Особенности автономий в Великобритании и Северной Европе

Великобритания в плане политико-территориального устройства прошла в своем развитии путь от разрозненных королевств через централизацию власти и подчинение монаршей воле присоединенных территорий к современному Соединенному Королевству, состоящему из четырех регионов, три из которых обладают значительной самостоятельностью. Изначально англосаксы объединились в королевство под названием Англия. Затем путем различных внешнеполитических средств к Англии были присоединены Уэльс, Шотландия и Северная Ирландия.

Система власти на островах имеет свою специфику. Есть собственные законодательные собрания, законодательные и административные системы. Законы, принимаемые законодательным органом острова, вступают в силу по получении королевской санкции. Оборона и безопасность, а также представительство в международных отношениях обеспечиваются правительством Великобритании. Монарх представлен на островах лейтенант-губернаторами.

По форме политико-территориального (государственного) устройства Великобритания – унитарное государство с наличием автономных территориальных единиц. Статус автономных образований и характер взаимоотношений между автономиями и центральной властью таковы, что дают основание рассматривать Великобританию как регионалистское государство.

На протяжении всей истории взаимоотношения центра и регионов Великобритании строились на принципе автономии. В Уэльсе и Шотландии изначально автономия хотя и была административной, тем не менее характеризовалась значительной самостоятельностью.

Однако проблемы децентрализации власти не снимаются с повестки дня.

По результатам референдума британским парламентом был принят Акт о Шотландии (1998), которым предусматривалось образование в Шотландии парламента и исполнительного совета, наделенного функциями правительства и возглавляемого Первым министром. Исполнительный совет подотчетен шотландскому парламенту.

Новый парламент Шотландии состоит из 129 депутатов. К числу основных его полномочий относятся: вопросы здравоохранения, образования, создания полицейских формирований. При выборах депутатов шотландского парламента была применена новая избирательная система, так называемая “система плюс один”, представляющая собой смешанную мажоритарную и пропорциональную систему.

Названный ранее Акт о Шотландии (1998) и ряд других законов, принятых позже, определили статус Шотландии как политической автономии, органы власти которой обладают весьма значительными полномочиями в регулировании региональных отношений. Но и такой статус не удовлетворяет националистов. Лидер Шотландской национальной партии А. Салмонд сразу же после выборов 2007 г. сделал публичное заявление о том, что намерен инициировать проведение референдума о выходе Шотландии из Соединенного Королевства.

Автономные права Уэльса гораздо более ограниченны, чем Шотландии. Согласно Акту об управлении в Уэльсе(1998) была учреждена Национальная ассамблея Уэльса. Парламент Уэльса состоит из 60 депутатов. Исполнительные функции первоначально осуществлял Кабинет, члены которого именовались секретарями Ассамблеи.

В 2006 г. был принят новый Акт об управлении в Уэльсе, который значительно реформировал систему управления в Уэльсе. Проведено отделение исполнительной власти от законодательной. Глава правительства (Первый министр) назначается теперь королевой по представлению Национальной ассамблеи Уэльса. Другие министры назначаются Первым министром и утверждаются королевой. Правительство подотчетно Национальной ассамблее.

Подверглась изменениям избирательная система. Депутаты Национальной ассамблеи Уэльса избираются по одномандатным округам и по партийным спискам, составляемым в каждом из пяти избирательных регионов.

Наконец, существенно расширены нормотворческие полномочия Национальной ассамблеи.

Можно сказать, что в Уэльсе наметился переход от административной автономии к политической, но это пока находится в самой начальной стадии.

Специфическая ситуация существует в Северной Ирландии. Исторически сложилось так, что, когда Генрих VIII проводил свою политику Реформации, Ирландия являлась самостоятельным государством, находившимся под влиянием католицизма. И сейчас большинство населения на острове Ирландия – католики (около 95%). Подчинив себе северную часть острова, правители Англии не смогли обратить в свою веру коренных жителей. Поэтому имели и имеют место частые столкновения на религиозной почве между ирландцами и британцами.

Следует отметить еще одно обстоятельство. После сформирования парламентов в Шотландии и Уэльсе и возобновления деятельности органов власти Северной Ирландии получилось так, что только “добрая старая Англия” оказалась не имеющей своих собственных властных структур, ведь лондонский парламент является общенациональным. В связи с этим в отдельных графствах Англии стали высказываться требования о создании своего парламента. Но если это произойдет, Великобритания преобразуется в федеративное государство.

Местное самоуправление в Великобритании. Система местного самоуправления в Великобритании относится к англосаксонской модели, характеризующейся весьма значительной самостоятельностью органов местного самоуправления в решении вопросов местного значения и разделением функций местного самоуправления и государственного управления на местах. В Великобритании отсутствуют назначаемые сверху представители на местах, так же как и в других странах общего права.

В силу исторических особенностей составных частей Великобритании каждый регион имеет свою специфику в административно-территориальном делении.

В настоящее время организация и деятельность органов местного самоуправления регулируются Актом о местном управлении (2000). В графствах, округах и унитарных образованиях формируются представительные органы – советы, избираемые прямыми выборами или на четыре года, или с обновлением наполовину каждые два года, или с ежегодным обновлением на одну треть. Каждый совет самостоятельно выбирает один из вариантов, который утверждается государственным секретарем по вопросам окружающей среды. Выборы проходят одновременно по всей стране в основном в начале мая. Советники осуществляют свою деятельность, как правило, на непрофессиональной основе, т.е. сочетают данные функции с иной деятельностью. Каждый совет формирует постоянно действующий исполнительный орган.

Акт о местном управлении предусматривает три варианта такого рода органов.

• Первый вариант – система мэр–кабинет, в условиях которой избранный прямыми выборами мэр формирует свой кабинет, состоящий из назначаемых им помощников (от двух до девяти).

• Второй вариант – система лидер–кабинет, при которой глава исполнительного органа избирается советом, а его помощники (кабинет) назначаются либо главой, либо советом.

• Третий вариант – система мэр–управляющий, предполагающая прямые выборы мэра, который осуществляет управленческие функции вместе с управляющим, назначаемым советом.

Местное самоуправление на низовом уровне осуществляется через приходы (в Уэльсе и Шотландии – общины), получившие развитие начиная с XVI в. В приходах и общинах прямыми выборами избираются советы на три года. Данные советы ежегодно избирают председателей (в административно-территориальных единицах, имеющих статус города, последние именуются мэрами или лорд-мэрами), которые возглавляют исполнительный аппарат. В тех приходах, где численность населения не превышает 150 избирателей, все вопросы местного значения решаются на общем собрании жителей, а исполнительные функции осуществляются председателем собрания, избираемым ежегодно.

К ведению органов местного самоуправления относится управление полицией, пожарными и дорожными службами, музеями, социальными службами, попечение о престарелых и т.п.

В Великобритании, как и в США, утвердился принцип “позитивного” регулирования полномочий местных органов, т.е. их функции и полномочия детально урегулированы в парламентских статутах. Выход за эти рамки недопустим (действует принцип ultra vires).

Всего в Англии в настоящее время функционируют около 10 тыс. приходов, из которых чуть более 8 тыс. имеют свои советы. В Уэльсе функционируют около 900 общин, и около 750 из них имеют свои советы.

От приходских советов Англии и общинных советов Уэльса значительно отличаются общинные советы, функционирующие в Шотландии в соответствии с Актом о местном управлении в Шотландии (1973). Формирование последних носит исключительно добровольный характер, и законодательство не закрепляет за ними каких-либо обязательных полномочий. В научной литературе отмечается, что шотландские общины не рассматриваются в качестве самостоятельного уровня управления. Образуемые ими советы считаются лишь инструментом формирования и выражения мнения населения, и их деятельность носит исключительно консультативный характер.

В Великобритании, как и во всех странах англосаксонского права, функции государственного управления на местах осуществляются по специальным округам. В частности, по специальным округам строится управление государственными учреждениями здравоохранения, а также рядом иных отраслей.

Центральная власть и местное самоуправление. Отсутствие на местах чиновников, назначаемых правительством, не означает, конечно, что местное самоуправление полностью свободно от правительственного контроля. Обоснование такого контроля выводится английскими юристами из принципиального положения общего права о том, что монарх – единственный источник всей власти, ветви которой подконтрольны ему, министры же, контролирующие муниципалитеты, являются слугами короны.

Формы контроля центральной власти за местным самоуправлением достаточно разнообразны. В литературе выделяются такие формы контроля, как подзаконное регулирование форм и методов деятельности местных органов власти, осуществляемое министерствами и ведомствами; утверждение соответствующими центральными департаментами чиновников аппарата местной власти, избираемых муниципалитетами; инспектирование деятельности муниципальных органов, осуществляемое министерствами образования и науки, внутренних дел (полицейская и противопожарная службы) по вопросам своей компетенции.

Специфическая форма контроля – деятельность специальных комиссий по вопросам местной администрации и комиссаров по делам администрации местного управления. Комиссии и комиссары были учреждены Актом о местном управлении (1974). В финансовой сфере контроль центральной власти за местным самоуправлением осуществляется аудиторами. Эта должность предусмотрена Актом о местном управлении (1972).

Особую ответственность за организацию местного самоуправления несет министерство окружающей среды. Именно оно обобщает информацию о состоянии дел на местах, координирует контрольную деятельность прочих центральных департаментов. Ряд контрольно-распорядительных полномочий в сфере местного самоуправления возложен на государственного секретаря по охране окружающей среды, а также на некоторые иные министерства (образования и науки, внутренних дел, здравоохранения и социального обеспечения, финансов и проч.).

Управление на местах осуществляется также через систему публичных корпораций, таких как Управление атомной энергии, Управление водных ресурсов, Комиссия по развитию новых городов, Жилищная корпорация и др. В последнее время стали образовываться региональные публичные корпорации, действующие в пределах отдельных территориальных единиц, например Лондонское транспортное управление, региональные больничные управления и др.