую систему, она должна быть такой же, как и на федеральном уровне.
Тема 2 «Устройство власти»
Аа
А
А
А
А
А
А
А
А
А
А
А
А
А
А
А