Формы деятельности органов публичной администрации: общая характеристика.

Формы деятельности органов исполнительной власти — это внешнее выражение видов их действий, предусмотренных нормами административного права, совершаемых в целях осуществления возложенных на них задач, функций и полномочий.

Формы деятельности органов исполнительной власти как ее внешнее выражение характеризуются разнообразием, а каждый их вид — высокой степенью однородности. Многообразие конкретных действий органов исполнительной власти вытекает из самой творческой организующей сути исполнительно-распорядительной деятельности.

Однако ее властный характер требует, во-первых, официального оформления указанных действий с тем, чтобы обеспечить определенность в деятельности и взаимоотношениях данных органов между собой, с обществом и его гражданами, во-вторых, создания правовых предпосылок законности в их деятельности, а известная повторяемость и однородность действий облегчают задачу их правового закрепления в компетенции органов, установленной актами о правовом положении соответствующих органов. Иными словами, основные формы деятельности органов исполнительной власти закрепляются в правовых актах, устанавливающих компетенцию данного органа. Именно в соответствующих формах он может действовать, если иное не предусмотрено обязательными для него нормативными правовыми актами.

В специальной литературе предложены различные варианты классификации форм управления либо деятельности его органов (аппарата управления).

Например, к ним относятся:

1. материально-технические действия; организационные мероприятия; гражданско-правовые сделки; меры непосредственного принуждения; акты государственного управления;

2. принятие нормативных актов; издание индивидуальных (административных) актов; заключение договоров; представление предусмотренных законодательством обязательных отчетов; совершение других юридически значимых действий;

3. издание правовых актов — нормативных и индивидуальных (принятие решений); проведение организационных мероприятий; осуществление материально-технических мероприятий и т.д.

Как представляется, одним из объяснений указанных разночтений может быть подмена понятий формы «управления» и формы «деятельности органов (аппарата) управления». Формы управления — понятие более узкое, ориентированное на содержание и цели управленческой деятельности. Формы деятельности, в частности, органов исполнительной власти, не исключают, более того, предполагают реализацию ими правоспособности, предусмотренной другими отраслями права. В этом случае снимается как дискуссионный вопрос о такой форме их деятельности, как заключение ими гражданско-правовых договоров. Ведь они, безусловно, являются субъектами гражданского права в качестве публичных образований. Бесспорно, что и материально- технические операции органа исполнительной власти не представляют собой форму его управляющего воздействия, но без них он не сможет нормально функционировать.

В зависимости от последствий правомерных действий органов исполнительной власти их формы делятся на правовые и неправовые.

Правовыми называются формы, выражающие действия, влекущие юридические последствия. Важнейшими правовыми формами являются издание нормативных и индивидуальных (административных) актов. Изданием правовых актов обеспечивается управляющее воздействие на отношения в различных сферах общества, осуществляется их правотворческая, правоприменительная и правоохранительная деятельность. Путем издания правовых актов юридически обеспечивается осуществление государственного управления как организующей деятельности государства. В это форме органы исполнительной власти реализуют свои юридически-властные полномочия по выполнению возложенных на них функций, задач, полномочий и достижению поставленных перед ними целей. Без издания правовых, прежде всего нормативных, актов невозможно осуществление исполнительной власти.

Специфическими формами управления являются также плановые акты, в том числе целевые программы, а также концепции, доктрины. В управлении различными процессами активнее начали использоваться концепции, доктрины. Имеются в виду документы государственных органов, воплощающие собой теоретические обоснования (взгляды) основных направлений в содержании государственной деятельности. В силу такой их специфики концепции, доктрины чаще всего не содержат конкретных правовых норм, но, будучи утвержденными органами, они приобретают характер государственных документов, имеющих юридическое значение. Концепции, доктрины предполагают правотворчество, связанное с их реализацией.

Например, утвержденная Президентом РФ 21 апреля 2000 г. Военная доктрина РФ характеризуется как совокупность официальных взглядов (установок), определяющих военно-политические, военно-стратегические и военно-экономические основы обеспечения военной безопасности РФ. Вместе с тем констатируется, что реализация ее достигается за счет централизации государственного и военного управления, осуществления комплекса политических, дипломатических, экономических, социальных, информационных, правовых, военных и других мер, направленных на обеспечение военной безопасности РФ и ее союзников.

В последние годы возникли и практически реализуются национальные проекты развития образования, здравоохранения, личного хозяйства, жилищно-коммунального хозяйства. Их можно рассматривать как важные политико-правовые формы осуществления комплекса финансово-политических, организационных, социально-экономических мероприятий, направленных на решение ключевых задач функционирования и развития соответствующих отраслей и сфер. Предполагается трансформация данных проектов в формы перспективного планирования, которое интенсивно реализуется как правовая форма государственной деятельности.

При надлежащей государственной власти, предполагающей ее высокий авторитет, программы, концепции, доктрины, национальные проекты способны выполнять мощную организующую роль в государственном управлении обществом.

Кроме актов и других указанных форм к правовым формам могут быть отнесены административные, и, в известном смысле, гражданские договоры, а также действия, имеющие юридическое значение. Такие действия, не будучи правовыми актами, тем не менее являются официальными, совершаемыми в целях осуществления прав и обязанностей органов исполнительной власти или граждан, например, составление протокола об административном правонарушении, ответ на жалобу гражданина.

К правовым формам деятельности органов исполнительной власти, связанным с осуществлением управленческой деятельности, относятся административные договоры.

Совершение органами исполнительной власти гражданско-правовых договоров, бесспорно, не является специальной правовой формой государственного управления. Однако их заключение может быть использовано как гражданско-правовое средство, позволяющее более эффективно обеспечивать публичные интересы в процессе управленческой деятельности. Гражданско-правовым договорам принадлежит важная роль в механизме реализации государственных заказов на производство продукции для государственных нужд, оборонных заказов и т.д. Они могут либо должны совершаться органами государственного управления и органами местного самоуправления для обеспечения нормальных финансовых и материально-технических условий своей деятельности.

Заключение международных договоров (соглашений). Многие органы исполнительной власти причастны к подготовке таких договоров, имеют право заключать международные договоры (соглашения). Их компетенция в этих вопросах определяется нормативными правовыми актами. Так, Правительство РФ в пределах своих полномочий заключает международные договоры РФ, обеспечивает выполнение обязательств по международным договорам, а также наблюдает за выполнением другими участниками указанных договоров их обязательств.

Субъекты РФ участвуют в международных и внешнеэкономических связях, заключают соответствующие договоры и соглашения со сторонами других стран, подписываемых от имени субъекта РФ его высшим должностным лицом. Полномочия органов исполнительной власти соответствующих уровней регламентируются, в частности, ФЗ от 8 декабря 2003 г. «Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности».

Неправовыми являются формы, выражающие действия органов исполнительной власти, непосредственно не влекущие правовые последствия: установление, изменение или прекращение правовых норм либо конкретных правоотношений. Они могут лишь инициировать или быть предпосылкой совершения действий, влекущих правовые последствия.

Понятие и система конкретных разновидностей неправовых форм деятельности органов исполнительной власти не получили завершенной правовой регламентации. Некоторые из них выработаны сложившейся практикой либо используются конкретными органами и регламентируются ведомственными нормативными правовыми актами. Однако в любом случае неправовые формы должны использоваться с соблюдением требований законности.

Примерами неправовых форм являются осуществление организационных мероприятий, совершение материально-технических операций.

Разновидностями организационных форм являются проведение совещаний, в том числе селекторных, конференций по различным вопросам экономического, социально-культурного, управленческого и т.д. характера: инспектирование; инструктирование; обобщение практики управленческой деятельности и распространение ее положительного опыта: разъяснение содержания нормативных правовых актов; оказание практической помощи в организации управленческой деятельности и т.д.

Осуществление материально-технических операций включает прежде всего фактическую деятельность по сбору, обработке и доведению до надлежащих адресатов информации, необходимой для целей управленческой деятельности; подготовку проектов правовых актов: подготовку проектов официальных отчетов, предусмотренных нормативными правовыми актами; ведение делопроизводства и т.д.

Совершение материально-технических операций является необходимым условием эффективного использования правовых и организационных форм управленческой деятельности. Достаточно сказать, что без них невозможно нормальное профессиональное обеспечение управления информацией, которая по праву приобрела значение универсальной функции руководства обществом.

Деятельность органов местного самоуправления органично проникает во все формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия населения в его осуществлении: проведение местного референдума, сходов, конференций, собраний, опросов граждан и др. ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» закрепляет многообразие этих форм, регламентирует роль его органов исполнительной власти в их реализации и допускает возможность других форм участия населения в осуществлении местного самоуправления (ст. 33).

В данном Законе уделено большое внимание регламентации такой формы, как муниципальные правовые акты: здесь определены понятие муниципального правового акта, правовые основы принятия, сфера действия и их юридическая сила.

Согласно закону муниципальный правовой акт — решение по вопросам местного значения или по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ, принятое населением муниципального образования непосредственно, органом местного самоуправления и (или) должностным лицом местного самоуправления, документально оформленное, обязательное для исполнения на территории муниципального образования, устанавливающее либо изменяющее общеобязательные правила или имеющее индивидуальный характер.

38.Понятие, признаки и виды индивидуальных административных актов государственной администрации. Процедуры издания индивидуальных административных актов.

Индивидуальные акты – те акты, которые устанавливают, изменяют или отменяют права и обязанности конкретных лиц, т.е. рассчитаны на определенную управленческую ситуацию, выступают в виде юридического факта, влекут возникновение, изменение или прекращение административных правоотношений.

Среди них – регулятивные, оперативно-распорядительные, правоохранительные акты, юрисдикционные решения.

Единой теории индивидуальных актов в РФ нет. Нет единого понятия индивидуального (правоприменительного) акта. Общих требований, порядка издания и исполнения тоже нет.

За рубежом – законы об административных процедурах. Как принимаются акты и что это вообще такое. В РФ такого нет.

Понятие и признаки индивидуального акта – в судебной практике. Основа – Постановление Президиума Верховного Суда от 10.02.2009 №2. С точки зрения оспаривания индивидуальный акт государственной администрации = решение органа государственной власти.

Признаки индивидуальных актов государственной администрации/акто органов государственной власти:

1. индивидуальный акт – управленческое решение. Т.е. индивидуальный правоприменительный акт всегда является результатом разрешения конкретной управленческой ситуации. Т.е. является итоговым решением по делу. Как правило, это разрешение дела по существу. Это отграничивает индивидуальные акты от промежуточных решений. Пример: протокол по делу об административном правонарушении – не индивидуальный правовой акт, т.к. по существу ничего не разрешает. Приостановление регистрации – тоже не индивидуальный правовой акт, это промежуточное решение. Когда «зарегистрировать» или «отказать в регистрации» - индивидуальный правовой акт, т.к. это правовой результат. Обжаловать можно только итоговое решение, т.е. итоговый индивидуальный акт. => при подготовке индивидуального правоприменительного акта могут приниматься промежуточные решения, а могут не приниматься. Промежуточные решения, как правило, самостоятельному обжалованию не подлежат. Исключение – когда промежуточное решение делает невозможным/затрудняют принятие итогового решения (есть ДТП, протокол не составляют, никакие действия не осуществляются) => возможно самостоятельное обжалование.

2. индивидуальный акт – юридически властное решение. При этом такое решение, как правило, является односторонним, мнение другой стороны не учитывается.

3. индивидуальный акт должен касаться третьих лиц, лиц за пределами правового акта => внешнее действие. К внутренним актам применяются другие требования.

4. индивидуальный акт должен быть мотивированным. Но не любой. Те акты, которые имеют негативное значение для человека (лишить, обязать устранить, затребовать документы) – должны быть мотивированными. Если влечет положительные последствия – мотивировка не требуется. Кроме случаев, когда могут быть затронуты права и свободы иного лица. Пример: конкурс на предоставление государственной помощи.

5. индивидуальный акт должен быть целесообразным. Т.е. соответствовать по цели и духу тому нормативному акту, в соответствии с которым он принят. Пример: девушка-сирота обратилась в администрацию муниципального образования для постановки на учет в качестве нуждающегося в жилом помещении. Ей сказали, что у неё такое помещение есть. Это помещение – непригодно для проживания, в руинированном состоянии.

6. Индивидуальный акт должен быть определенным и конкретным. Т.е. круг затрагиваемых им субъектов должен быть четко определен. Круг субъектов индивид.акта м.б. определен неким признаком. Акт не д.допускать двоякого толкования.

7. Оформление индивидуального как документа. За рубежом – всегда письменный документ. Это отличие от простых административных действий. Верховный суд считает, что индивид.акты м.издаваться в устной форме. Пример: издание начальником в рамках военной службы приказа о привлечении военнослужащего к дисциплинарной ответственности (перед строем). На самом деле это решение фиксируется. + это внутриаппаратный акт. Отсутствие письменного документа не позволяет безусловно сказать, что индивидуального акта нет.

Деление/классификация индивидуальных актов органов:

Для индивидуальных актов деление сводится к критерию выполняемой функции:

- юрисдикционные акты, т.е. акты, разрешающие спор. => разрешение административной жалобы на незаконные действия/решения; привлечение к ответственности: дисциплинарной или административной. Процедура издания предполагает относительную независимость субъекта, принимающего акт; наличие нескольких сторон, выступающих в качестве процессуальных оппонентов; возможность представлять доп.доказательства и более жесткие требования к оформлению решения.

- индивидуальные акты, принимаемые в рамках контрольно-надзорных процедур, имеющие форму предписания. В большинстве случаев данные акты основываются на промежуточных документах, фиксирующих выявленное нарушение (как правило, акты проверки).

- правореализационные акты, которые издаются в результате реализации гражданином своих прав и закрепляют приобретенный лицом спец.статус или право.

- оперативно-исполнительные акты, принимаемые в рамках деятельности самой публичной администрации (индивид.внутриаппаратные акты).

Деление актов и индивидуальных, и нормативных, по признаку юридического качества на:

- оспоримые

- ничтожные.

Акт является оспоримым. Любой оспоримый акт является законным. Акты являются законными, пока не будет доказана их незаконность.

О том, что акт является ничтожным могут свидетельствовать 2 критерия:

1. порок субъекта – когда субъект не обладает полномочиями на издание акта.

2. порок формы – когда форма, очевидно, не соответствует требованиям, предъявляемым к соотв.виду акта. Пример: нормативный правовой акт не опубликован.

Последствия признания актом противоречащим законодательству: он не подлежит применению с момента принятия решения.

При признании акта ничтожным – нет последствий с момента принятия акта.

При оспаривании индивидуальных и нормативных актов действие индивидуального акта при оспаривании м.б. приостановлено, при этом в некот.случаях приостановление является обязательным (решение военного комиссариата о направлении на срочную военную службу); действие нормативных актов не приостанавливается.