Понятие основ местного самоуправления
Местное самоуправление в Российской Федерации – признаваемая и гарантируемая Конституцией РФ самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных традиций.
Формирование и развитие современной модели местного самоуправления Российской Федерации осуществляется с учетом не только отечественного опыта, но и под значительным влиянием зарубежного муниципального опыта. Особое значение для выработки основ российского местного самоуправления имеет Европейская Хартия о местном самоуправлении, которая закрепила местное самоуправление как одну из основ любого демократического государства.
Основы – это исходные, главные положения чего-нибудь. Определить основы местного самоуправления означает выявление коренных принципов, составляющих его сущность.
Основы местного самоуправления это находящаяся под защитой государства система принципов, основополагающих начал, определяющих и регламентирующих общественные отношения, которые возникают в процессе
организации и осуществления местного самоуправления. Обусловливая коренные, ключевые черты местного самоуправления, они могут относиться к нему как в целом, так и к его отдельным институтам. Основы местного самоуправления подчиняют себе логически и юридически все его институты и издаваемые для их развития законы и нормативные правовые акты.
Местное самоуправление как выражение власти народа составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации и в то же время является составной частью конституционного строя России.
Конституционный строй – это порядок, при котором соблюдаются права и свободы человека и гражданина, а государство действует в соответствии с конституцией. Местное самоуправление как местная власть, местный строй, являясь составной частью конституционного строя, будучи его производной, – это тоже порядок, при котором соблюдаются прежде всего права и свободы человека и гражданина, а органы местного самоуправления и само население действуют в соответствии с конституцией и законами. Следовательно, значительную часть основ конституционного строя Российской Федерации одновременно составляют и основы местного самоуправления в Российской Федерации.
К основам местного самоуправления относятся прежде всего конституционные установления, содержащиеся в гл. 1 Конституции РФ, прямо либо опосредованно относящиеся к организации и осуществлению местного самоуправления.
Основы местного самоуправления, содержащиеся в главе 1 Конституции РФ, закреплены в самой общей форме и раскрываются в главе 2, 3 и 8 Конституции, а также в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ.
Таким образом, основы местного самоуправления можно определить как совокупность установленных Конституцией РФ и указанными законами норм-принципов, закрепляющих и регулирующих наиболее основополагающие отношения, возникающие в процессе организации и осуществления местного самоуправления на всей территории Российской Федерации, в соответствии с которыми должны находиться все другие муниципально-правовые нормы нормативных правовых актов.
Нормы и принципы местного самоуправления составляют определенную систему его основ. Основы местного самоуправления могут быть разделены на семь основных групп:
правовые;
гуманистические;
социальные;
территориальные;
организационные;
идеологические и политические;
финансово-экономические.
Под правовыми основами следует понимать совокупность установленных Конституцией РФ и федеральными законами правовых норм-принципов, закрепляющих и регулирующих наиболее существенные коренные общественные отношения, возникающие, изменяющиеся и прекращающиеся в процессе организации и осуществления местного самоуправления на всей территории Российской Федерации, в соответствии с которыми должны находиться все другие муниципально-правовые нормы нормативных правовых актов.
Под гуманистическими основами местного самоуправления следует понимать такие его основополагающие принципы, которые закрепляют права и свободы человека в качестве высшей ценности, которые должны определять смысл, содержание и деятельность местного самоуправления.
Социальные основы местного самоуправлении представляют собой совокупность норм-принципов, закрепляющих и регулирующих социальную политику местного самоуправления, направленную на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека.
Территориальные основы местного самоуправления представляют собой совокупность норм, закрепляющих и регулирующих территориальную организацию местного самоуправления.
Организационные основы местного самоуправления представляют собой совокупность норм закрепляющих и регулирующих осуществление власти населением непосредственно через органы местного самоуправления, порядок образования органов местного самоуправления, формы и принципы их деятельности.
Идеологические и политические основы местного самоуправления представляют собой совокупность норм-принципов, закрепляющих и регулирующих идеологическое и политическое многообразие в местных сообществах, политические права и свободы человека и гражданина.
Финансовые основы местного самоуправления представляют собой совокупность норм, закрепляющих и регулирующих формирование и использование муниципальной собственности, местных бюджетов и иных местных финансов.
2. Европейская Хартия местного самоуправления
как источник муниципального права России
Как известно, правовые основы любой отрасли права закрепляются в виде юридических норм, содержащихся в нормативно-правовых актах, которые принято именовать источниками отрасли права. В соответствии со ст. 15 Конституции РФ, общепризнанные принципы и нормы международного права являются частью правовой системы Российской Федерации. Более того, Конституция РФ устанавливает приоритет правил, установленных международным договором Российской Федерации, над правилами, установленными федеральным законом.
К этим источникам относятся общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации, направленные на регулирование муниципально-правовых отношений. Это прежде всего универсальные международные акты, закрепляющие права и свободы человека: Всеобщая декларация прав человека, утвержденная Генеральной Ассамблеей ООН 10 декабря 1948 г.; Международный пакт о гражданских и политических правах (1966 г.); Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах (1966 г.); Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод (1950 г.); Конвенция СНГ о правах и основных свободах человека (1995 г.) и др.
Основным международно-правовым актом, регулирующим муниципально-правовые отношения, является Европейская Хартия местного самоуправления, принятая Советом Европы в 1985 г., подписанная Российской Федерацией в 1996 г. и ратифицированная федеральным законом от 11 апреля 1998 г. Официально Хартия вступила в силу для Российской Федерации с 1 сентября 1998 г.
Европейская Хартия о местном самоуправлении – это конечный результат целого ряда инициатив и многолетней работы в рамках Совета Европы. Защита и укрепление местной экономики в Европе с помощью документа, провозглашающего принципы, которых придерживаются все демократические государства в Европе, – это давняя цель европейских местных органов самоуправления. Более того, было признано, что такой документ должен обеспечить присоединение тех участников, действия которых вызывают наибольшие споры при защите местных автономий, а именно – центральные правительства европейских государств.
Хартия обязывает своих участников применять основные правовые нормы, гарантирующие политическую, административную и финансовую независимость местных властей. Таким образом, она демонстрирует на европейском уровне политическую волю сделать жизнеспособными на всех уровнях территориального управления принципы, которые Совет Европы защищает с момента своего создания, считая своей задачей воспроизводство демократического сознания в Европе и защиту прав человека в самом широком объеме.
Хартия состоит из трех частей. В первой части содержится положение, закрепляющее принципы местного самоуправления. В ней обусловливается необходимость конституционных и правовых основ местного самоуправления. Формируется концепция и устанавливаются принципы, регламентирующие характер и объем полномочий местных органов власти. Последующие статьи касаются защиты границ самоуправляющихся территорий, обеспечения автономии местных властей в отношении их административных структур, найма компетентного персонала и определения условий для замещения выборных должностей в местных органах власти.
Во второй части содержатся положения, касающиеся объема обязательств, которые участники могут взять на себя. В соотношении с намерением обеспечить реальное равновесие между защитой основных принципов и гибкостью, необходимой для учета правовых и организационных особенностей разных государств – членов Совета Европы, допускается исключение участниками определенных положений Хартии из числа тех, которые они считают обязательными для себя. Таким образом, в ней содержится компромисс между признанием, с одной стороны, факта, что местное самоуправление затрагивает структуру и организацию всего государства, управление которым составляет главную задачу центрального правительства и, с другой стороны, целью защиты минимального набора основных принципов, которые должны уважаться при любой демократической системе местного самоуправления. Кроме того, обязательства участников могут быть впоследствии расширены после устранения соответствующих преград.
Потенциально закрепленные в Хартии принципы местного самоуправления распространяются на все уровни или категории местного самоуправления в каждом из государств – членов Совета Европы, а также с соответствующими изменениями на органы управления на региональном уровне. Однако в особых случаях участники вправе исключать определенные категории органов власти из сферы действия Хартии.
В третьей части текста Хартии содержатся положения, соответствующие обычно включаемым в конвенции, которые разрабатываются под эгидой Совета Европы.
Европейская Хартия о местном самоуправлении – это первый многосторонний юридический акт, который определяет и защищает принципы местной автономии, одна из опор демократии, которую Совет Европы обязался защищать и развивать в духе общеевропейских ценностей.
В преамбуле Хартии изложены основные принципы, на которых она строится. Эти принципы в основном следующие:
органы местного самоуправления составляют одну из основ любого демократического строя;
право граждан участвовать в управлении государственными Делами является общим демократическим принципом, и это право непосредственно может быть осуществлено на местном уровне;
с целью обеспечения эффективного и приближенного к гражданину управления необходимо существование облеченных реальной властью органов местного самоуправления;
местные органы власти, наделенные правом принятия властных решений, должны быть созданы демократическим путем, иметь широкую автономию в отношении своей компетенции, порядка ее осуществления и обладать достаточными для этого средствами.
Европейская Хартия местного самоуправления установила, что органы местного самоуправления составляют одну из главных основ любого демократического строя, а право граждан участвовать в ведении государственных дел относится к важнейшим демократическим принципам современного правового государства.
Правовые нормы Хартии, сформулированные в общей форме, носят рекомендательный характер, но их соблюдение является обязательным условием для присоединения к ней любого государства Европы. Оценивая реализацию требований Хартий, можно выделить несколько групп основополагающих положений, относящихся к конституционным основам местного самоуправления, сфере его компетенции, территориальным, организационным и финансовым основам, правовым гарантиям и контролю за деятельностью муниципальных образований.
1. В соответствии с Хартией (ст. 2) принципы местного самоуправления должны быть признаны альтернативно там, где это целесообразно, в конституции государства или в законодательстве страны.
Конституция РФ закрепила ряд основных норм, непосредственно относящихся к организации и деятельности местного самоуправления. Эти нормы, а также конституционные положения, определяющие основы государственного строя, права и свободы человека, особенности федеративного устройства государства, организацию судебной системы, устанавливают то конституционное поле, в рамках которого наряду и в согласии с другими органами функционирует муниципальная система России.
С учетом особенностей государственного устройства Российской Федерации понятие конституционного законодательства государства включает также и конституционно-правовые акты субъектов Федерации. Конституции республик, уставы краев, областей, городов федерального значения, автономных областей и автономных округов воспроизводят основные положения федеральной Конституции, относящиеся к сфере местного самоуправления, создают необходимую правовую основу его организации и деятельности применительно к местным условиям, обеспечивая, таким образом, функционирование местной власти в рамках основных принципов Европейской Хартии местного самоуправления.
2. Хартия определяет сущность местного самоуправления как право и способность населения регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона и под свою ответственность (п. 1 ст. 3). Это положение воспроизведено в российском законодательстве в норме Конституции РФ о праве граждан самостоятельно решать вопросы местного значения (п. 1 ст. 130) и детализировано в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 1995 г., который определяет местное самоуправление как самостоятельную и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через создаваемые им органы вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций (п. 1 ст. 2). Аналогичные позиции содержатся и в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», который закрепляет право граждан Российской Федерации[11] на осуществление местного самоуправления (ст. 3) и перечисляет основные правомочия этого права: граждане Российской Федерации осуществляют местное самоуправление посредством участия в местных референдумах, муниципальных выборах, посредством иных форм прямого волеизъявления, а также через выборные и иные органы местного самоуправления.
3. Регламентирование территориальных основ местного самоуправления включает следующие основополагающие положения: установленные Хартией принципы распространяются на все существующие на территории государства категории местного самоуправления (ст. 5); сами территориальные разграничения должны проводиться на основе предварительных консультаций с соответствующими общинами (ст. 13); ограничения в отношении отдельных категорий местного самоуправления допустимы, о чем должны быть сделаны соответствующие оговорки при подписании Хартии (ст. 16). Конституционные акты, законодательство Российской Федерации и ее субъектов, нормативные правовые акты органов местного самоуправления восприняли основные требования Хартии и содержат дополнительную правовую детализацию территориальных основ местного самоуправления. Так, Федеральным законом 1995 г. вводится понятие муниципальных образований в дается их примерный перечень: район, город, поселок, станица, сельский округ.
4. Хартия затрагивает три группы вопросов, относящихся к организационным основам местного самоуправления: самостоятельное определение внутренних административных структур и их соответствие решаемым задачам (ст. 6); свободное осуществление полномочий на местном уровне (ст. 7); ограничение законом административного контроля и вмешательства в деятельность органов местного самоуправления (ст. 8). Отмеченные принципы нашли свое закрепление и развитие в правовой системе Российской Федерации.
5. Финансовые основы местного самоуправления отражены в ст. 9 Хартии, устанавливающей право местных органов власти на получение и свободное распоряжение достаточными собственными финансовыми средствами, часть которых должна поступать за счет местных налогов и сборов и быть соразмерной представленным полномочиям. В целях защиты более слабых в финансовом отношении органов местного самоуправления государство должно корректировать предоставление потенциальных источников финансирования по согласованию с местами, обеспечивать в необходимых случаях выделение несвязанных субсидий и доступ к национальному рынку ссудного капитала. Законодательство Российской Федерации отражает и развивает эти требования Хартии. Конституция РФ гарантирует право каждого муниципального образования утверждать и исполнять собственный бюджет, устанавливать местные налоги и сборы (ст. 132).
6. Основой правовых гарантий местного самоуправления в соответствии со ст. 11 Хартии является судебная защита, поскольку судебная власть в силу своего особого положения способна наиболее эффективно обеспечивать свободное осуществление полномочий и закрепленных в законе принципов организации и деятельности местного самоуправления.