Народный суверенитет в конституционном праве.
Корни теории народного суверенитета уходят в античные времена, ибо еще Цицерон считал народ источником и носителем верховной публичной власти. Жан Боден не исключал получение монархом власти от народа, но концепцию о воле народа как источнике власти первыми обосновали Т. Гоббс и Б. Спиноза. Выдвинутую ими теорию «общественного договора» развил и довел до совершенства французский мыслитель Жан-Жак Руссо. Суть ее в том, что для ликвидации социального хаоса люди договариваются о соблюдении определенного порядка взаимоотношений. Для этого множество объединенных в государство людей выбирают себе правителя, которому на основе договора передают соответствующие полномочия. Они могут быть достаточно жесткими, но осуществляются с общего согласия и поэтому легитимны. Если правитель не выполняет договор, то народ может сместить его с поста, т. е. получает «право на революцию».
Народный суверенитет провозглашается одним из принципов конституционного строя во всех современных демократических государствах. Он означает верховенство и независимость народа в выборе основных ценностей, целей и задач своего развития, способов и средств их достижения; а также единство народа в выражении властной воли.
Статья 1 Конституции Российской Федерации провозглашает Россию демократическим государством. В буквальном переводе с греческого слово «демократия» есть «власть народа» или народовластие. В отличие от народного суверенитета оно имеет не статическое, а динамическое (функциональное) значение. Как отмечает Ю. И. Скуратов, это система властеотношений, сложившаяся в процессе реализации народом своей верховной, независимой и единой воли. Народный суверенитет при этом не исчезает, но отождествлять саму конституционно-правовую ценность и ее реализацию не следует.
Субъектом (носителем) народного суверенитета в Российской Федерации является российский многонациональный народ. В конституционном праве под ним понимают часть населения страны, состоящую из граждан, обладающих активным избирательным правом, т. е. избирательный корпус, в лице которого население выступает как участник государственно-правовых отношений.
Именно избирательный корпус участвует в референдумах и выборах, являющихся, согласно ч. 3 ст. 3 Конституции Российской Федерации, высшим непосредственным выражением власти народа, а также организует и проводит демонстрации, митинги, собрания, уличные шествия и пикетирования.
Верховенство народа выражается в том, что его воля и интересы имеют наивысшее политикосоциальное значение. Они составляют сущность, то есть обусловливают содержание политической власти в целом, государственной власти и местного самоуправления. Согласно ч. 1 ст. 3 Конституции Российской Федерации «единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ». Он формирует представительные органы государственной власти, контролирует их деятельность, путем референдума принимает Конституцию - высший и основной закон нашего государства. Волю и интересы народа России обязаны соблюдать все российские граждане, их объединения, находящиеся на территории Российской Федерации граждане иностранных государств и лица без гражданства.
Независимость народа выражается в том, что народ формирует свою волю и принимает решения самостоятельно, без воздействия посторонних субъектов, подкупа, принуждения, фальсификации итогов голосования и иных такого рода нарушений. Федеральный закон от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» предусматривает в случаях подобного противоправного влияния возможность отмены принятых на выборах и референдумах решений. Кроме того, наказания за нарушения избирательных прав предусмотрены ст. 5.1-5.25 Кодекса об административных правонарушениях Российской Федерации и ст. 141, 141.1, 142, 142.1 Уголовного кодекса Российской Федерации.
Препятствием независимости и верховенству народа в проявлении властной воли является повсеместное использование пропорциональной системы выборов, при которой окончательное решение вопроса о персональном составе депутатов соответствующего уровня представительного органа принимают не избиратели, а высший орган политической партии. Поэтому по инициативе Президента Российской Федерации возвращен смешанный принцип формирования депутатского корпуса Государственной Думы, согласно которому половина его состава (225 депутатов) будет избираться по одномандатным локальным территориальным избирательным округам.
Единство народа в выражении властной воли предполагает наличие у него общего группового гражданского и политического сознания, когда народ представляет себя единым коллективным организмом с общей идеологией, ценностями и целями. Иными словами - единой коллективной личностью, способной вырабатывать и выражать вовне свою властную волю.
Эта воля представляет собой диалектическую сумму, своего рода суммарный, результирующий вектор воль всех членов избирательного корпуса. Подлинное единство народа в выражении властной воли обеспечивается лишь тогда, когда решения принимаются большинством голосов от общего состава избирательного корпуса.
Полновластие народа обозначает максимальную, наивысшую степень реализации народного суверенитета. Это осуществление народом своей верховной, независимой и единой воли на всех уровнях, во всех сферах и формах без каких бы то ни было изъятий.
Наряду с полновластием нередко говорят о неограниченности власти народа, которая постоянна, вездесуща и универсальна. Согласно этому тезису, народ осуществляет свою власть без ограничения во времени и вправе принять любое решение по любому вопросу. Кроме того, он может признать ничтожным и отменить любое волеизъявление всякой иной власти, включая акты органов государственной власти и органов местного самоуправления.
Однако непосредственное решение народом всех без исключения вопросов развития общества нецелесообразно или вовсе невозможно. Иначе даже выписка рецепта больному или принятие на работу либо увольнение государственного служащего должны будут осуществляться только через референдум. Поэтому очень спорным выглядит толкование ч. 1 ст. 3 Конституции Российской Федерации: «Носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ», - признающее народ не только источником, но и носителем государственной власти. Ее носителем (т. е. обладателем, субъектом) является государство в лицеНарод непосредственно должен решать только наиболее важные вопросы государственной жизни, и никто не вправе решения по ним изменять и пересматривать. Перечень этих вопросов должен быть обязательно закреплен в федеральном законе, а лучше в Конституции, нормы которой обладают высшей юридической силой. Законом должна быть подробно регламентирована процедура принятия таких решений. Иначе режим правового государства переродится в произвол, а народовластие будет сметено охлократией, или неконтролируемой властью толпы.
Все другие вопросы народ передает для решения своим представителям в лице органов государственной власти и местного самоуправления. Эти субъекты должны действовать в соответствии с интересами и волей народа. Незаконное присвоение ими всей политической власти в стране или компетенции других участников государственно-властных отношений запрещено.
Отдельные органы публичной власти или их должностные лица, законно получив свои полномочия, в дальнейшем могут неправомерно расширить свои влияние и компетенцию. Это не только органы госбезопасности в период «диктатуры пролетариата» и так называемого культа личности Сталина, но и Президент Российской Федерации Б. Н. Ельцин, принявший в 1993 г. Указ № 1400, признанный Конституционным Судом нарушающим Конституцию. После приобретения таким образом аномальной или сверхнормативной самостоятельности, такие субъекты узурпируют власть в ущерб воле и интересам народа, что может повлечь многочисленные человеческие жертвы.
В этой связи чрезвычайно важно правило ч. 4 ст. 3 Конституции России: «Никто не может присваивать власть в Российской Федерации. Захват власти или присвоение властных полномочий преследуются по федеральному закону». Ответственность за преступления подобного рода предусмотрена Уголовным кодексом Российской Федерации в статьях 278 («Насильственный захват власти или насильственное удержание власти») и 279 («Вооруженный мятеж»).
Примечательно, что ч. 4 ст. 4 проекта Конституции Российской Федерации, разработанного Конституционной комиссией и одобренного Съездом народных депутатов Российской Федерации 18 апреля 1992 года, закрепляла право граждан России «оказывать сопротивление любой попытке насильственного устранения или изменения существующего конституционного строя». В действующей редакции Конституции Российской Федерации 1993 года это право отсутствует.
В нашем государстве несколько уровней реализации народного суверенитета.
Общегосударственный (общефедеральный) уровень предполагает осуществление демократических форм на всей территории Российской Федерации. В этом случае в референдуме или прямых выборах участвует все многонациональное население России, обладающее избирательным правом, или принятие решения осуществляется высшим органом государственной власти, например, Федеральным Собранием Российской Федерации. Само решение будет общеобязательным на всей территории нашего государства.
На региональном уровне народный суверенитет реализуется в границах субъектов Российской Федерации. Он осуществляется населением (избирательными корпусами) или органами государственной власти республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области или автономных округов, чьи административные границы очерчивают пространственные пределы действия принятых решений.
На местном (локальном) уровне народовластие осуществляется на территории муниципальных образований, границы которых определяют действие принятых решений в пространстве. Сами решения принимаются соответствующими органами местного самоуправления или обладающим избирательным правом населением местных сообществ.
Можно выделить экономическую, политическую, культурную, социальную и экологическую сферы реализации народного суверенитета.
В экономической сфере народ определяет соответствующие его интересам основные принципы экономической политики, экономические уклады, виды и формы собственности, их статус и взаимодействие друг с другом, экономические права индивидов и их сообществ. Все это в совокупности образует экономическую систему общества, являющуюся экономической основой народовластия. В отличие от нее экономической основой публичной власти являются соответственно государственная и муниципальная формы собственности, а также смешанные формы собственности с решающей долей государственного или муниципального участия.
В политической сфере народ определяет структуру и принципы политической системы как механизма реализации собственной воли; формы и уровни реализации своего суверенитета; порядок взаимоотношения государства с правящей и оппозиционными партиями, иными общественными объединениями; систему и процедуру осуществления политических прав и свобод индивидов; порядок и формы участия граждан в управлении государственными делами.
В культурной сфере народ определяет соответствующие его интересам основные принципы и направления культурной политики; систему культурных прав индивидов и их сообществ; меры по защите культурного наследия и самобытности этнических общностей, развитию их национальных культур; основные направления развития образования, науки, литературы, искусства; меры по сохранению и возрождению культурных ценностей; государственного языка Российской Федерации и языков ее республик и народов.
В социальной сфере народ самостоятельно, свободно и независимо выбирает и формирует собственную социальную структуру; определяет соответствующие его интересам принципы социальной политики, ее цели, задачи и основные направления; провозглашает и гарантирует систему социальных прав индивида.
Воля народа в социальной сфере направлена на взаимное сплочение всех составляющих его классов и социальных групп; на укрепление единства народа как целостной социальной системы; на ликвидацию причин и условий социальных конфликтов. Средством достижения этой цели служит направленность государственной социальной политики на обеспечение достойной жизни и свободного развития человека.
Задачами такой политики являются охрана труда и здоровья людей, установление гарантированного минимального размера оплаты труда; государственная поддержка семьи, материнства, отцовства и детства, инвалидов и пожилых граждан, учреждение и развитие социальных служб; установление государственных пенсий, пособий и иных гарантий социальной защиты.
Экологическая сфера реализации народного суверенитета предполагает проведение единой экологической политики, использования и охраны земли и других природных ресурсов как основы жизни и деятельности многонационального народа России; создание особо охраняемых природных территорий, обеспечение права россиян на благоприятную окружающую среду, ее охрану и обеспечение экологической безопасности, на достоверную информацию о состоянии окружающей среды и на возмещение ущерба, причиненного человеку и гражданину экологическим правонарушением; осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями и эпизоотиями, ликвидации их последствий.
Формы реализации народного суверенитета в Российской Федерации обоснованно подразделить на прямые, представительные и промежуточные разновидности. При этом к прямому народовластию (прямой демократии) можно отнести референдум, свободные выборы, отзыв населением депутатов и иных выборных лиц, сходы граждан по месту жительства и собрания граждан по решению вопросов территориального общественного самоуправления. Эти акции отличает то, что принятые в результате их проведения решения приобретают обязательную для своего уровня силу и не нуждаются в каком-либо подтверждении органами публичной власти.
Консультативными формами прямой реализации народного суверенитета следует считать консультативные референдумы (опросы избирателей), народные обсуждения, народную
нормотворческую (правотворческую, законодательную) инициативу, публичные слушания, индивидуальные и коллективные обращения граждан (петиции) в органы государственной власти и местного самоуправления. Он не являются формами прямой демократии. В процессе реализации этих форм население высказывает свои предложения непосредственно, но обязательную силу они приобретут только после одобрения органов государственной власти и местного самоуправления. Данные суждения, хотя и подлежат рассмотрению, но не являются для рассматривающих органов обязательными. Содержание обращений может быть различным, но далеко не всегда их исполнение целесообразно и необходимо. Сказанное в еще большей степени распространяется на публичные массовые мероприятия, организуемые и проводимые согласно Федеральному закону от 19 июня 2004 г. № 54-ФЗ «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях».
Народ может выражать свое мнение о тех или иных реалиях и по-другому. При определенных условиях его реакция на воздействие других субъектов права способна иметь весьма непредсказуемые способы проявления. Это проводимые вопреки ч. 4 ст. 37 Конституции политические забастовки, а также другие формы, включая массовые беспорядки, вплоть до вооруженных выступлений. Подобные действия находятся за конституционно-правовыми рамками и наказываются согласно закону.
Представительная форма народовластия исключает принятие юридически значимых решений самим избирательным корпусом. Их принимают специально созданные органы, придающие воле народа общеобязательный характер. Они выступают в виде механизма, преобразующего ее в нормативные установления. Поэтому представительная демократия нередко имеет и другое название - «опосредованная демократия». Правовую форму при ней приобретает не само волеизъявление народа, а принятое на его основе решение органа публичной власти.
Структура представительного народовластия в самом узком, специальном смысле, это система органов публичной власти, непосредственно формируемая избирателями путем голосования. В первую очередь к ним относятся органы законодательной власти или состоящие из депутатов коллегиальные органы местного самоуправления. Таковы, например, Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации; Законодательное Собрание Омской области; Омский городской Совет; Совет депутатов Марьяновского муниципального района Омской области.
При более широкой интерпретации в эту систему могут входить формируемые путем прямых выборов органы в иных сферах реализации публичной власти. К исполнительной сфере относятся «всенародно избираемые» Президенты президентских республик, формирующие правительства своих государств. Отечественное законодательство после перерыва в несколько лет вновь вернулось к непосредственному избранию высших должностных лиц (президентов, губернаторов, глав администраций и т. д.) субъектов Российской Федерации.
Исполнительные функции на представительной основе осуществляют избираемые напрямую главы муниципальных образований и главы местных администраций.
Всенародно избранного Президента Российской Федерации можно считать высшим представительным органом государственной власти в координационной сфере, ибо ч. 2 ст. 80 Конституции Российской Федерации закрепляет за ним обеспечение согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти.
В советское время прямым голосованием избирались судьи районных, а в городах без районного деления - городских судов, рассматривавших дела по первой инстанции. В конце 80-х - начале 90-х годов XX века депутаты органов законодательной власти ряда субъектов Российской Федерации предлагали не только учредить выборных «народных прокуроров» субъектов федерации, но и замещать на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права должность Генерального прокурора Российской Федерации.
Законодательство о мировых судьях допускает избрание их на должность населением соответствующего судебного участка в порядке, установленном законом субъекта Российской Федерации. Об этом прямо сказано в статьях 6 и 7 Федерального закона от 17 декабря 1998 года №188- ФЗ «О мировых судьях в Российской Федерации». Однако такая возможность практически нигде, кроме двух субъектов Федерации, до сих пор не реализуется.
Представительная демократия возможна и в условиях монархической формы правления. Это выборные парламенты в парламентарных и дуалистических монархиях, а в ряде случаев - и сам монарх как глава государства. Например, в Малайзии он избирается на пятилетний срок особым совещанием из представителей входящих в федерацию монархических штатов.
В России полномочия монарха никакими сроками не ограничивались и после смерти или отречения очередного правителя переходили к его преемнику по наследству. Однако сами царствующие династии и в ряде случаев - даже отдельных правителей с самых древних времен избирали народные веча (собрания) или Земские соборы. Кроме того, Земские соборы принимали важнейшие законы и оказывали значительное влияние на повседневную политику русских царей, которые без их формального согласия предпочитали не принимать каких-либо существенно значимых государственных решений. Причем степень самостоятельности и социальная база Земских Соборов были существенно больше, чем у британского парламента, французских Генеральных штатов или кортесов в Испании. Все это позволило русскому политологу И. Л. Солоневичу назвать российское самодержавие «народной монархией».
Промежуточное место между прямыми и представительными формами народовластия занимают конференции граждан (собрания делегатов), проводимые по вопросам осуществл ения территориального общественного самоуправления. Они предусмотрены ст. 30 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
По компетенции и целевому назначению они не отличаются от такой прямой формы как собрания граждан по месту жительства в связи с осуществлением территориального общественного самоуправления. Однако по порядку назначения и проведения эти формы участия населения в осуществлении местного самоуправления не идентичны. Если в собрании вправе непосредственно участвовать все население соответствующей части территории городского округа или поселения, то в конференции участвуют делегаты, избранные по установленным нормам представительства. Эти нормы учреждаются уставами муниципального образования, нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования, уставами территориального общественного самоуправления. С организационной точки зрения конференции граждан (собрания делегатов) представляют собой представительную форму реализации народного суверенитета.
Теоретическая доктрина народного суверенитета в зарубежных странах практически не отличается от современной российской доктрины. В ее основе - теоретическое наследие Дж. Локка, X. фон Вольфа, Т. Гоббса и Б. Спинозы, Ж. -Ж. Руссо, согласно которому суверенитет изначально принадлежит народу, а его ограничения противоречат естественной свободе человеческих сообществ. Народный суверенитет не отождествляется с самой властью, ибо он, по мнению французского государствоведа Л. Дюги, как и божественное право, есть лишь основание «повелевающей власти». Поэтому, во избежание «произвола толпы», в демократическом государстве народный суверенитет нельзя сводить к неограниченному праву народа принимать на референдуме любые решения.
Принцип народного суверенитета (хотя в силу терминологических традиций вместо термина «народ» нередко используется термин «нация») в той или иной форме провозглашается всеми конституциями современных цивилизованных государств. Согласно ст. 33 Конституции Бельгии: «Все власти исходят от Нации. Они осуществляются в порядке, установленном Конституцией». Части 2 и 3 ст. 1 Конституции Греции от 9 июня 1975 г. провозглашают, что «народный суверенитет составляет основу политического режима», а «вся власть исходит от народа, существует для народа и нации и осуществляется так, как это указано в Конституции».
Аналогичные по содержанию, хотя и отличающиеся по формулировкам положения включены в конституции Венесуэлы, Италии, Колумбии, Мексики, США, Франции, Эквадора и других государств, причем, не только с республиканской, но и с монархической формой правления.
Например, в Преамбуле Конституция Японии 1947 г. сказано: «Мы, японский народ, ... провозглашаем, что народ облечен суверенной властью, и устанавливаем настоящую Конституцию. Государственная власть основывается на непоколебимом доверии народа, ее авторитет исходит от народа, ее полномочия осуществляются представителями народа, а благами ее пользуется народ». Согласно ст. 1, император является лишь «символом государства и единства народа», но «его статус определяется волей народа, которому принадлежит суверенная власть».
По современным представлениям американских ученых Декларация независимости от 4 июля 1776 г. частью Конституции США не считается. Однако именно в ней было впервые закреплена важнейшая форма защиты народовластия - право на сопротивление власти. В случае «если какая-либо форма правительства становится губительной, ... народ имеет право изменить или упразднить ее и учредить новое правительство, основанное на таких принципах и формах организации власти, которые . наилучшим образом обеспечат людям безопасность и счастье...». Более того, «свержение такого правительства и создание новых гарантий безопасности на будущее становится правом и обязанностью народа».
Подобные положения полностью соответствуют постулатам теории «общественного договора». Право на сопротивление угнетающему правительству, но в других, более мягких формулировках, закрепили конституции Республики Бенин, Республики Гана 1992 г. Ряд государств (например, Словакия, ФРГ) в качестве крайней меры провозглашают право граждан оказывать сопротивление всякому, кто попытается устранить демократический строй, конституционные права и свободы человека.
Концепции народного суверенитета в демократических государствах основаны на общих принципах. Однако универсальных демократических механизмов, которые можно было бы одинаково успешно распространить на все народы, просто не существует. Навязывать силой одним то, что хорошо зарекомендовало себя у других, не только нецелесообразно, но и неправомерно. Каждая страна должна искать свой собственный путь, который коренится в культуре и традициях ее народа.