Административно-правовые основы лицензионно- разрешительной системы.
Разрешительная система - это урегулированная правом совокупность общественных отношений между субъектами административной власти и гражданами (организациями), возникающая в связи с выдачей разрешения на занятие определенной деятельностью и последующим надзором за соблюдением правил и условий осуществления разрешенной деятельности.
Цель разрешительной системы - обеспечение безопасности граждан, полезной деятельности (управление автомобилями, производство оружия и т.д.), если они осуществляются непрофессионально, без соблюдения необходимых правил, могут причинить большой вред обществу. Поэтому на данные виды деятельности объявляется относительный запрет: ею могут заниматься только те, кто получил на это разрешение компетентного органа. Эта система призвана защитить граждан, общество, государство от вреда, который может быть причинен неправильным осуществлением деятельности, в отношении которой установлен относительный запрет.
В разрешительной системе можно выделить четыре главных элемента:
1) наличие относительного запрета. Он может быть прямо или косвенно закреплен правовой нормой. Чаще всего это делается косвенно: устанавливается, что заниматься определенной работой можно только при наличии разрешения на это;
2) деятельность по выдаче разрешений, осуществляемая субъектами функциональной власти в отношении граждан, организаций, организационно им не подчиненных. Для невластной стороны это означает получение разрешения. Сейчас разрешения чаще всего называют лицензиями, но достаточно широко используются и другие названия: право на управление (автомобилем, катером и т.д.), допуск (к государственной тайне, к определенной работе), разрешение (на оборот оружия и т.д.), отвод (природных ресурсов), квота и т.д. Разрешение, как правило, дается уполномоченным государственным органом исполнительной власти в порядке, установленном правовыми актами. Выдача разрешения - центральный элемент системы, поэтому она и называется разрешительной;
3) длящиеся отношения между властными и невластными субъектами, обязательным элементом которых является надзор за соблюдением лицензиатами и иными субъектами, получившими разрешения, правил и условий при осуществлении соответствующей деятельности;
4) применение принудительных мер для прекращения (пресечения) нарушений правил, условий разрешенной деятельности и привлечение виновных к юридической ответственности.
Разрешения, выдаваемые в рамках рассматриваемой системы, и все складывающиеся при этом отношения следует отличать от смежных явлений.
Во-первых, от разрешений, выдаваемых линейным руководителем своему подчиненному, как разового характера, так и путем предоставления определенного полномочия (например, налагать дисциплинарные взыскания на подчиненных). Здесь существуют совсем иные отношения, процедуры, отсутствует возможность административного принуждения.
Во-вторых, от разрешений на совершение таких единичных действий, как выдача виз для выезда из России, разрешений на ранний брак. Так, в ст. 13СК РФ установлено, что по просьбе жениха или невесты может быть дано разрешение вступить в брак лицам, достигшим 16-летнего возраста, хотя по общему правилу брачный возраст равен 18 годам. В названных и иных подобных случаях совершаются действия единичные, не связанные с обеспечением безопасности, а потому не подлежащие последующему надзору, да его и невозможно осуществлять.
Представляется, что разрешения на совершение разовых действий, даже если они называются лицензиями (на отстрел, например, лося), находятся за рамками разрешительной системы.
Разрешительная система органично сочетает личный (частный) и публичный интересы. Но ее применение в большем объеме, чем это необходимо, порождает напряженность в отношениях с субъектами государственной власти, способствует развитию бюрократизма. А там, где разрешительная процедура недостаточно регулируется правом, возникают волокита, произвол, злоупотребления властью и коррупция.
Субъектами разрешительных правоотношений являются граждане (в том числе индивидуальные предприниматели) и организации (в том числе юридические лица), с одной стороны, и субъекты публичной власти - с другой. Компетентный орган дает разрешение конкретному субъекту на каждый лицензируемый вид деятельности. Разрешение носит экстерриториальный характер. Это означает, что деятельность может осуществляться на всей территории РФ. По общему правилу, если лицензия выдана органом субъекта РФ, соответствующая деятельность может осуществляться на территориях других субъектов РФ при условии уведомления их лицензирующих органов.
Федеральными актами может быть установлено бессрочное действие разрешения (лицензии). Но, как правило, срок их действия определяется положениями о лицензировании конкретных видов деятельности, но не может быть менее пяти лет. На меньший срок разрешение выдается только в индивидуальном порядке по заявлению соискателя лицензии.
Правовая основа разрешительной системы состоит из многих юридических актов разной юридической силы. Ведущая роль здесь принадлежит Федеральному закону"О лицензировании отдельных видов деятельности". Однако этотЗаконне распространяется на внешнеэкономическую, образовательную, биржевую, природоохранную деятельность, а также отношения, возникающие в связи с использованием интеллектуальной собственности, и ряд других видов лицензируемой деятельности.
В этой связи вопросы лицензирования регулируются и другими федеральными законами. Правительство РФ утверждает положения о лицензировании конкретных видов деятельности; определяет, какие федеральные органы исполнительной власти лицензируют конкретные виды деятельности; устанавливает, какие виды деятельности вправе осуществлять органы исполнительной власти субъектов РФ.
Очевидно, что включение любой деятельности в орбиту разрешительной системы означает ограничение свободы осуществлять ее. Поэтому это должно делаться только на основании федерального закона.
Наличие правовых актов, регулирующих особый порядок осуществления названных Закономвидов деятельности, реализация таких актов означают существование специального административно-правового режима - разрешительного. Его важнейшая часть - разрешительное производство, т.е. регулируемая процессуальными нормами процедура осуществления разрешительной деятельности.
В разрешительном производстве выделяются такие стадии:
1) предварительная (возбуждение разрешительного дела);
2) принятие решения;
3) исполнение решения;
4) надзор за соблюдением лицами, получившими разрешение, установленных требований и условий;
5) аттестация, аккредитация разрешенной деятельности;
6) переоформление, продление разрешений;
7) применение мер принуждения за допущенные нарушения правил и условий.
Последние три стадии являются факультативными.
Разрешительное производство - часть административно-правонаделительного (оперативно-распорядительного) процесса. Разрешительная деятельность - разновидность организующей, созидательной деятельности администрации. Отметим, что в ходе организационной деятельности не существует столь жесткой последовательности стадий, как в юрисдикционных процессах.
Стадии организационной работы могут осуществляться параллельно, даже меняться местами. Например, раньше может наступить ответственность, чем переоформление лицензии; надзор и аккредитация осуществляются в одно и то же время, аттестацию можно считать формой надзора. Поэтому названная последовательность стадий условна.
Относительный запрет и личный (частный) интерес побуждают заинтересованное лицо подать заявление о выдаче разрешения (лицензии). Это становится началом разрешительного производства. У невластного субъекта есть право обратиться с заявлением, а значит, возбудить лицензированное дело. Но до этого субъект обязан готовиться к лицензированию путем создания организационных, материальных, кадровых предпосылок желаемой деятельности, сбора необходимых документов. Во многих случаях взимается плата за рассмотрение заявления соискателя. По общему правилу все расходы государственного органа, связанные с подготовкой к лицензированию (командировочные расходы, оплата обследований и т.д.), несет заинтересованная сторона. Поэтому в пакет представляемых документов входит и обязательство оплатить такие затраты.
Субъект власти обязан принять заявление, проверить наличие и качество документов и зарегистрировать заявление. Если представлены не все необходимые документы, не внесена необходимая сумма, в приеме заявления может быть отказано. Выдача лицензий на пользование недрами производится на конкурсной основе, значит, в таких случаях заявления о лицензировании принимаются только от победителей конкурсов.
Регистрация заявления означает, что заведено разрешительное дело, и порождает обязанность субъекта власти его рассмотреть, а значит, кроме всего прочего, проверить соблюдение обязательных общих и специальных лицензионных требований. Общие требования - это соблюдение законодательства РФ, экологических, санитарно-эпидемических, противопожарных правил. Специальные требования обусловлены спецификой отдельных видов деятельности. К ним относятся квалификационные требования к соискателям лицензии, работникам лицензируемой организации, наличие необходимых помещений, оборудования, технических средств.
Если требования непосредственно вытекают из действующих норм и правил, то условия определяются на основе правил, но с учетом конкретных обстоятельств, например количества обучаемых в учебном заведении.
После исполнения решения о выдаче лицензии (разрешения) лицо получает право заниматься тем, на что выдано разрешение, а компетентные субъекты публичной власти приобретают право осуществлять надзор за соблюдением лицензиатами соответствующих правил и условий.
Лицензирующие органы при осуществлении надзора вправе:
- проводить проверки соответствия осуществляемой лицензиатом деятельности лицензионным требованиям и условиям;
- запрашивать и получать от лицензиата необходимые объяснения и справки по возникающим вопросам;
- составлять по результатам проверок акты (протоколы) с указанием конкретных нарушений;
- выносить решения, обязывающие лицензиата устранить выявленные нарушения и устанавливать сроки их устранения;
- выносить предупреждение лицензиату;
- осуществлять иные, предусмотренные законодательством РФ полномочия.
Иные органы государственной власти при выявлении нарушений лицензионных требований и условий обязаны сообщить органу, выдавшему лицензию, о выявленных нарушениях и принятых мерах. Фактически все лицензирующие органы одновременно являются субъектами административного надзора. При этом функции лицензирования (допуска) и надзора часто выполняют разные структурные подразделения органа, разные должностные лица.
Субъект, получивший разрешение (учреждение, водитель транспортного средства и др.), обязан обеспечивать условия для проведения проверок, в том числе представлять необходимую информацию и документы.
Если утрачены документы, подтверждающие наличие лицензии, юридическое лицо преобразовано, изменилось место нахождения или наименование лицензиата, он обязан незамедлительно подать заявление о переоформлении документа, подтверждающего наличие лицензии, и приложить к нему необходимые документы. Заявление должно быть подано в течение 15 дней. Компетентный орган обязан внести изменения в документ, подтверждающий наличие лицензии. Он также вносит соответствующие изменения в реестр лицензий.
Получение разрешения на определенную деятельность не всегда полностью легализирует ее результаты. Во многих случаях выпускаемая продукция, используемые средства, результаты работы должны быть аттестованы (сертифицированы). Так, по ЗаконуРФ "О защите прав потребителей" товары, услуги, на которые установлены требования, обеспечивающие безопасность жизни, здоровья потребителя и охрану окружающей среды, подлежат обязательной сертификации. Продажа такого товара, оказание таких услуг не допускаются без информации о проведении обязательной сертификации.
В легализации образовательной деятельности вообще имеются три необходимые ступени. В соответствии с Федеральными законами "Об образовании"и "О высшем и послевузовскомпрофессиональном образовании" образовательная деятельность обязательно лицензируется. При этом лицензии на ее ведение по образовательным программам высшего и послевузовского профессионального образования выдаются федеральным органом исполнительной власти в сфере образования. Это первая ступень легализации образовательной деятельности.
Вторая ступень - аттестация, которая является одной из форм надзора за качеством пролицензированной деятельности. Аттестация осуществляется государственной аттестационной комиссией. Ее цель - установление соответствия содержания, уровня и качества подготовки выпускников учебного заведения требованиям государственных образовательных стандартов по направлениям подготовки (специальностям).
Государственная аккредитация учебного заведения осуществляется на основе аттестации и является третьей ступенью легализации образовательного процесса. Она, в частности, дает право учебному заведению выдавать документы об образовании государственного образца.
В связи с допущенными нарушениями правил и условий лицензионной деятельности могут применяться разнообразные меры административного принуждения. Это меры пресечения: предостережение, изъятие документов, имущества, запрещение эксплуатации, отстранение от работы, приостановление действия лицензии и др. Виновные граждане и организации могут быть подвергнуты штрафу, лишению прав, у них может быть отозвана (аннулирована) лицензия.
Компетентный орган вправе приостановить действие лицензии, если лицензиат:
- неоднократно нарушает лицензионные требования и условия;
- совершает грубые нарушения.
Лицензирующий орган, приостанавливая действие лицензии, устанавливает срок устранения нарушений. Этот срок не может превышать шести месяцев. Если лицензиат вовремя устранит недостатки и в письменной форме сообщит об этом, лицензирующий орган обязан принять решение о возобновлении действия лицензии. В этих условиях субъект власти вправе проверить обоснованность ходатайства.
Такое решение должно быть принято в течение трех дней после получения письменного уведомления о принятых мерах либо после проверки фактического устранения недостатков (выполнения предписания).
Аннулирование лицензии производится по решению суда на основании заявления лицензирующего или иного компетентного государственного органа. Одновременно с подачей заявления в суд лицензирующий орган вправе приостановить действие лицензии до вступления в силу решения суда.
Решение о направлении в суд заявления об аннулировании лицензии доводится лицензирующим органом до лицензиата в письменной форме с мотивированным обоснованием не позднее чем через три дня со дня его принятия.
Основанием для принятия судом решения об аннулировании лицензии является неоднократное или грубое нарушение лицензиатом лицензионных требований и условий. Отзыв лицензии означает аннулирование данного разрешения навсегда. Заинтересованное лицо вправе в установленном порядке получить новую лицензию.
45. Государственный контроль и надзор: понятие, субъекты, содержание, процедуры.
В обыденной речи понятия «контроль» и «надзор» употребляются как синонимы, тогда как в доктрине они различаются (дискуссия по их разграничению началась еще в советские годы1См. подробнее: Андреева Ю.А. К вопросу о соотношении понятий «контроль» и «надзор» //Административное право и процесс. 2009. № 2.). В учебниках по административному праву раздел, посвященный административному надзору, включает в себя и понятие контроля2См.: Административное право / под ред. Л.Л. Попова, М.С. Студеникиной. С. 407; Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право. М., 2009. С. 525.. В целом административисты сходятся в том, что надзор представляет собой специфический вид контроля, поскольку в порядке контроля проверяется законность и целесообразность действий, а в порядке надзора — только законность.
В нормативных актах мы не только не найдем четкого различения контроля и надзора, но и столкнемся с еще большим смешением действий органов власти. Так, в Указе Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» под функциями по контролю и надзору понимаются:
осуществление действий по контролю и надзору за исполнением органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами и другими нормативными правовыми актами общеобязательных правил поведения;
выдача органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами разрешений (лицензий) на осуществление определенного вида деятельности и (или) конкретных действий юридическим лицам и гражданам;
регистрация актов, документов, прав, объектов, а также издание индивидуальных правовых актов.
Осуществление этой функции возложено на федеральные службы, хотя в отдельных случаях она может осуществляться федеральными министерствами и агентствами. В то же время в Концепции административной реформы в РФ в 2006-2010 гг. отмечено, что действующие в настоящее время методы государственного контроля и надзора в неполной мере соответствуют задачам обеспечения безопасности продукции, процессов производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации, утилизации и обременительны для бизнеса.
Система требований избыточна, не прозрачна и противоречива — контрольные полномочия (исследования, обследования, экспертиза, анализ первичной информации) соединены с надзорными полномочиями (проведение проверок, наложение взысканий, выдача разрешений, приостановление деятельности). Необходимо разграничить функции по контролю и надзору и унифицировать в этой части терминологию законодательных и других нормативных актов, это позволит надзор сосредоточить в государственных органах, а контроль рассматривать в качестве функции по проведению испытаний, измерений, экспертиз, осуществляемых субъектами рынка, аккредитованными в органах исполнительной власти в установленном порядке.
В литературе предпринята попытка систематизировать виды специализированного (отраслевого) государственного надзора3См.: Мартынов А.В. Виды государственного надзора в современной России: система и правовое установление // Законы России. Опыт. Анализ. Практика. 2009. №9. С. 39-44..
Это:
промышленный надзор (Федеральный закон от 21 июля 1997 г. № 116-ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов»);
строительный надзор (Градостроительный кодекс РФ);
банковский надзор (Федеральный закон от 10 июля 2002 г. № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)», Федеральный закон от 2 декабря 1990 г. № 395-1 «О банках и банковской деятельности»);
санитарно-эпидемиологический надзор (Федеральный закон от 30 марта 1999 г. № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения». Федеральный закон от 17 сентября 1998 г. № 157-ФЗ «Об иммунопрофилактике инфекционных болезней»);
страховой надзор (Закон РФ от 27 ноября 1992 г. № 4015-1 «Об организации страхового дела в Российской Федерации»);
государственный надзор в области обеспечения безопасности дорожного движения (Федеральный закон от 10 декабря 1995 г. № 196-ФЗ «О безопасности дорожного движения»);
государственный ветеринарный надзор (Закон РФ от 14 мая 1993 г. № 4979-1 «О ветеринарии»);
государственный пожарный надзор (Федеральный закон от 21 декабря 1994 г. № 69-ФЗ «О пожарной безопасности»);
государственный энергетический надзор (Федеральный закон от 26 марта 2003 г. № 35-Ф3 «Об электроэнергетике», Федеральный закон от 23 ноября 2009 г. № 261-ФЗ «Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», Федеральный закон от 21 июля 1997 г. № 117-ФЗ «О безопасности гидротехнических сооружений»);
государственный атомный надзор (Федеральный закон от 21 ноября 1995 г. № 170-ФЗ «Об использовании атомной энергии», Федеральный закон от 9 января 1996 г. № З-ФЗ «О радиационной безопасности населения»);
государственный фитосанитарный надзор (Федеральный закон от 5 декабря 1998 г. № 183-Ф3 «О государственном надзоре и контроле за качеством и безопасностью зерна и продуктов его переработки». Федеральный закон от 19 июля 1997 г. № 109-ФЗ «О безопасном обращении с пестицидами и агрохимикатами». Закон РФ от 14 мая 1993 г. № 4973-1 «О зерне», Федеральный закон от 15 июля 2000 г. № 99-ФЗ «О карантине растений»);
государственный надзор в сфере природопользования (Водный, Лесной кодексы РФ, Федеральный закон от 30 ноября 1995 г. № 187-ФЗ «О континентальном шельфе». Федеральный закон от 14 марта 1995 г. № 3З-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях»);
государственный надзор в сфере образования (Закон РФ от 10 июля 1992 г. № 3266-1 «Об образовании», Федеральный закон от 22 августа 1996 г. № 125-ФЗ «О высшем и послевузовском профессиональном образовании»);
государственный метрологический надзор (Федеральный закон от 26 июня 2008 г. № 102-ФЗ «Об обеспечении единства измерений». Федеральный закон от 26 декабря 1995 г. No 209-ФЗ «О геодезии и картографии»);
государственный надзор за обеспечением экологической безопасности (Федеральный закон от 24 апреля 1995 г. № 52-ФЗ «О животном мире». Кодекс внутреннего водного транспорта РФ, Федеральный закон от 23 ноября 1995 г. № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе», Федеральный закон от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды», Федеральный закон от 4 мая 1999 г. № 96-ФЗ «Об охране атмосферного воздуха»);
государственный надзор в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций (Федеральный закон от декабря 1994 г. № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера»);
государственный надзор за обеспечением авиационной безопасности (Воздушный кодекс РФ, Федеральный закон от 9 февраля 2007 г. № 16-ФЗ «О транспортной безопасности»);
государственный надзор в области охраны здоровья граждан (Основы законодательства РФ об охране здоровья граждан от июля 1993 г.);
государственный надзор в области охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации (Федеральный закон от 25 июня 2002 г. № 73-Ф3 «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации»);
государственный финансово-бюджетный надзор (Бюджетный кодекс РФ);
государственный надзор в области связи (Федеральный закон от 7 июля 2003 г. № 126-ФЗ «О связи»).
В ряде законодательных актов говорится о надзоре (контроле) или просто контроле — государственный контроль (надзор) за соблюдением требований технических регламентов (Федеральный закон от 27 декабря 2002 г. № 184-ФЗ «О техническом регулировании»4Это направление в последнее время активно развивается на практике. В литературе тоже появляются обоснования этого вида государственной деятельности. См., напр.: Панова А.С. Особенности технического регулирования как правовой формы государственного регулирования предпринимательства // Законодательство и экономика. 2009. № 12. С. 24-32.), государственный земельный контроль (Земельный кодекс РФ). Существует много других нормативных правил, выполнение которых контролируется государством — налоговые, валютные. Очевидно, что большая часть надзорных мероприятий проводится в отношении экономических субъектов.
Таким образом, государство сначала устанавливает публичные правила ведения деятельности экономических субъектов, а затем контролирует их соблюдение. За нарушение установленных для организаций правил в той или иной сфере они могут быть привлечены к административной, а иногда и уголовной ответственности.
Кроме того, каждая организация должна вести бухгалтерский учет и представлять в определенные сроки бухгалтерскую отчетность. Федеральный закон от 21 ноября 1996 г. № 129-ФЗ «О бухгалтерском учете» имеет целью обеспечение единообразного ведения учета имущества, обязательств и хозяйственных операций, осуществляемых организациями; составление и представление сопоставимой и достоверной информации об имущественном положении организаций и их доходах и расходах, необходимой пользователям бухгалтерской отчетности. Именно поэтому закон распространяется на все организации, находящиеся на территории Российской Федерации, а также на филиалы и представительства иностранных организаций, если иное не предусмотрено международными договорами Российской Федерации.
Бухгалтерский учет представляет собой упорядоченную систему сбора, регистрации и обобщения информации в денежном выражении об имуществе, обязательствах организаций и их движении путем сплошного, непрерывного и документального учета всех хозяйственных операций. Объектами бухгалтерского учета являются имущество организаций, их обязательства и хозяйственные операции, осуществляемые организациями в процессе их деятельности. Определено, что общее методологическое руководство бухгалтерским учетом в Российской Федерации осуществляется Правительством Российской Федерации. Конкретные планы счетов, стандарты бухгалтерского учета разрабатывают и утверждают в пределах своей компетенции органы государственной власти.
Все организации представляют годовую бухгалтерскую отчетность учредителям, участникам организации или собственникам ее имущества, а также территориальным органам государственной статистики по месту их регистрации, бюджетные организации — вышестоящему органу, государственные и муниципальные унитарные предприятия — органам, уполномоченным управлять государственным имуществом. Императивность данного требования подкреплена мерами административной ответственности (в ст. 15.11 КоАП РФ предусмотрены административные наказания за грубое нарушение правил ведения бухгалтерского учета и представления бухгалтерской отчетности).