Понятие формы правления и ее основные разновидности

Форма правления — организация высших органов государ­ственной власти: порядок их образования, принципы их взаи­моотношения между собой, степень участия народных масс в их формировании и деятельности. В понятие «форма правле­ния» есть все основания включить отношения между государством и населением, между высшими государственными орга­нами, между этими органами и центрами экономической к по­литической власти, политическую среду, в которой реализуют­ся все эти отношения.

Форма правления имеет основополагающее значение для изучения конституционно-правового регулирования организа­ции и функционирования государства. Это не просто теорети­ческая абстракция категории науки, как, скажем, суверенитет или народовластие, а тот ключ, с помощью которого мы толь­ко и можем разобраться в смысле той или иной системы орга­нов государственной власти, установленной конституцией со­ответствующего государства.

При аграрном строе значение формы правления сводилось лишь к определению того, каким образом замещается долж­ность главы государства — в порядке наследования или путем выборов. По мере разложения феодализма и перехода к индус­триальному строю, сопровождавшегося ослаблением власти монархов, появлением и укреплением народного (националь­ного) представительства, формы правления стали обогащать­ся: наибольшую значимость приобрело не то, наследственный или выборный глава государства в стране, а то, как организу­ются отношения между главой государства, парламентом, пра­вительством, как взаимно уравновешиваются их полномочия, — словом, как устроено разделение властей, И сегодня при ана­лизе формы правления конкретного государства нас прежде всего интересует не то, республика это или монархия, а то, ка­кая разновидность республики или монархии здесь установле­на.

В наиболее абстрактном виде основными формами правле­ния являются монархии и республики.

Монархия — это такая форма правления, при которой во главе государства стоит единоличный монарх (король, царь, император, шах и т.п.). Власть принадлежит ему, как правило, по наследству, юридически бессрочно. Монархия сложилась в период рабовладельческого общества, была основной формой правления при феодализме и сегодня сохранилась в ряде стран.

Монархии как форме правления присущи четкие юридичес­кие признаки.

Монарх персонифицирует государство, выступает во внеш­ней и внутренней политике как глава государства, представитель народа, «отец» нации, лицо, которое сплачивает граждан, объединяет их в государство. Не случайно один из монархов-королей Франции заявлял: «Государство — это я». Но это озна­чало только юридическую персонификацию государства, а не фактическое положение дел.

Как правило, монархи имели всегда свое дворцовое хозяй­ство, свою персональную собственность: земли, рабов, крепост­ных (временами огромное количество), которые давали иму­щественное обеспечение монархическому двору, семейству монарха, а по отношению к государству монарх выступал как его глава, представитель, руководитель и т.п.

Монарх осуществляет единоличное правление. Конечно, это не означает, что монарх сам решает все дела в государстве. Управление делами государства ведут многочисленные совет­ники, министры, чиновники, служащие, объединенные в раз­личные органы государства. Монарху же приходится прини­мать решения по самым важным,, принципиальным государ­ственным вопросам. Он обладает всей полнотой власти. Власть монарха верховна и суверенна (независима). Это означает, что даже при распределении полномочий, сфер управления между различными государственными органами монарх может взять к своему рассмотрению любой вопрос, если он сочтет его дос­тойным своего внимания. Он — высшая власть в государстве. Как правило, его власть объявлялась священной, наделя­лась религиозным ореолом. Она распространялась на все сфе­ры государственной жизни, в том числе на судебную сферу. В процессах обжалования судебных решений монарх являлся высшей и последней инстанцией.

Таким образом, власть монарха не знает ограничений и может распространяться на различные сферы государствен­ной деятельности: законодательную, исполнительную и су­дебную, объединять в лице монарха все ветви государствен­ной власти.

Вместе с тем, хотя при решении вопросов монарх является формально, юридически независимым, практически он испы­тывает всегда влияние различных международных, политичес­ких и национальных сил, и во многих государствах возможность такого влияния закрепляется юридически. Свои решения ему приходится сообразовывать с экономическими возможностями, но зачастую принятие решения определяется случайными, субъективными факторами, даже личными пристрастиями.

Монархическая власть отличается порядком своей легити­мации (утверждения, принятия): она, эта власть, как правило, передается по наследству. В разных странах устанавливается различный порядок наследования власти (например, наследо­вание только по мужской линии, наследование власти по стар­шинству наследников и т.д.). Общим же является тот факт, что народ не имеет никакого отношения к переходу власти от одного лица к другому, не участвует в этом раз и навсегда ус­тановленном порядке.

Монарх имеет бессрочную и пожизненную власть. Это от­нюдь не означает, что только естественная смерть монарха может прервать его полномочия. Напротив, пожизненное за­нятие престола нередко приводило к тому, что время властво­вания и даже сама жизнь монархов укорачивались внеправовыми и противогосударственными способами. Бессрочность мо­нархического правления означает лишь то, что срок правления не устанавливался заранее. Впрочем, история изобилует при­мерами, когда неугодные монархи оказывались свергнутыми, убитыми, замененными другими лицами.

Монарх считается свободным от ответственности. Но «без­ответственный» монарх — это отнюдь не человек, не заботя­щийся о державе и пустивший все на самотек. Таких в истории встречается немного. Монарх, как правило, не несет конкрет­ной политической и юридической ответственности за результа­ты своего правления, а за ошибки и злоупотребления в госу­дарственном управлении отвечают его советники, другие чи­новники. Впрочем, история знает примеры и таких ситуаций, как правило, революционных, когда монарха народ привлекал к ответственности.

Разумеется, приведенные выше юридические признаки монархической формы правления — это как бы идеал, типич­ная форма монархии. В конкретной исторической действитель­ности, конечно же, были различные исключения и отступле­ния от перечисленных юридических признаков.

В отличие от монархии республика — это форма правле­ния, при которой верховная власть в государстве периодически избирается, а потому является срочной, и лица, исполняющие возложенные на них полномочия по осуществлению государ­ственной власти, ответственны за свои действия.

Государства с республиканской формой правления были известны в период рабовладельческого строя (Древня Греция и Древний Рим). Однако, как правило, установление республики знаменовалось становлением буржуазных общественных отно­шений.

Республиканская форма правления, при которой во главе государства стоит президент, избираемый всеобщим прямым или косвенным голосованием и сочетающий полномочия гла­вы государства и главы правительства, именуется президентс­кой республикой.

В такой республике правительство назначается самим пре­зидентом и не несет политической ответственности перед пар­ламентом, а президент не имеет права роспуска парламента. Классической президентской республикой обычно считают США, где впервые была установлена эта форма правления. Сегодня она имеет место в Мексике, Панаме, Уругвае, Венесу­эле и др.

В президентской республике президент в одно и то же вре­мя и глава государства и глава правительства.

В отличие от президентской республики парламентская рес­публика характеризуется провозглашением принципа верховен­ства парламента, который формируется на основе всеобщего избирательного права, перед которым правительство несет по­литическую ответственность за свою деятельность.

Формально отличительной особенностью парламентской республики является наличие должности премьер-министра. Глава государства в парламентарной республике, как правило, избирается парламентским путем.

Чаще всего отличительным признаком парламентарной республики называют ответственность правительства перед парламентом. Речь идет о политической ответственности пра­вительства в целом перед парламентом. Министры считаются солидарно ответственными.

Вопрос о парламентарной республике нельзя рассматривать изолированно от вопроса о политическом режиме, так как пар­ламентарная республика может существовать лишь в условиях буржуазно-демократического режима и не может сохраниться при авторитарном режиме.

Следует обратить внимание на то, что сущность современ­ного парламентаризма можно определить следующим образом:

1. Власть парламента— производное от суверенитета народа на основе демократических выборов. В интересах выпол­нения определенных функций парламент наделяется легитимной властью.

2. В системе разделения властей парламентская власть — ограниченная, обособленная от других подсистем власти, но в то же время вынужденная взаимодействовать с ними власть.

3. Власть парламента — конституционная, нормативно га­рантированная.

4. Парламентская власть сопряжена с выполнением опре­деленных функций. В этом отношении она имеет гарантиро­ванный масштаб и характер, а сами функции объективно обус­ловливают как широту полномочий парламента, так и их пре­делы.

5. Парламентская власть и парламентаризм, как специфи­ческая структура и система власти, являются частью партий­ной политической системы, в условиях которой партии ведут борьбу друг с другом за власть в парламенте.

Нетипичные формы правления

В плане приближения теоретических построений современной правовой науки к реалиям политической и юридической жизни данную тему трудно переоценить. Стремительное развитие ряда государств в конце XIX – начале ХХ вв. убедительно показало различные способы организации высших органов государственной власти, часто, не укладывающиеся в привычные схемы и классификации. К сожалению, отечественные правоведы только начинают обсуждать вопросы, связанные с нетипичными, неклассическими формами правления в современных государствах. Между тем, прежние градации, сложившиеся в конце XVIII – первой половине XIX вв. изменяются, происходит взаимное восприятие, переплетение элементов различных форм, возникают смешанные и так называемые “гибридные” формы правления. Известный российский исследователь В.Е. Чиркин считает, что “создание таких форм отражает определенные тенденции современного конституционного развития. В большинстве случаев это – позитивное явление: оно способствует повышению уровня управляемости государства (в тех сферах, где такое повышение соответствует интересам общества)”.

Напротив, в европейском государствоведении, начиная со времен античности, проблема поиска оптимальной формы государства, вопрос о классификации форм правления и критериях их классификации находится в центре внимания юристов, политологов, философов, историков и др. Актуальность темы во многом связана с постоянной коллизией в европейской политической культуре монархических и республиканских ценностей. В рамках греко-римской гуманитарной традиции можно обнаружить не мало интересных подходов. Так, Аристотель рассмотрел опыт государственного управления в 156 греческих государствах и на этой основе разработал учение о шести формах правления (демократию, олигархию, политию, аристократию, монархию, тиранию). Примерно через двести лет Полибий дополнил эту классификацию и ввел в научный оборот категорию “смешанная форма правления”, в которой, по его мнению, органически соединились признаки демократии, монархии, аристократии. В европейской истории правовой и политической мысли проблему нетипичных форм правления достаточно полно разрабатывал Марк Туллий Цицерон.

В период Возрождения и Реформации в европейской теории обнаруживается интерес к смешанным формам правления, вызванный становлением абсолютных монархий, а также развитием тираноборческого движения. Такие мыслители, как Т. Мор, Т. Смит, Ф. Отман отдают предпочтение именно смешанным формам. В знаменитой “Утопии” Томас Мор предлагает следующую модель идеального государства: народное собрание, выборный Сенат, пожизненно избираемый глава государства. В трудах французских авторов последовательно обосновывается право аристократии избирать главу государства.

В Новое время в общей теории государства и политической философии продолжается разработка этого вопроса. Так, Т. Гоббс предложил пересмотреть античную традицию и отказаться от деления форм правления на правильные и неправильные. Английская Конституция 1653г. закрепляет основные элементы смешанной формы правления, которую называют протекторатом. Главой государства является лорд-протектор, пожизненно избираемый Государственным советом. Лорд-протектор, подобно древнеримскому принцепсу, назначал орган, который его избирал. В литературе до сих пор есть разногласия по вопросу об определении английской формы государства в этот период. Некоторые авторы утверждают о монархических чертах, другие настаивают на республике. Тогда как, очевидно, что это был один из первых в истории Западной Европы опытов создания смешанной формы правления. В дальнейшем подобный “эксперимент” ставит Наполеон Бонапарт. При разработке Конституции 1799 он намеренно отказывается от политического радикализма, присущего французским Конституциям 1793 и 1795 гг. В итоге, Конституция 1799 г. закрепила схему государственного управления, основанную на явном доминировании административно-распорядительной власти: глава государства (первый консул) избирался Сенатом на 10 лет (с 1802 г. – пожизненно), первый консул формировал список Сената, сосредоточивал в своих руках большой объем властных полномочий. Тем не менее, эта Конституция предусматривала наличие демократических органов и институтов (например, плебисцит), всеобщее избирательное право, законодательное собрание, трибунат, которые, однако, реальной властью не обладали и в условиях режима единоличного управления служили лишь прикрытием сложившейся в стране авторитаристско- диктаторской модели властвования.

«Идея смешанной формы правления получила широкое распространение в либеральной теории права в России во второй половине XIX в. Либеральные идеологи (Б.Н. Чичерин, М.М. Ковалевский и др.) выступали против крайних форм государственности. Их идеалом было смешанное правление, наиболее полно воплощенное в конституционной монархии, где соглашение различных общественных элементов особенно очевидно».

Современные источники (особенно учебники, учебные пособия), как правило, предлагают весьма ограниченный перечень форм правления, выделяют монархию и республику, еще три-четыре подтипа в их рамках. Минимальным является и набор критериев классификации. Как и прежде, это способ образования государственных органов и распределение полномочий между ними.

Тем не менее, ряд авторов (В.Е. Чиркин, Л.М. Волосникова и др.) справедливо отмечают, что история древних государств, конституций XVII - XIX вв., а также современные модели управления далеко не всегда укладываются в данную типологию. Отмечаются многочисленные отклонения от так называемых чистых форм правления в сторону развития нетипичных моделей, как в развитых современных государствах, так и в развивающихся странах.

Говоря о смешанных формах правления, следует отметить тот факт, что постепенно утрачивается жесткость существующих классификаций: в правовой науке начинает признаваться принципиальная возможность соединения черт республики и монархии (например, в Малайзии), абсолютной и конституционной монархии (Кувейт), президентской и парламентской республики (Франция, Колумбия по Конституции 1991г.). В.Е. Чиркин выделяет несколько причин подобных модификаций:

· для управляемости государством важно не только разделение властей и система взаимных сдержек и противовесов, но и установление необходимых взаимосвязей, взаимодействий, взаимосогласованности в работе высших органов государства. Создание смешанных форм, чаще всего, улучшает взаимодействие органов государства, хотя это происходит либо за счет уменьшения роли парламента, либо за счет сокращения полномочий президента, либо путем установления подчинения правительства одновременно и парламенту, и президенту;

· “чистые” формы правления имеют недостатки, присущие форме как таковой. Так, президентская республика имеет тенденцию к президентскому авторитаризму (суперпрезидентской республики), парламентской же республике, как правило, присуща нестабильность правительства, частые правительственные кризисы и отставки;

· возникновение смешанных, “гибридных” форм правления, во многом, связано и с распространением во многих странах мира прогрессивных политических и юридических идей и институтов. Например, под влиянием таких идей в Кувейте, Бахрейне, Объединенных Арабских Эмиратах, в Саудовской Аравии приняты Конституции.

В настоящее время вряд ли можно говорить об общепринятой классификации нетипичных форм правления. Очевидно, создание последней - это дело ближайшего будущего. А пока выделяют смешанные и “гибридные” формы, все чаще и чаще пишут о “монархических республиках” и “республиканских монархиях”. Так, традиционно (типично) глава государства в монархиях – это правитель наследственный и пожизненный. Выборы нового монарха обычно проводятся в том случае, когда по каким-либо причинам династия прекращается (например, в конце 16 в. в России оборвалось рюриковское правление и после Смутного времени царем избирается Михаил Романов, хотя, фактически, была выбрана новая правящая династия). Вместе с тем в настоящее время существуют такие монархии, где глава государства не пожизненный и не наследственный, переизбирается через определенный промежуток времени. оккупация Такая система существует в Малайзии и Объединенных Арабских Эмиратах, весьма своеобразных федеративных выборных (республиканских) монархиях, где глава государства переизбирается раз в пять лет. Подобный порядок удивительным образом сближает монарха с президентом, а монархическую форму правления с республиканской. Тем не менее, оба государства остаются именно монархиями, т.к. главой государства не может быть избран любой гражданин, удовлетворяющий четко зафиксированным в законодательстве требованиям, предъявляемым к кандидату на пост президента (республиканский принцип), им может стать только один из наследственных и пожизненных монархов – правителей составных частей федерации. Например, в Малайзии девять из тринадцати субъектов этого государства возглавляются наследственными монархами и только они образуют Совет правителей, который раз в пять лет и избирает главу государства. Этот пост султаны занимают поочередно, для чего в Совете правителей ведется особый список.

Вместе с тем, в условиях функционирования тоталитарных систем ХХ в. появились и иные «гибридные образования» - «монархические республики», которым в полной мере свойственен, такой существенный признак монархии, как несменяемость главы государства. Такие «феномены» в специальной литературе обычно называют президентско-монократическими республиками. Если в более распространенных в мире суперпрезидентских республиках конституции все-таки предусматривают периодическое переизбрание главы государства, то конституции президентско-монократических республик либо просто «замалчивают», «забывают включить в текст» положения о порядке выборов высшего руководителя страны, либо прямо предусматривают пожизненных президентов. «Начало этому явлению было положено, видимо, в Индонезии (президент Сукарно), затем последовала социалистическая Югославия. Согласно ст. 220 Конституции 1963 г. переизбрание не распространялось на первого президента И. Броз Тито. Несменяемым президентом провозгласил себя Маркос на Филипинах…, а пожизненный президент Центральной Африканской Республики Бокасса стал императором. Ныне осталось лишь два пожизненных президента – в Малави и КНДР, причем в последней сын президента уже при жизни отца провозглашен его преемником».

Более распространенными в современной литературе являются «полупрезидентская», «полупарламентарная», «президентско-парламентская» и другие смешанные республики. Возникновение этих форм, прежде всего, связано со стремлением к объединению, интеграции позитивных элементов президентской и парламентарной республик. Так, одной из положительных черт президентской республики, несомненно, является относительная стабильность правительства, которое не может быть отправлено в отставку по причине непрекращающейся борьбы партийных фракций. Данная форма правления обеспечивает единство и, как правило, весьма эффективное функционирование системы исполнительной власти. Важнейшей позитивной чертой парламентарной республики является ответственность правительства перед парламентом: правительство обязано учитывать в своей деятельности соотношение сил в парламенте и, следовательно, общественное мнение. Однако хорошо известно и то, что президентская республика, так или иначе, тяготеет к авторитаризму, исполнительная власть достаточно часто оказывается вне соответствующего республиканскому духу, природе данной формы правления парламентского (общественного) контроля. В свою очередь, правительство парламентарной республики в условиях соревновательной политической системы, многопартийности оказывается крайне неустойчивым, слабым и безынициативным. Именно преодоление данных негативных черт, отмеченное выше объединение положительных сторон осуществления власти как раз и является основной целью смешанных форм организации и функционирования высших органов государств.