Методы и функции административного права

Административное право, осуществляя регулятивную функцию, использует определенную совокупность правовых средств или способов регулирующего воздействия своих норм на управленческие отношения, на поведение их участников. Это —методыправового регулирования общественных отношений. Вмесите с предметом они дают наиболее емкую характеристику любой отрасли российского права, включая и административное право.

Проблема методов правового регулирования достаточно дискуссионна. До сих пор обнаруживаются два принципиально различных подхода к познанию их содержания:

— либо каждая правовая отрасль помимо предмета имеет и свой собственный метод;

— либо все отрасли права используют в регулятивных целях единые правовые средства, заложенные в самой природе права.

Предпочтительной представляется вторая позиция.

Действительно, любая отрасль российского права использует в качестве средств правового регулирования следующие три юридические возможности: предписание, запрет, дозволение. Они в своей совокупности и составляют содержание средств правового воздействия на общественные отношения. Различия между отраслями право возможно провести по степени или удельному весу практического использования того или иного средства. Так, для уголовного права наиболее характерны запреты; для гражданского — дозволения. Но это вовсе не означает, что указанными отраслями не используются, хотя и в меньшем объеме, другие правовые средства. Запреты и предписания содержатся и в действующем гражданском законодательстве, равно как дозволения можно обнаружить и в уголовном праве.

Что представляют собой правовые средства регулирования общественных отношений?

Предписания- возложение прямой юридической обязанности совершать те или иные действия в условиях, предусмотренных правовой нормой;

Запреты- фактически также предписания, но иного характера, а именно: возложение прямой юридической обязанности не совершать те или иные действия в условиях, предусмотренных правовой нормой;

Дозволения- юридическое разрешение совершать в условиях, предусмотренных правовой нормой, те или иные действия, либо воздерживаться от их совершения по своему усмотрению.

Подобная характеристика указанных правовых средств подтверждает вывод о том, что они едины для всех отраслей права. Используются же они с учетом особенностей предмета данной отрасли, т.е. регулируемых общественных отношений. Это и является отправным моментом для понимания сути административно-правового регулирования, его специфических особенностей. Они определяются сущностью исполнительной власти, реализуемой в процессе юридически-властной деятельности особого вида государственных органов. Соответственно административно-правовое регулирование, его

механизм есть форма юридического опосредствования отношений, в которых одна сторона выступает в роли управляющего, а другая — управляемого. Такого рода отношения всегда предполагают известное подчинение воли управляемых единой управляющей воле, выразителем которой является тот или иной субъект исполнительной власти. Следовательно, административно-правовое регулирование рассчитано преимущественно на такие общественные отношения, в которых исключается юридическое равенство их участников.

Но есть и такие общественные отношения, для которых характерно равенство сторон. Классическим примером являются отношения, регулируемые нормами гражданского права. На этой основе стало почти традиционным противопоставление двух методов правового регулирования: гражданско-правового и административно-правового.

Первый из них рассчитан на отношения, в которых их участники равноправны, а второй — на отношения с участием неравноправных сторон. Считалось, что эти два метода собирательно выражают признаки, характерные для регулируемых различными отраслями права общественных отношений: для одних отраслей наиболее приемлемы черты, свойственные гражданско-правовому методу, для других — административно-правовому. Такой вариант решения проблем методов правового регулирования по существу также не признавал средства правового регулирования едиными. Налицо — отчетливо выраженная условность выделения двух, якобы, универсальных методов.

При характеристики так называемого административно-правового метода регулирования не всегда учитывалось, что "административное" означает, как правило, "внесудебное". Однако гражданско-правовые споры далеко не всегда требуют судебного рассмотрения и разрешения. Тем самым условность, присущая делению методов правового регулирования только на гражданско-правовые и административно-правовые, усиливается в еще большей степени. В результате чего был сформулирован третий метод правового регулирования, а именно — уголовно-правовой,который использует исключительно запретительный характер.

Следовательно вполне обоснован подход к проблеме методов правового регулирования с позиций, учитывающих, во-первых, принципиальное единство используемых в этих целях правовых средств, и, во-вторых, специфику регулируемых общественных отношений.

На подобной основе представляется возможным оттенить особенности административно-правового регулирования управленческих общественных отношений, вытекающие из сущности государственно-управленческой деятельности и предмета административного права.

Во-первых, вообще для механизма административно-правового регулирования наиболее характерны правовые средства распорядительного типа, т.е. предписания. Свое непосредственное выражение они находят в том, что одной стороне регулируемых отношений предоставлен определенный объем юридически-властных полномочий, адресуемых другой стороне. Последняя обязана подчиниться предписаниям, исходящим от носителя распорядительных прав. Такого рода полномочия не могут находиться в распоряжении обеих сторон; иное превратило бы их в равноправных субъектов.

Во-вторых, как следствие первого, административно-правовое регулирование предполагает односторонность волеизъявлений одного из участников отношений.

В-третьих, властность и односторонность, как наиболее существенные признаки административно-правового регулирования, не исключают использование в необходимых случаях дозволительных средств, в результате которых могут возникать управленческие отношения равенства участников регулируемых управленческих отношений.

Таким образом, суть методов административно-правового регулирования управленческих общественных отношений может быть сведена к следующему:

а) установление определенного порядка действий- предписание к действию в соответствующих условиях и надлежащим образом, предусмотрены данной административно-правовой нормой. Так, Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях установлено, что административные взыскания могут быть наложены не позднее двух месяцев со дня совершения проступка. Превышение этого срока не позволяет применять к виновному меры административной ответственности (ст.38).;

б) запрещение определенных действийпод страхом применения соответствующих юридических средств воздействия (например, дисциплинарной или административной ответственности). Так, запрещено направление жалоб граждан на рассмотрение тем должностным лицам, чьи действия являются предметом жалобы; виновные должностные лица несут за нарушение данного запрета дисциплинарную ответственность;

в) предоставление возможности выбораодного из вариантов должного поведения, предусмотренных административно-правовой нормой. Как правило, данный метод рассчитан на регулирование поведения должностных лиц, причем последние не вправе уклоняться от такого выбора. Например, вопрос о применении к лицу, совершившему административное правонарушение, той или иной меры административного воздействия, либо освобождения его от ответственности;

г) предоставление возможности действовать по своему усмотрению, т.е. совершать, либо не совершать предусмотренные административно-правовой нормой действия в определенных ее условиях. Например, гражданин сам решает вопрос, нужно ли обжаловать действия должностного лица, которые он оценивает как противоправные.

Таковы отличительные особенности административно-правового регулирования управленческих общественных отношений.

Чуть выше мы коснулись функций административного права , а теперь поговорим о них чуть подробнее .

Функции административного права

Функция, т.е. назначение, роль, направление деятельности – категория, непосредственно относящаяся к общей характеристике административного права как отрасли российского права, дающая возможность определить его внешние свойства в данной правовой системе.

С позиций общей теории права обычно выделяют основные правовые функции: организационно-структурную, конфликтно-охранительную. Будучи одной из отраслей правовой системы, административное право ориентируется на указанные функции, соответствующим образом преломляя их в соответствии с потребностями административно-правового регулирования.

Организационно-структурная функция раскрывается через определение структуры и порядка деятельности, распределение компетенции и организацию работы государственных органов, порядка функционирования иных государственных и общественных подсистем.

Конфликтно-охранительная функция связывается с установлением правил решения и прядка рассмотрения конфликтов между участниками общественных отношений, с охраной общества от различных правонарушений.

Но главная функция административного права – это регулятивная. Регулировать общественные отношения можно самыми разнообразными средствами и с самыми разнообразными конкретными целями. В силу этого функциональное содержание административного права может быть понято через детализацию форм проявления его ведущей, т.е. регулятивной, функции.

Можно выделить следующие функции административного права, в которых наглядно проявляется достаточно многообразное содержание его регулятивной функции.

1. Правоисполнительная функция, предопределяемая тем, что административное право – юридическая форма реализации исполнительной власти.

2. Правотворческая функция, являющаяся выражением наделения субъектов исполнительной власти полномочиями по административному нормотворчеству.

3. Организационная функция, проистекающая из организационного характера государственно-управленческой деятельности, который постоянно «поддерживается» нормами административного права.

4. Координационная функция, имеющая своей целью обеспечение разумного и эффективного взаимодействия всех элементов регулируемой административным правом сферы государственного управления.

5. Правоохранительная функция, обеспечивающая как соблюдение установленного в сфере государственного управления правового режима, так и защиту законны интересов и прав всех участников регулируемых управленческих отношений.

2.3. Место административного права в правовой системе РФ.
Источники и система административного права

Административное право тесно взаимодействует с другими отраслями российского права. Характеризуя это взаимодействие, необходимо иметь в виду, что административное право охватывает своим регулятивным воздействием широкие области государственной и общественной жизни, что предопределяется многообразием практического проявления действующего в Российской Федерации механизма исполнительной власти.

На содержание административного права существенное влияние оказывают те процессы, которые происходят сейчас в России прежде всего в экономической области, что неизбежно сказывается и на характере административно-правового регулирования. Однако, как очень метко отметил французский административист Г.Брэбан, нет таких секторов общественной жизни, которые выпадали бы целиком из-под сферы "административно-правового контроля". И далее: "... административное право есть право живое, глубоко укоренившееся в обществе, вошедшее в быт и сознание современного человека".

Мнение западного ученого в принципе справедливо и для наших условий. Служебная роль административного права — юридического "спутника" исполнительной власти сохраняется в период реформации государственных институтов, что в настоящее время происходит у нас в стране. В так называемый переходный период массив подзаконных административно-правовых норм имел тенденцию к своему расширению. Особенно это было заметно, когда Президент Российской Федерации являлся главой исполнительной власти.

Совокупность норм административного права различного уровня достаточно велика и многообразна, несмотря на частое внесение в нее определенных корректировок. В то же время нельзя игнорировать тот факт, что резкое сокращение государственного сектора за счет приватизации и акционирования различных объектов, влекущее за собой выход из-под прямого управленческого воздействия со стороны субъектов исполнительной власти, вовсе не означает отказ от административно-правового регулирования управленческих общественных отношений вообще.

Служебная роль административного права в современных условиях определяется также и другими существенными обстоятельствами, вытекающими непосредственно из его природы. Так, в связи с актуальностью проблемы правоохраны, как непременного элемента правового государства, административное право в отличие от многих других правовых отраслей имеет и укрепляет свои собственные юридические средства защиты от посягательства на правовой режим в сфере функционирования механизма исполнительной власти. Среди них особая роль отводится институту административной ответственности, а также административного процесса. Важнейшее значение при этом имеет то, что с помощью административной отвественности все в большей мере осуществляется защита не только управленческих общественных отношений, но и многих других (финансовых, трудовых, природоохранительных).

Во многих случаях административное право не только защищает иные общественные отношения, но и может выступать в роли их регулятора. Так, действующее российское законодательство использует нормы административного права для обеспечения должной урегулированности налоговых, земельных, трудовых и других отношений. Ими, например, определяются: порядок взимания налогов и сборов, государственный контроль за соблюдением налогового законодательства; основные организационные начала предпринимательской деятельности и т.д.

Изложенные ранее особенности административно-правового регулирования во многом предопределены действующей в РФ правовой системы, в результате чего наблюдается перекрещивающееся взаимодействие отраслей права. Особенно это характерно для так называемых "новых" отраслей типа коммерческого, предпринимательсткого, банковского права. Практически в "чистом" виде не существует ни одна отрасль права. В каждой из них правовую базу составляю, как правило, нормы различного отраслевого профиля с преобладанием

удельного веса собственных норм, т.е. полностью соответствующих предмету данной отрасли. На подобной основе строится российское законодательство.

Наиболее самостоятельны такие правовые отрасли, как гражданское, уголовное, международное, конституционное право. В иных случаях всегда легко обнаружить взаимодействие норм различных отраслей права и законодательства. Например, в земельном или прирооохранительном праве ярко проявляется тесное взаимодействие гражданско-правовых, административно-правовых и уголовно-правовых норм.

Следствием данной особенности действующей правовой системы является проникновение административного права в сферу регулятивного функционирования иных правовых отраслей. В основе подобного явления — фактическое наличие управленческих по своей природе отношений в сферах, относящихся в соответствии с предметом той или иной отрасли права к ее регулятивному воздействию. Поэтому даже в гражданском законодательстве имеется пусть небольшое, но определенное число административно правовых по своей сути норм.

Административное право с учетом специфических особенностей государственно-управленческой деятельности как правовой формы реализации исполнительной власти охватывает своим регулятивным воздействием чрезвычайно широкий круг общественных отношений управленческого типа. Тем самым отчетливо проявляется многообразие административно-правового регулирования. Например, финансовое право регулирует строго ограниченные рамки его предмета, общественные отношения. Административное право таких строгих границ не имеет. Соответственно трудно найти какой-либо специальный вопрос, который можно было бы назвать чисто административно-правовым, т.е. не затрагивающим интересы иных правовых отраслей.

Сфера государственного управления не изолирована от действия норм других отраслей права, которыми регулируются возникающие в ней общественные отношения, не охватываемые предметом административного права. Так возникает взаимодействие различных правовых

отраслей.

Наиболее тесно административное право взаимодействует с конституционным правом. Будучи ведущей отраслью российского права, конституционное право закрепляет основные принципы организации и функционирования исполнительной власти, место ее субъектов в государственном механизме, правовые основы их формирования, их взаимоотношения с субъектами других ветвей единой государственной власти (ст.10,11,71—72,77,83—88,102—103,110—117,125 Конституции РФ); права и свободы человека и гражданина, значительная часть которых практически реализуется в сфере государственного управления (ст.85,103,111,117). Многие стороны организации и деятельности механизма исполнительной власти определяются федеральными и иными законодательными нормами. Административное право берет исходные начала в нормах конституционного права, детализирует и конкретизирует их, определяя при этом правовой механизм реализации прав и свобод граждан, компетенции различных звеньев системы исполнительной власти; административно-правовой статус конкретных участников управленческих общественных отношений и административно-правовые средства его защиты; формы и методы государственно-управленческой деятельности, основы ее отраслевой и межотраслевой, региональной и местной организации.

Гражданское и административное право регулируют нередко с внешней стороны сходные общественные отношения имущественного характера, ориентируясь на преобладающее значение тех или иных элементов метода правового регулирования. Аналогично решается вопрос о соотношении административного права с трудовым. Наиболее сложно проведение граней между административным правом и такими отраслями, как финансовое, земельное, природоохранительное, предпринимательское право. Механизм их соотношений таков, что фактически значительная часть отношений, отнесенных к предмету названных отраслей, реализуется нормами административного права и свойственными ему правовыми средствами.

Границы действия уголовного права и административного определяются характером и направленностью соответствующих запретов.

Говоря об источниках административного права, хочется подчеркнуть, что — это внешние формы выражения административно-правовых норм. В практическом варианте имеется в виду юридические акты различных государственных органов, содержащие такого рода правовые нормы, т.е. нормативные акты.

Многообразие административно-правовых норм предполагает и
многообразие источников административного права. В их числе нормативные акты органов законодательной власти, органов исполнительной власти, а также различного рода утверждаемые этими органами правила, положения, уставы. К числу источников административного права относятся:

1.Конституция Российской Федерации 1993 года. Многие из содержащихся в ней общих норм имеют прямую административно-правовую направленность. Это, например, конституционные нормы, определяющие основы формирования и деятельности органов исполнительной власти (ст.77,110—117), разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными органами и органами субъектов федерации (ст.71—73), закрепляющие основные права и свободы граждан в сфере государственного управления (ст.22,24—25,27,30—35). Ряд такого рода норм вытекает непосредственно из содержания Федерального договора.

2.Законодательные акты. Наибольшее значение при этом имеют законы Российской Федерации, принимаемые Парламентом, а также постановления, принимаемые его палатами (Совет Федерации и Государственная Дума). В качестве примера можно назвать Федеральный Закон от 27 апреля 1993 года "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан".

В настоящее время законодательная форма источников административного права значительно расширена. Это связано с тем, что в соответствии с Конституцией РФ (ст.5,76) законодательные акты принимаются не только на федеральном и республиканских уровнях, как это было и раньше, но и представительными органами

государственной власти всех субъектов федерации (края, области, автономной области, автономного округа, городов федерального значения).

3.Нормативные указы Президента Российской Федерации(ст.90 Конституции РФ), а также утверждаемые его указами положения.

4.Нормативные постановления Правительства Российской Федерации(ст.115 Конституции РФ).

Например, 2 декабря 1993 года оно приняло постановление "О мерах по реализации Закона Российской Федерации "Об оружии". Правительство также утверждает различного рода нормативные акты типа правил или положений, являющихся источниками административного права. Так, одновременно с названным постановлением оно утвердило "Правила оборота служебного и гражданского оружия и боеприпасов к ним".

5.В межотраслевом и отраслевом масштабе в качестве источников административного права служат нормативные акты министерств, служб и федеральных агентств Российской Федерации.

6.На республиканском уровне роль источников административного права выполняют Конституции республик, их законодательство, президентские и правительственные нормативные акты, такого же рода акты министерств и ведомств.

7.В краях, областях, городах федерального значения, автономных областях и округах источниками административного права служат, помимо законодательных актов, уставы субъектов федерации, а также издаваемые органами государственной власти и государственного управления этих образований нормативные правовые акты (решения представительных органов, постановления и распоряжения глав администраций).

8.Источниками административного права являются также нормативные акты представительных и исполнительных органов местного самоуправления в случае наделения этих органов законом необходимыми государственными полномочиями(ст. 132 Конституции РФ).

9.Административно-правовые нормы могут найти свое отражение в международных соглашениях, которые в таких случаях следует рассматривать, в качестве источников административного права.

10.Наконец, источниками административного права внутриорганизационного характера можно назвать нормативные акты руководителей государственных корпораций, концернов, объединений, предприятий и учреждений. Действие содержащихся в них норм ограничено рамками данного формирования.

Многообразие административно-правовых норм и источников административного права остро ставит проблему его систематизации и кодификации. Административное право относится к числу самых несистематизированных, а тем более — кодифицированных отраслей правовой системы Российской Федерации. Во многом это объясняется его многопрофильностью.

В настоящее время сейчас кодифицирован лишь один институт российского административного права. Имеется в виду Кодекс об административных правонарушениях, объединивший нормы материального и процессуального административного права. Но это — лишь частичная кодификация.

Система административного права

Административное право как отрасль правовой системы РФ представляет собой обширную совокупность правовых норм, целью которых является регулирование управленческих общественных отношений. Поскольку эти отношения многообразны и имеют различный объем административно-правового регулирования, возможна их определенная систематизация, в результате которой происходит группировка административно-правовых норм по однородным комплексам.

В рамках такого комплекса находятся те нормы административного права, которые максимально выражают специфику и самобытность административно-правового регулирования.

Соответственно в системе этих норм выделяется такая и группа, предмет которых охватывает всю сферу государственного управления независимо от ее конкретных (например, отраслевых) особенностей.

Так формируются административно-правовые институты – важнейшая часть общей системы административного права. В их числе нормы, регулирующие управленческие отношения общего характера, как-то: административно-правовой статус граждан и их различного рода объединений; административно-правовой статус субъектов исполнительной власти; методы реализации исполнительной власти; правовые формы управления; государственно-служебные отношения; административное принуждение и особенно- административная ответственность; контроль и надзор. Это и есть институты административного права общего характера.

Вместе с тем в рамках системы административного права можно выделить такую их группу, которая регулирует в соответствии с требованиями, заложенными в административно-правовых институтах, управленческие отношения в той или иной отрасли или сфере управления. Эта группа норм отражает особенное в административно-правовом регулировании, т.е. то, что характерно для проявления роли административно-правовых институтов в межотраслевом и отраслевом управлении, в государственном регулировании. Здесь на первый план выдвигается специфика управления в экономической, социально-культурной и административно-политической сферах.

Таким образом, налицо две крупные группы административно-правовых норм, их которых и слагается их система. В соответствии с назначением каждой группы норм всю систему административно-правовых норм принято делить на две части: общую и особенную.