Тема 2. Предмет, метод, источники и система административно- процессуального права. Административно-процессуальные нормы и отношения.

Методические рекомендации по изучению, закреплению и контролю усвоения нового материала:

При изложении данной темы студентам необходимо, прежде всего, обратить внимание на то, что при характеристике любой отрасли права первостепенное значение имеет рассмотрение вопроса предмета правового регулирования. Именно предмет предопределяет содержательную характеристику отрасли права.

Предметом правового регулирования административного права выступают общественные отношения с участием органов исполнительной власти и управленческие отношения, возникающие в иных сферах жизнедеятельности общества, которые носят исполнительно-распорядительный характер. К первой группе относятся отношения: между соподчиненными органами исполнительной (вертикальные отношения); между субъектами исполнительной власти, которые не подчинены друг другу (горизонтальные отношения); между органами исполнительной власти и органами местного самоуправления; между органами исполнительной власти и находящимися в их подчинении государственными субъектами предпринимательской деятельности; между органами исполнительной власти и субъектами, осуществляющими предпринимательскую деятельность; между органами исполнительной власти и некоммерческими организациями; между исполнительными органами местного самоуправления и некоммерческими и некоммерческими организациями; между исполнительными органами местного самоуправления и общественными объединениями; между органами исполнительной власти и физическими лицами; между исполнительными органами местного самоуправления и физическими лицами. В предмет административного права включаются также управленческие отношения, которые возникают в сфере деятельности органов представительной и судебной власти, а также органов прокуратуры и Администрации Президента РФ.

Обобщая характеристику общественных отношений, входящих в предмет административного процессуального права можно сказать, что в итоге они образуют следующие группы общественных отношений:

- общественные отношения, регулируемые материальными нормами административного права;

- общественные отношения, регулируемые нормами гражданского, земельного (аграрного), трудового, таможенного, финансового, экологического и других отраслей российского права, связанные с решением задач государственного управления;

- процессуальную деятельность органов государственной власти (за исключением исполнительной власти), связанную с осуществлением исполнительно-распорядительных полномочий.

Метод правового регулирования наряду с предметом выступают теми элементами, которые дают характеристику отрасли права. Как известно, правовое регулирование осуществляется посредством применения средств дозволения, предписания и запрета. В этой связи метод административного процессуального права можно определить как совокупность предписывающих, запрещающих и дозволительных средств воздействия на соответствующие материально-правовые отношения, регулируемые преимущественно нормами административного права.

Рассмотрение метода административного процессуального права позволяет выделить следующие черты:

- представляет собой определенное соотношение средств предписания, запрета и дозволения;

- наиболее присущи правовые средства распорядительного типа;

- чаще всего представляет одностороннее волеизъявление одного из участников процессуальных отношений;

- не исключает использования диспозитивных средств;

- отличается динамизмом, что обусловлено природой материальных правовых отношений, процессуальный порядок регламентации которых обеспечивается нормами административного процессуального права.

Предписание — метод правового регулирования, предполагающий возложение на субъекта процессуальной деятельности обязанностей совершения определенных действий в условиях, предписанных административно-процессуальной нормой.

Запрет — метод правового регулирования, предполагающий возложение обязанностей на участников процессуальных отношений воздержаться от определенного варианта поведения под угрозой применения мер государственного принуждения.

Дозволение — метод правового регулирования, предоставляющий участникам процессуальных отношений возможности самим выбирать наиболее приемлемый вариант поведения в тех пределах, которые определены нормами административного процессуального права.

Следует иметь ввиду, что метод административного процессуального права отличается определенными изменениями, что связано с расширением сферы применения разрешительных средств правового регулирования. Такое положение позволяет в максимальной мере обеспечить реализацию правовых интересов участников административно-процессуальных отношений.

Источники (формы) административного процессуального права — это внешнее выражение и закрепление содержания норм административного процессуального права.

Виды юридических источников административного процессуального права:

- нормативный правовой акт — вид юридического акта, принятый компетентными субъектами правотворчества и содержащий нормы административного процессуального права;

- административно-правовой договор нормативного содержания — это двухстороннее или многостороннее соглашение между субъектами правотворчества, содержащее нормы административного процессуального права;

- административный прецедент — решение по конкретному управленческому делу, которое становится обязательным для всех аналогичных дел, возникающих в будущем;

- правовой обычай — санкционированное государством исторически сложившееся правило поведения в сфере управления;

- административно-правовая наука (доктрина) — научные труды (монографии, статьи, положения и т.п.) по вопросам административного процессуального права, на основании которых вырабатываются новые административно-процессуальные нормы и принимаются решения по конкретным управленческим делам;

- правосознание — совокупность идей, теорий, чувств, эмоций, взглядов, настроений, переживаний, на основании которых вырабатываются новые административно-правовые нормы и принимаются решения по конкретным процессуальным делам (выступало источником права в первые годы советской власти).

Основополагающий источник административного процессуального права — нормативный правовой акт, что обусловлено принадлежностью российской правовой системы к романо-германской правовой системе.

Виды нормативных правовых актов — источников административного процессуального права: Конституция РФ; федеральные конституционные законы; федеральные законы; законы СССР, не противоречащие российскому законодательству; законы РСФСР, не противоречащие российскому законодательству; указы Президента РФ; постановления Правительства РФ; постановления Государственной Думы и Совета Федерации Федерального Собрания РФ; нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти; конституции и уставы субъектов РФ; законы и другие нормативные правовые акты представительных (законодательных) органов субъектов РФ; нормативные правовые акты органов исполнительной власти субъектов РФ; нормативные правовые акты исполнительной власти органов местного самоуправления; локальные нормативные правовые акты (отдельных предприятий, учреждений, организаций).

Источники административного процессуального права отличаются низкой степенью систематизации административно-процессуального законодательства. В настоящее время существует насущная потребность в разработке и принятии ряда нормативных правовых актов высшей юридической силы, которые призваны регламентировать административные процессуальные отношения. Приходится констатировать, что более семи лет ждет принятия проект Федерального конституционного закона об административных судах. Кроме данного нормативного правового акта необходимо принять Административно-процессуальный кодекс, в котором реализовать основы концепции административного процесса, а также упорядочит подзаконное нормативное правовое регулирование отдельных административно-процессуальных производств.

Административное процессуальное право представляет собой совокупность административных процессуальных норм, образующих систему. Система административного процессуального права — это внутреннее строение административного процессуального права как отрасли права, совокупность взаимосвязанных, взаимообусловленных процессуально-правовых институтов и норм. Вопрос структуры административного процесса является дискуссионным и не получил однозначного разрешения. Такое положение обусловлено тем, что в теории административного процессуального права и действующем административно-процессуальном законодательстве этот вопрос не получил однозначного разрешения.

Признаки системы административного процессуального права:

- обусловлена спецификой регулируемых общественных отношений;

- представляет собой объективное правовое явление;

- характеризуется взаимосвязанностью и взаимообусловленностью административно-правовых норм и институтов;

- включает определенные элементы;

- изменяется с учетом изменения предмета правового регулирования.

Административно-процессуальный институт – комплекс административно-процессуальных норм, регулирующих определенный вид процессуальных отношений и являющихся частью отрасли административного процессуального права.

Как сложное правовое образование административно-процессуальное отношение обладает внутренней организацией (структурой). Структура административно-процессуального отношения включает в себя следующие элементы: субъекты административно-процессуальных отношений; объекты административно-процессуальных отношений; содержание административно-процессуальных отношений.

Субъект административно-процессуальных отношений — это участник административно-процессуальных отношений, обладающий административно-процессуальной правосубъектностью, наделенный субъективными правами и юридическими обязанностями.

Можно выделить следующие виды субъектов: физические лица (граждане), государственные органы и их структурные подразделения, государственные служащие, общественные (некоммерческие) объединения, предприятия, учреждения, организации и др.

При характеристике административно-процессуальных отношений большое значение имеет характеристика его объекта. Вопросы, связанные с объектом правового отношения являются наиболее сложными В философии под объектом понимается то, что противостоит субъекту в его предметно-практической и познавательной деятельности. Объект – часть объективной реальности, с которой взаимодействует субъект. Такое понимание объекта приемлемо и к правовой сфере. В этой связи объект административно-процессуальных отношений — то, по поводу чего возникло, изменилось или было прекращено административно-процессуальное отношение.

Вопрос видовой классификации объектов правового отношения также не получил однозначного разрешения в правовой литературе. В настоящее время сформировались два концептуальных подхода: монистический (теория единого подхода) и плюралистический (теория множественности объектов).Наиболее развернутое выражение о обоснование монистической теории было дано О.С. Иоффе, который полагал, что объект правоотношения должен обладать способностью реагирования на правовое воздействие, а поскольку только человеческое поведение способно к этому, то человеческое поведение и следует признать объектом прав и обязанностей.

Поведение может быть объектом большого числа правоотношений, но если его (поведение) считать единственным объектом, то в ряде случаев не представляется возможным определить по поводу чего возникли правоотношения. В этой связи более практичной является плюралистическая теория, которая позволяет познать природу существующих правоотношений.

Административно-процессуальные отношения разнообразны и могут быть классифицированы на виды по различным основаниям.

По функциям права можно выделить регулятивные — складывающиеся на основе реализации регулятивных административно-процессуальных норм и охранительные — возникающие на основе охранительных административно-правовых норм отношения. В отличие от гражданского и уголовного процесса административный процесс «обслуживает» реализацию как охранительных, так и регулятивных норм. В этом проявляется универсальный характер административного процесса.

По характеру связей между участниками правоотношений административно-процессуальные отношения подразделяются на: вертикальные — отношения «власть — подчиненный»; горизонтальные — отношения между не соподчиненными субъектами административного права; диагональные. Вертикальные отношения в максимальной мере реализуются в сфере государственного управления, что обусловлено его иерархическим построением, изначально субординационной природой. Особенно часто эти отношения имеют место в рамках осуществления контрольно-надзорной деятельности и применения мер принуждения в рамках административного процесса. Вместе с тем в настоящее время наметилась тенденция расширения практики реализации горизонтальных отношений. Это связано с увеличением реализации диспозитивных начал в сфере государственного управления, в том числе и расширением применения административного договора.

Вертикальные отношения имеют сходство с вертикальными отношениями. Различие состоит в организационном подчинении субъектов административного процесса. Так, в рамках диагональных административно-процессуальные отношения скалываются между вышестоящими и нижестоящими субъектами, входящими в различные системы органов исполнительной власти. Так, Федеральная налоговая служба РФ и ее территориальные органы вправе принимать индивидуальные предписания в отношении предприятий, учреждений и организации различной ведомственной принадлежности.

По характеру юридических фактов различают административно-процессуальные отношения порожденные правомерными действиями, порожденные неправомерными действиями и порожденные событиями отношения.

В зависимости от конкретных целей возникновения административно-процессуальных отношений их разделяют на: внутренние — отношения, связанные с формированием управленческих структур, определением принципов взаимодействия между управленческими структурами, отношений между работниками внутри управленческой структуры; внешние — отношения, связанные с непосредственной реализацией внешних функций управления. К внутренним административно-процессуальным отношениям относятся отношения по формированию кадров, а также отношения по обеспечению деятельности органов исполнительной власти.

В зависимости от способа защиты существуют отношения, защищаемые в судебном порядке и защищаемые во внесудебном (административном) порядке. Для современных административно-процессуальных производств характерна реализация внесудебного порядка обжалования. Объяснение такого положения может быть с неразвитостью законодательства о судебном обжаловании, которое реально функционирует чуть более пятнадцати лет, а также отечественной правовой традицией, где не культивировалось обращение в органы правосудия за разрешением правовых споров, возникающих в рамках административного процесса.

По видам административных производств:

- отношения, возникающие по принятию подзаконных нормативных правовых актов;

- отношения, возникающие в производстве по предложениям и заявлениям граждан;

- отношения, возникающие в производстве по делам о поощрениях;

- отношения, возникающие в лицензионно-разрешительном производстве;

- отношения, возникающие в учредительном, удостоверительном и регистрационном производстве;

- отношения, возникающие при распределении государственных ресурсов;

- отношения, возникающие в ходе присуждения ученых степеней ученых званий;

- отношения, возникающие в процессе приватизации государственного имущества;

- отношения, возникающие при прохождении государственной службы;

- отношения, возникающие в ходе дисциплинарного производства;

- отношения, возникающие производства по жалобам граждан;

- отношения, возникающие применения мер административного предупреждения;

- отношения, возникающие в рамках производства по делам об административных правонарушениях и др.

Административно-процессуальные отношения могут быть разделены с учетом отраслевой принадлежности. Наличие названное критерия обусловлено универсальным характером норм административно-процессуального права, которые обеспечивают процессуальный порядок реализации не только административно-правовых норм. В этой связи можно выделить следующие виды административно-процессуальных отношений:

- отношения, возникающие в связи с реализацией административно-правовых отношений;

- отношения, возникающие в связи с реализацией гражданско-правовых отношений;

- отношения, возникающие в связи с реализацией отношений, регулируемых нормами трудового права;

- отношения, возникающие в связи с реализацией отношений, регулируемых нормами финансового права;

- отношения, возникающие в связи с реализацией отношений, регулируемых нормами семейного права;

- отношения, возникающие в связи с реализацией отношений, регулируемых нормами земельного (аграрного) права;

- отношения, возникающие в связи с реализацией отношений, связанных с реализацией норм экологического права и др.