Конституционно-правовая регламентация системы органов государственной власти.

Государственная власть может осуществляться только через специально созданные органы. Каждый орган государственной власти представляет собой организацию или должностное лицо, наделенных государственно-властными полномочиями для реализации функций государства. В совокупности органы государственной власти образуют сложную систему с множеством закономерно соединенных элементов.
Нормы конституционного права определяют виды органов государственной власти, устанавливают систему органов внутри каждого вида, закрепляют взаимоотношения между различными органами, основы их правового статуса, в том числе наименование органов государственной власти, порядок их образования, компетенцию, формы деятельности, виды и юридическую силу издаваемых ими правовых актов, подотчетность и меры конституционной ответственности.
Виды органов государственной власти устанавливаются в зависимости от формы правления, политико-территориальной организации государства, политического режима, сложившейся системы разделения властей, исторических и национальных особенностей развития страны. Эта закономерность четко проявляется в содержании ст. 11 Конституции РФ, согласно которой государственную власть в Российской Федерации осуществляют Президент РФ, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство РФ, суды РФ. В субъектах РФ государственную власть осуществляют региональные органы, которые образуются ими самостоятельно (ч. 1-2).
Конституция РФ отводит особое место в системе органов государственной власти Президенту Российской Федерации. Хотя Конституция определяет статус Президента РФ только как главы государства (ст. 80), тем не менее, она наделяет его широкими полномочиями в сфере взаимодействия с Федеральным Собранием, федеральными органами исполнительной, судебной и прокурорско- надзорной власти, с органами государственной власти субъектов РФ.
Посредством издания указов Президент РФ осуществляет собственное нормотворчество. Причем Конституция РФ не содержит каких-либо указаний на то, что акты Президенты РФ должны издаваться на основании и во исполнение федеральных законов. Сделана лишь оговорка, что они не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам и обязательны для исполнения на всей территории страны (ст. 90).
Мировой опыт государственного строительства свидетельствует, что полномочия президента закрепляются только в конституции. Их перечень носит закрытый характер и не подлежит расширительному толкованию. Между тем, Конституционный Суд РФ в результате вынесения политических решений выявил «скрытые полномочия» Президента РФ, вытекающие непосредственно из его правового статуса как гаранта Конституции РФ, прав и свобод человека и гражданина, допустимость указного нормотворчества по тем вопросам, по которым не приняты федеральные законы, возможность троекратного представления в Государственную Думу одной и той же кандидатуры на должность Председателя Правительства РФ.
Президент РФ в соответствии со ст. 83 Конституции имеет право председательствовать на заседании Правительства РФ (п. «б»). Но Президент РФ явочным порядком присвоил себе право проводить рабочие совещания с членами Правительства РФ, где дает поручения его Председателю и министрам, налагает меры дисциплинарной ответственности за невыполнение указов и предвыборных обещаний. Это позволяет сделать вывод, что Президент РФ фактически возглавляет всю исполнительную власть в России.
Нечто подобное происходило только во Франции после принятия Конституции 1958 г. и избрания Президентом Республики генерала Шарля де Гол ля (1890-1970), одного из выдающихся политических деятелей прошлого века.
Ныне конституции всех стран мира определяют статус законодательных органов государственной власти. По Конституции РФ Федеральное собрание Российской Федерации признается парламентом страны, представительным и законодательным органом государственной власти. Оно состоит из двух палат - Совета Федерации и Государственной Думы (ст. 94-95).
Субъекты РФ самостоятельно формируют органы законодательной власти в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных органов государственной власти, установленными федеральными законами (ст. 77 Конституции РФ). В настоящее время такие принципы установлены Федеральным законом от 6 октября 1999 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».
С учетом нормативных предписаний Российской Федерации ее субъекты самостоятельно регламентируют в своих конституциях или уставах порядок формирования и структуру законодательных (представительных) органов государственной власти. В этой связи в субъектах РФ сформированы разные по наименованию законодательные (представительные) органы
государственной власти. Реальное представление об их составе можно получить из содержания следующей таблицы:
Таблица 7.
Законодательный (представительный)
орган государственной власти субъекта Субъекты Российской Федерации
РФ
Республика Карелия; края - Алтайский, Забайкальский, Камчатский, Краснодарский, Красноярский, Пермский; области - Владимирская, Вологодская, Ивановская, Иркутская, Калужская, Кемеровская, Ленинградская, Нижегородская, Омская, Оренбургская, Пензенская, Пермская, Ростовская, Свердловская, Тверская, Ульяновская, Челябинская; Еврейская автономная область; города - Санкт-Петербург, Севастополь
Республика Дагестан; Народное Собрание-Парламент Карачаево-Черкесской Республики, Республика Ингушетия Республика Марий Эл, Республика Мордовия, Государственное Собрание - Курултай Республики Башкортостан, Государственное Собрание - Эл Курултай Республики Алтай, Государственное Собрание (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия)
Республика Коми, Республика Крым, Республика Татарстан, Удмуртская Республика, Чувашская Республика, Государственный Совет-Хасэ Республики Адыгея Республика Бурятия, Народный Хурал (Парламент) Республики Калмыкия Республика Тыва
Республика Северная Осетия - Алания, Кабардино- Балкарская Республика, Чеченская Республика Республика Хакасия.
Края - Приморский, Хабаровский; области - Белгородская, Волгоградская, Воронежская, Калининградская, Кировская, Костромская, Курганская, Курская, Магаданская,
Московская, Мурманская, Новгородская, Рязанская, Саратовская, Сахалинская, Смоленская, Тамбовская, Тульская, Тюменская, Московская городская, Самарская губернская Дума, Дума Ханты-Мансийского, Чукотского автономных округов
края - Ставропольский; области - Томская, Ярославская, Ямало-Ненецкого автономного округа области - Архангельская, Липецкая, Псковская Новосибирская область Астраханская область
Анализ содержания таблицы показывает, что наименование законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ устанавливается нормами его конституции или устава с учетом исторических, национальных и иных традиций, сложившихся в регионе.
На сходных принципах формируются законодательные органы государственной власти и в подавляющем большинстве зарубежных федераций. На федеральном уровне учреждаются парламенты, а на региональном уровне - законодательные органы государственной власти субъекта федерации.
В федеративном государстве органы законодательной власти не составляют единую систему. Онивходят в системы органов государственной власти разных уровней и между ними отсутствует какая- либо иерархическая соподчиненность. Тем не менее, органы законодательной власти обладают системообразующими свойствами. Совместно они выражают волю всего народа страны и населения каждого субъекта федерации, определяют содержание национального законодательства, компетенцию других государственных органов, участвуют в их формировании, играют существенную роль в системе сдержек и противовесов в отношении других властных структур.
Органы исполнительной власти государства образуют единую систему. В качестве составных элементов в нее обычно входят правительство страны, центральные министерства и ведомства, специальные службы и агентства. Они организуют исполнение законов и иных нормативных правовых актов, осуществляют государственное руководство в различных сферах политической, социально- экономической и культурной жизни страны.
В федеративных государствах в систему исполнительных органов государственной власти входят федеральное правительство и правительства субъектов федерации, а также подчиненные им органы отраслевого и межотраслевого управления. В России согласно ст. 77 Конституции РФ в организационную основу исполнительной власти включается вся система органов государственной власти, призванная обеспечивать ее фактическую и юридическую реализацию на всей территории страны (ч. 2). Они ориентированы прежде всего на реализацию Конституции РФ, федеральных законов, указов Президента РФ, нормативных правовых актов субъектов РФ. Это значит, что все органы исполнительной власти России интегрированы в единую систему общностью функциональных связей.
Система органов исполнительной власти России относится к сложным системам. В нее входят органы исполнительной власти Российской Федерации и органы исполнительной власти ее субъектов, сформированные ими самостоятельно по предметам исключительного ведения (ст. 71, 73, ч. 1 ст. 77 Конституции РФ). В то же время в эту систему включаются и все органы исполнительной власти, созданные в пределах своих полномочий Российской Федерацией и ее субъектами по предметам совместного ведения (ст. 72 Конституции РФ).
В России систему органов исполнительной власти возглавляет Правительство РФ. Тем не менее, Конституция РФ в соответствии с принципом разделения властей определяет Правительство РФ лишь как государственный орган, осуществляющий исполнительную власть страны (ч. 1 ст. 110). Однако системный анализ норм Конституции РФ, закрепляющих перечень федеральных органов государственной власти (ст. 11), функциональную характеристику Правительства РФ (ст. 110) и его полномочия (ст. 114), позволяет сделать однозначный вывод, что Правительство РФ - высший орган исполнительной власти страны, хотя термин «высший» к нему в Конституции и не применяется.
Конституционные положения о правовом статусе Правительства РФ скорректированы в Федеральном конституционном законе от 17 декабря 1997 г. «О Правительстве Российской Федерации». Посредством норм-дефиниций он определяет Правительство РФ как коллегиальный орган, возглавляющий единую систему исполнительной власти в Российской Федерации (ч.

3 ст. 1).
В отличие от Правительства РФ правовой статус иных федеральных органов исполнительной власти определяется не Конституцией РФ или федеральным конституционным законом, а подзаконными актами. В настоящее время действует Указ Президента РФ от 9 марта 2004 г. (в ред. от 25 декабря 2008 г.) «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти». Он устанавливает трехзвенную структуру системы федеральных органов исполнительной власти России: федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства.
К ведению федеральных министерств отнесены функции нормативного регулирования, координации и системного контроля, осуществляемые в отношении подведомственных им федеральных служб и федеральных агентств.
Федеральные службы осуществляют контрольные, надзорные и разрешительные функции в определенных отраслях или сферах государственного управления.
Федеральные агентства предоставляют публичные услуги юридическим и физическим лицам, осуществляют управление федеральным имуществом, а также государственные учетные функции (ведение реестров, регистров, кадастров).
Системы органов исполнительной власти субъектов РФ имеют существенные различия в правовом статусе и численном составе образующих их региональных органов. Это обусловлено тем, что Федеральный закон от 6 октября 1999 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» установил, как это и предусмотрено Конституцией РФ, лишь основы формирования системы органов исполнительной власти субъектов РФ.
В соответствии с законодательными предписаниями система органов исполнительной власти субъекта РФ должна включать следующие звенья: высшее должностное лицо; высший исполнительный орган государственной власти; отраслевые органы государственной власти; территориальные исполнительные органы государственной власти.
Закон содержит управомочивающую норму, согласно которой структура исполнительных органов государственной власти субъекта РФ определяется высшим должностным лицом субъекта в соответствии с конституцией или уставом субъекта РФ. В этой связи в республиках учреждаются посты президента или главы республики, в краях, областях, Еврейской автономной области, автономных округах, в Санкт-Петербурге и Севастополе - губернатора или главы администрации, в Москве - мэра. В качестве высших исполнительных органов государственной власти субъектов РФ формируются правительства, кабинеты министров, администрации. Некоторые представления о региональных органах исполнительной власти России можно почерпнуть из содержания приведенной ниже таблицы:Таблица 8.
Субъекты Российской Федерации
Республики - Адыгея, Алтай, Башкортостан, Бурятия, Дагестан, Ингушетия, Кабардино-Балкарская Республика, Калмыкия, Карачаево-Черкесская Республика, Карелия, Коми, Марий Эл, Мордовия, Саха (Якутия), Северная Осетия - Алания, Татарстан, Тыва, Удмуртская Республика,
Хакасия, Чеченская Республика.
Края - Забайкальский, Камчатский, Красноярский, Пермский, Ставропольский, Хабаровский.
Области - Амурская, Астраханская, Белгородская, Волгоградская, Вологодская, Воронежская, Ивановская, Иркутская, Калининградская, Кировская, Курганская, Московская, Мурманская, Нижегородская, Новосибирская, Омская, Оренбургская, Орловская, Пензенская, Рязанская, Самарская, Саратовская, Сахалинская, Свердловская, Тверская, Тульская, Ульяновская, Челябинская, Ярославская. Города федерального значения - Москва, Севастополь. Автономная область - Еврейская автономная область. Автономные округа - Ханты-Мансийский автономный округ - Югра Республика Крым Чувашская Республика - Чувашия Края - Алтайский, Краснодарский, Приморский.
Области - Архангельская, Брянская, Владимирская, Кемеровская, Костромская, Курская, Ленинградская, Липецкая, Магаданская, Новгородская, Псковская, Ростовская, Смоленская, Тамбовская, Томская, Тюменская. Города федерального значения - Санкт-Петербург Автономные округа - Ненецкий, Чукотский, Ямало- Ненецкий
Между высшими органами исполнительной власти субъектов РФ нет принципиальной разницы. Однако, если в субъекте РФ сформировано правительство или кабинет министров, то такой орган имеет и свои виды юридических актов - постановления и распоряжения. Но, если орган исполнительной власти региона образован в форме администрации субъекта РФ, то все правовые акты исходят от возглавляющего ее высшего должностного лица, которым может быть губернатор или глава администрации.
Такая организация исполнительной власти в субъектах РФ обусловлена природно-географическими условиями, исторически сложившимися схемами расселения людей, структурой региональной экономики, особенностями социально-культурной сферы. Поэтому в субъектах РФ действуют органы исполнительной власти общей, межотраслевой и отраслевой компетенции, имеющие различные организационные формы. Среди отраслевых органов власти преобладают министерства, департаменты, комитеты администрации.
Национальные судебные системы почти всех стран мира закрепляются нормами действующих конституций и специальных законов. В России судебная система устанавливается Конституцией РФ и федеральным конституционным законом. Она носит закрытый характер, поскольку «создание чрезвычайных судов не допускается» (ч. 3 ст. 118 Конституции РФ).
На основании бланкетной нормы Конституции РФ был принят Федеральный конституционный закон от 31 декабря 1996 г. (в ред. от 5 февраля 2014 г.) «О судебной системе Российской Федерации». Он установил двухуровневую судебную систему России, состоящую из двух видов судов - федеральных
судов и судов субъектов Российской Федерации (ст. 4). К федеральным судам закон относит, во- первых, Конституционный Суд РФ и, во-вторых, Верховный Суд РФ, верховные суды республик, краевые и областные суды, суды городов федерального значения, суды автономной области и автономных округов, районные суды, военные и специализированные суды, составляющие систему федеральных судов общей юрисдикции.
Правовой статус высших судов России - Конституционного Суда РФ и Верховного Суда РФ урегулирован непосредственно нормами Конституции РФ (ст. 125-126). Их полномочия, порядок образования и деятельности устанавливаются федеральными конституционными законами (ч. 3 ст. 128 Конституции РФ).
В структуру судебной системы субъектов Российской Федерации включены конституционные (уставные) суды субъектов РФ и мировые судьи, являющиеся судьями общей юрисдикции субъектов РФ (п. 4 ст. 4 Федерального конституционного закона «О судебной системе Российской Федерации»). Несмотря на императивный характер конституционно-правовых норм об отнесении мировых судей к судам субъектов РФ, они таковыми не являются ни юридически, ни фактически. Федеральный закон от 17 декабря 1998 г. «О мировых судьях в Российской Федерации» четко определил, что мировые судьи являются судьями общей юрисдикции субъектов РФ и входят в единую судебную систему страны (ст. 1). Порядок создания должностей мировых судей, их полномочия и порядок деятельности регулируются нормами Конституции РФ, федеральных конституционных законов, а также иных федеральных законов. Субъекты РФ устанавливают своими законами лишь порядок назначения (избрания) и деятельности мировых судей (ст. 4). К тому же мировой судья при рассмотрении в пределах своей компетенции гражданских, административных и уголовных дел в качестве суда первой инстанции применяет нормы федерального законодательства.
Во многих зарубежных федерациях, точно как и в России, устанавливается двухуровневая судебная система. Соответствующие нормы имеются в Основном законе ФРГ (ст. 92), конституциях Индии (ст. 124, 214, 233), ОАЭ (ст. 45, 104), Пакистане (ст. 175), США (раздел 1 ст. III), Бразилии (ст. 92), Эфиопии (ст. 78). Однако их национальные судебные системы четко разделены на федеральные суды и суды субъектов федерации, которые применяют соответственно федеральное и местное законодательство.
Кроме того, в зарубежных странах наряду с судами общей юрисдикции часто создаются и специализированные суды. В США, например, в системе федеральных судов представлены Налоговый суд, Суд по таможенным делам, Претензионный суд. В Норвегии учреждены Суд по трудовым спорам и Суд импичмента. Все эти суды наделены собственной компетенцией по рассмотрению специфических споров.
В России прокурорско-надзорную власть осуществляют специально созданные органы государства, входящие в единую централизованную систему прокуратуры Российской Федерации. На сходных принципах сформированы национальные системы органов прокуратуры в Азербайджане, Беларуси, Испании, Казахстане, Португалии, Китае, Аргентине, Эквадоре и в ряде других государств. В этих странах органы прокуратуры являются независимыми органами государства с функциональной и финансовой автономией. Они осуществляют надзор за точным и единообразным исполнением и применением законов, поддерживают государственное обвинение в суде, предъявляют в суд иски о защите публичных интересов.
В таких, например, странах, как Албания, Германия, Греция, Италия, Швеция, Марокко, Доминиканская Республика, Перу и Уругвай органы прокуратуры входят в судебную систему. Прокуроры в этих странах лишь поддерживают государственное обвинение в суде по уголовным делам и выступают в защиту публичных интересов по гражданским делам.
Аналогичные функции осуществляют органы прокуратуры в тех странах, где они входят в качестве структурных подразделений в систему министерства юстиции. В числе таких стран можно назвать Австрию, Бельгию, Данию, Нидерланды, Румынию, Турцию, Эстонию, Японию и Египет. По существу прокуратура в этих странах представляет собой систему органов государства, содействующих отправлению правосудия.
Во всех странах мира учреждаются органы государственной власти с особым статусом, которые не относятся ни к одной из ее ветвей. В России такими органами являются Центральная избирательная комиссия РФ, Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации, Центральный Банк РФ (Банк России), Счетная палата РФ. Их не надо искусственно втискивать в прокрустово ложе какой-либо из существующих ветвей государственной власти или конструировать специально под них принципиально новую, невиданную в истории конституционализма ветвь власти. Они выполняют узко специализированные функции, без которых практически невозможно обеспечить эффективное управление делами общества и государства. Именно этим и обусловлено их место в системе органов государственной власти России.