Порядок и проблемы привлечения высшего должностного лица субъекта Российской Федерации к конституционной ответственности

Согласно ст. 18 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» на высшее должностное лицо субъекта Федерации распространяются ограничения, установленные для членов Правительства России, если иное не установлено федеральным законом.

Как справедливо отмечает И.С. Чалых, несмотря на отсутствие прямых конституционных норм, институт конституционно-правовой ответственности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации нашел свое развитие в федеральных конституционных законах и федеральных законах[86]. В рамках первой группы указанных актов следует назвать Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. «О Правительстве Российской Федерации», с изменениями от 7 мая 2013 г., согласно ст. 44 которого Правительство России вносит предложения Президенту Российской Федерации о приостановлении действия актов исполнительных органов государственной власти субъектов Федерации в случае их противоречия российской Конституции, федеральным конституционным законам, федеральным законам, международным обязательствам Российской Федерации или нарушения прав и свобод человека и гражданина[87].

Федеральный конституционный закон от 21 июля 1994 г. «О Конституционном Суде Российской Федерации», с изменениями от 5 апреля 2013 г. устанавливает, что этот судебный орган «разрешает дела о соответствии Конституции Российской Федерации... конституций республик, уставов, а также законов и иных нормативных актов субъектов Российской Федерации» (ст. 3)[88].

Федеральный конституционный закон от 31 декабря 1996 г. «О судебной системе Российской Федерации», с изменениями от 25 февраля 2014 предоставляет право субъектам Российской Федерации создавать конституционные (уставные) суды для рассмотрения вопросов соответствия законов субъекта Российской Федерации и иных нормативных правовых актов органов государственной власти субъекта Российской Федерации конституции (уставу) субъекта Российской Федерации (ст. 27)[89].

Во второй группе законодательных актов, несомненно, ведущее место принадлежит Федеральному закону «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Так, именно в ч. 1 ст. 19 данного закона установлены основания досрочного прекращения полномочий высшего должностного лица субъекта Российской Федерации.

При этом анализ соответствующих законодательных положений позволяет выделить традиционные процедуры прекращений полномочий, отличающиеся простотой в интерпретации и наличием аналогий в применении: в случае смерти (п. «а»), отставки по собственному желанию (п. «в»), признания судом недееспособным или ограниченно дееспособным (п. «д»), признания судом безвестно отсутствующим или объявления умершим (п. «е»), вступления в отношении его в законную силу обвинительного приговора суда (п. «ж»), утраты гражданства Российской Федерации, приобретения гражданства иностранного государства либо получения права на постоянное проживание на территории иностранного государства (п. «и»), выезда за пределы Российской Федерации на постоянное место жительства (п. «з»).

Исходя из вышеизложенного можно сделать вывод о том, что в основу классификации конституционной ответственности может быть положен признак как содержания основания, так и субъекта принятия решения о досрочном прекращении полномочий высшего должностного лица субъекта Федерации.

В частности, ч. 1.1 рассматриваемой статьи закрепляет, что указанное решение принимается законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации по представлению Президента России по большинству оснований. Исключение составляют положения п.п. «б», «в» и «г» ч. 1 ст. 19 Закона, в соответствии с которыми решение о досрочном прекращении полномочий высшего должностного лица субъекта Федерации принимается Президентом России самостоятельно (ч. 1.2). Содержание данных норм подтверждает логичность такой позиции законодателя.

С учетом вышеизложенного, обратимся к более детальному рассмотрению специфики конституционно-правовой ответственности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации.

Следует согласиться, что с принятием Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» были заложены основы формирования действенного механизма конституционно-правовой ответственности высших должностных лиц субъектов Российской Федерации.

Изменения, произошедшие в законодательстве в период с 2000 по 2012 гг. (переход от всенародного избрания к наделению полномочиями законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта по представлению Президента Российской Федерации и обратно), повлияли как на основания, так и на механизм указанной ответственности высших должностного лица субъекта Федерации[90]. В результате были оптимизированы и официально закреплены три основные (указанные выше) формы конституционно-правовой ответственности данного лица.

В ч. 2 ст. 19 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» определен исчерпывающий перечень оснований, по которым законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации вправе выразить недоверие его высшему должностному лицу. В тот перечень входит:

- издания им актов, противоречащих Конституции России, федеральному и региональному законодательству, если такие противоречия установлены соответствующим судом и не устранены высшим должностным лицом субъекта Федерации в течение месяца со дня вступления в силу судебного решения;

- ненадлежащее исполнение высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации своих обязанностей.

В отношении первого из указанных оснований особо подчеркнем, что оно даже выступало предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации. Как указано в его Постановлении от 4 апреля 2002 г., по смыслу рассматриваемых положений для применения такой меры воздействия, как отрешение от должности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, необходимо, чтобы признанный в судебном порядке неправомерным нормативный акт повлек указанные конституционно значимые тяжкие последствия – массовое нарушение прав и свобод граждан[91].

Следовательно, эти положения не допускают применение данной меры воздействия в связи лишь с формальным противоречием нормативного акта высшего должностного лица либо высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации федеральному регулированию. Тем самым обеспечивается соразмерность федерального вмешательства негативным последствиям нормативных решений органов государственной власти субъекта Федерации.

Отметим, что выражение региональным парламентом недоверия высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации не является безусловным, автоматически не влечет досрочного прекращения его полномочий, но выступает основанием для рассмотрения Президентом России, с которым региональный руководитель находится в отношениях субординации, вопроса об отрешении его от занимаемой должности[92].

Как нам представляется, в связи с изменениями в порядке наделения полномочиями высшего должностного лица субъекта Федерации, в настоящее время необходимо принципиальное внимание к юридической природе института выражения недоверия высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации, который был воспринят национальной юридической практикой в качестве важного элемента региональной системы сдержек и противовесов и одновременно – значимой формы парламентского контроля за исполнительной властью.

Однако в юридической литературе указанный институт мало исследован и рассматривается либо в рамках общих вопросов, касающихся значения доверия и недоверия в праве, в том числе в конституционном праве, либо в свете специальных проблем федеративных отношений, юридической ответственности, разделения властей[93]. В итоге современная практика демонстрирует фактическую утрату рассматриваемым институтом самостоятельности и прямой юридической значимости, что подтверждается обязательной включенностью в процедуру его реализации главы российского государства.

Как нам представляется, институт выражения недоверия высшему должностному лицу со стороны регионального парламента следует скорректировать.

В частности, вопрос о допустимости введения субъектами Федерации отрешения от должности главы исполнительной власти субъекта региональным парламентом как одной из форм конституционно-правовой ответственности уже был предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации.

В постановлении по «Алтайскому делу» Конституционный Суд России установил, что нормы, допускающие досрочное освобождение от должности главы администрации субъекта Федерации региональным парламентом, соответствуют Конституции Российской Федерации при условии, что такое освобождение производится на основании вступившего в силу судебного решения[94]. Следовательно, в целях соблюдения баланса в системе сдержек и противовесов государственной власти как на региональном уровне, так и в аспекте взаимодействия Федерации с субъектами, видится оптимальным самостоятельное законодательное оформление такой формы конституционно-правовой ответственности высшего должностного лица, как отрешение его от должности в связи с выражением недоверия законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации.

Глава государства наделяется практически полной свободой в решении вопроса отрешения от должности руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации и не связан никакими правовыми ограничениями.

С одной стороны, и это позитивный момент, это позволяет существенно усилить ответственность данных субъектов перед Президентом России и придать гибкость его кадровой политике, но, с другой стороны, это неоправданно снижает гарантии и стабильность правового статуса высшего должностного лица субъекта Федерации, что несет риск злоупотребления данным правом.

Указанное основание имеет ярко выраженную политическую окраску. В данной связи следует обратить особое внимание на установление и закрепление ­правовых основ применения и порядка реализации указанной меры ответственности. Это становиться еще более актуальным, поскольку в контексте непосредственного избрания населением высшего должностного лица субъекта Российской Федерации – стал актуальным вопрос о конституционности института отрешения его от должности в связи с утратой доверия Президента России. В связи с этим, мы считаем, что данный вопрос должен выступить предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации.

В результате возврата к всенародному избранию высших должностных лиц субъектов Российской Федерации в современный период особую роль приобретает такая форма конституционно-правовой ответственности последних, как отзыв избирателями. Ее законодательной основой выступают положения п. «л» ч. 1 ст. 19 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», устанавливающие критерии применения соответствующей процедуры:

- во-первых, осуществление отзыва только избирателями, зарегистрированными на территории субъекта Российской Федерации,

- во-вторых, обязательное законодательное закрепление данного института и порядка его реализации на региональном уровне, что еще раз уточняется в ч. 7.1 указанной статьи.

При этом федеральный законодатель в нормах той же статьи изначально достаточно подробно определяет и основания, и процедуру отзыва высшего должностного лица субъекта избирателями.

Так, ч. 7.2 ст. 19 рассматриваемого акта устанавливает исчерпывающий перечень оснований такого отзыва: 1) подтвержденное судебным решением нарушение высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации федерального или регионального законодательства; 2) установленное судом неоднократное грубое без уважительных причин неисполнение своих обязанностей. Ч. 7.3 ст. 19 Закона об общих принципах организации региональной власти определяет субъектов инициирования процедуры отзыва в судебном порядке, к которым отнесены: политические партии, их региональные отделения, иные общественные объединения, а также группа избирателей в количестве не менее 100 человек, проживающих на территории соответствующего субъекта Федерации и обладающих правом участвовать в выборах высшего должностного лица.

В свою очередь ч. 7.4 той же статьи указывает на гарантированность возможности проведения агитации как за, так и против отзыва, всеобщее равное и прямое участие в тайном голосовании по такому отзыву, а также достаточно подробно регламентирует саму процедуру отзыва высшего должностного лица субъекта Федерации избирателями и его ограничения.

Также уточним, что на уровне субъектов Российской Федерации вопросам конституционно-правовой ответственности высших должностных лиц также уделяется пристальное внимание, что подтверждается спецификой ее регулирования, определяемой в региональном законодательстве. В качестве примера обратимся к соответствующему опыту Оренбургской области области.

Так, Уставом Оренбургской области закреплены все основания отрешения от должности ее высшего должностного лица – губернатора, которые предусмотрены федеральным законодательством (ч. 6 ст. 45). При этом региональным законодателем ряд соответствующих положений не продублирован, а изложен лаконично и синтезировано, что позволяет, как представляется, избежать в ряде случаев внесения изменений и дополнений в данный учредительный акт в случае оптимизации федерального законодательства. Более подробно вопросы конституционно-правовой ответственности, в том числе высшего должностного лица субъекта, урегулированы в специальном законодательстве Оренбургской области.

В частности, особого внимания заслуживают нормы избирательного законодательства Оренбургской области, посредством которых крайне оперативно были восприняты тенденции оптимизации федеральных законодательных актов в аспекте изменения порядка наделения полномочиями высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (в мае 2012 г. – изменения в федеральном законодательстве, в июне 2012 г. – в законодательстве Оренбургской области). Непосредственным примером здесь можно обозначить детальное регулирование такой формы конституционно-правовой ответственности, как отзыв высшего должностного лица избирателями.

Так, в Оренбургской области был принят Закон Оренбургской области от 14 ноября 2012 г. «Об отзыве губернатора Оренбургской области», ст. 7 которого в целом отражает положения федерального закона в исследуемом аспекте, что видится логичным, исходя из ее наименования[95].

Отзыв Губернатора Оренбургской области возможен по одному из следующих оснований:

1) нарушение Губернатором Оренбургской области законодательства Российской Федерации и (или) законодательства Оренбургской области, факт совершения которого установлен соответствующим судом;

2) неоднократное грубое без уважительных причин неисполнение Губернатором Оренбургской области своих обязанностей, установленное соответствующим судом.

Обратиться в Оренбургский областной суд с заявлением об установлении фактов, вправе политические партии, их региональные отделения, иные общественные объединения, а также группа граждан Российской Федерации в количестве не менее 100 человек, проживающих на территории Оренбургской области и обладающих активным избирательным правом на выборах Губернатора Оренбургской области.

Отзыв Губернатора Оренбургской области не освобождает Губернатора Оренбургской области от иной ответственности, предусмотренной федеральными законами и законами Оренбургской области.

Отзыв Губернатора Оренбургской области по иным основаниям, кроме указанных в настоящей статье, запрещается.

Для сравнения, в ст. 15 «Общие положения об отзыве депутатов и выборных должностных лиц» Избирательного кодекса Белгородской области от 25 апреля 2012 г. присутствует положение гарантирующего характера, дополняющее нормы закона об общих принципах организации региональной власти: «Право отзыва не может быть использовано для ограничения самостоятельности и инициативы депутата, выборного должностного лица, создания препятствий его законной деятельности» (ч. 2 ст. 15)[96].

Спецификой избирательного законодательства Оренбургской области в части установления процедуры отзыва губернатора избирателями выступает параллельное с установлением порядка наделения его полномочиями принятие указанного закона, подробно регламентирующего осуществление соответствующей процедуры.

При этом особого внимания заслуживает содержание гарантий отзываемого губернатора и инициативной группы по его отзыву, определяемых региональным законодателем. Ст. 15 устанавливает гарантии отзываемого Губернатора Оренбургской области:

- давать объяснения по поводу обстоятельств, выдвигаемых в качестве основания отзыва.

- назначить до 12 доверенных лиц, представляющих интересы отзываемого Губернатора Оренбургской области в отношениях с государственными органами, органами местного самоуправления, общественными объединениями, их должностными лицами, а также участниками голосования по вопросам, связанным с отзывом Губернатора Оренбургской области.

- отозвать доверенных лиц, уведомив об этом Избирательную комиссию Оренбургской области, которая аннулирует выданные данным доверенным лицам удостоверения.

- назначать наблюдателей.

На всех этапах осуществления отзыва Губернатором Оренбургской области может быть использовано право на защиту чести и достоинства, гражданских прав и свобод в суде.

Ст. 16 устанавливает гарантии инициативной группы, иных групп участников голосования, которые: вправе осуществлять агитационную и иную законную деятельность, направленную на отзыв Губернатора Оренбургской области, а также деятельность, связанную со сбором подписей участников голосования в поддержку инициативы проведения голосования по отзыву Губернатора Оренбургской области; могут назначать наблюдателей.

Для сравнения, в дополнение к положениям федерального закона Избирательный кодекс Белгородской области устанавливает возможность назначения губернатором такого же количества доверенных лиц, как и при проведении выборов, а для инициативной группы по проведению отзыва - ее уполномоченных представителей, но не более числа доверенных лиц, назначенных губернатором. То есть, в указанной части положения избирательного законодательства носят ярко выраженный обеспечительный характер. В данной связи опыт Белгородской области можно признать показательным.

Подводя итог, проделанному в настоящем параграфе исследованию, отметим, что в настоящее время конституционно-правовую ответственность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации можно признать самостоятельным институтом конституционного права. Регулирование оснований и процедуры привлечения к конституционно-правовой ответственности высшего должностного лица субъекта Федерации осуществляет как федеральное, так и региональное законодательство. Особое место среди нормативных правовых актов, регламентирующих процедуру конституционно-правовой ответственности, занимают указы Президента Российской Федерации, на основании которых происходит досрочное прекращение полномочий высшего должностного лица субъекта Российской Федерации. При этом такая ответственность обладает ярко выраженным политическим характером. Своеобразной новеллой российского законодательства в части регулирования конституционно-правовой ответственности высшего должностного лица субъекта Федерации следует признать институт отзыва последнего избирателями, «возрожденный» в силу изменения порядка наделения полномочиями высшего должностного лица субъекта Федерации. Однако практику его применения на региональном уровне еще предстоит выработать в оптимизированных условиях современного государственного строительства.

Заключение

Проведенное исследование однозначно позволяет сделать вывод о том, что реализуемые в стране реформы государственной власти коснулись и реформирования института высшего должностного лица субъекта РФ. Вместе с тем, предпринятые меры, недостаточно четко определили в федеральном и региональном законодательстве его правой статус.

Несмотря на существенные изменения в правовом статусе высшего должностного лица субъекта Федерации, произошедшие в ходе проведения реформ государственного управления в последнее время, еще остается немало нерешенных вопросов. Так, до сих пор в юридической литературе ведется дискуссия между сторонниками назначения главы региона Президентом РФ с согласия законодательного органа субъекта РФ и сторонниками народного избрания главы региона. В связи с этим актуальным становиться вопрос повышения политической ответственности главы региона перед Президентом РФ, Федеральным Собранием, законодательным (представительным) органом субъекта Федерации, гражданами субъекта РФ.

Проведенное исследование позволило достичь следующих результатов.

Анализ различных точек зрения исследователей и законодательства позволил дать определение института высшего должностного лица субъекта Российской Федерации как совокупности конституционно-правовых норм, регулирующих обще­ственные отношения, возникающие в связи с наделением полномочиями, деятельно­стью и прекращением деятельности высшего должностного лица субъекта РФ.

В ходе работы были выделены хронологические этапы развития института высшего должностного лица субъекта Федерации.

Законодательство, регулирующее правовой статус высшего должностного лица субъекта РФ находится в стадии формирования. Множество факторов, среди которых главным является политический, влияют на то или иное, подчас противоположное, решение федерального законодателя и высших должностных лиц РФ. Четкое следование правилам юридической техники, анализ взаимосвязанных нормативных актов и учет мнений всех задействованных в процессе управления регионами позволит в конечном итоге сформировать оптимальную правовую основу, регулирующую конституционно-правовой статус высших должностных лиц субъектов РФ.

Выбранная сегодня процедура выборов глав субъектов Российской Федерации с учетом возможности участия регионов в определении отдельных ее аспектов при закрепленном праве Президента Российской Федерации отрешать от должности высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации в установленных случаях является наиболее оптимальной в целях обеспечения государственной целостности Российской Федерации.

Проведенное исследование позволило сформулировать определение компетенции высшего должностного лица субъекта федерации совокупность его властных полномочий по определенным предметам ведения:

- определение внутренней политики и направлений внешней деятельности субъекта РФ;

- обеспечение прав и свобод человека и гражданина, общественной безопасности, законности и правопорядка на территории субъекта РФ;

- обеспечение согласованного функционирования органов государственной власти в субъекте РФ.

Проведенный анализ правовых актов, регламентирующих компетенцию глав двух субъектов, на примере Оренбургской области и республики Татарстан, позволил доказать наш тезис о том, что указанные сферы общественных отношений охватывают спектр деятельности всех высших должностных лиц субъектов Российской Федерации, а не только глав республик в составе РФ.

Дентальная регламентация компетенции высшего должного лица субъекта федерации позволит наиболее эффективно осуществлять лицам, занимающим данную должность возложенные на них обязанности.

Определить место высшего должностного лица субъекта Российской Федерации в системе органов власти субъекта РФ можно в соответствие с выделенной классификацией:

1. взаимодействие высшего должностного лица (руководителя высшего органа исполнительной власти) субъекта РФ и Президента РФ;

2. взаимодействие высшего должностного лица (руководителя высшего органа исполнительной власти) субъекта РФ и Федерального Собрания РФ;

3. взаимодействие высшего должностного лица (руководителя высшего органа исполнительной власти) субъекта РФ с остальными участниками в рамках системы органов государственной власти субъекта РФ;

4. взаимодействие высшего должностного лица (руководителя высшего органа исполнительной власти) субъекта РФ и законодательного (представительного) органа субъекта РФ.

Мы с уверенностью можем сделать вывод о том, что как субъект системы разделения властей высшее должностное лицо субъекта РФ принимает активное участие в системе «сдержек и противовесов». В современных политических и социально-экономических российских реали­ях фигура высшего должностного лица субъекта РФ имеет огромное значение для укрепления единства страны, ее правового пространства, формирования единой экономической и финансовой системы.

В настоящее время конституционно-правовую ответственность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации можно признать самостоятельным институтом конституционного права. Регулирование оснований и процедуры привлечения к конституционно-правовой ответственности высшего должностного лица субъекта Федерации осуществляет как федеральное, так и региональное законодательство. Особое место среди нормативных правовых актов, регламентирующих процедуру конституционно-правовой ответственности, занимают указы Президента Российской Федерации, на основании которых происходит досрочное прекращение полномочий высшего должностного лица субъекта Российской Федерации. При этом такая ответственность обладает ярко выраженным политическим характером. Своеобразной новеллой российского законодательства в части регулирования конституционно-правовой ответственности высшего должностного лица субъекта Федерации следует признать институт отзыва последнего избирателями, «возрожденный» в силу изменения порядка наделения полномочиями высшего должностного лица субъекта Федерации. Однако практику его применения на региональном уровне еще предстоит выработать в оптимизированных условиях современного государственного строительства.

Институт губернаторства по-прежнему остается важнейшим звеном в политической системе государства. Он находится в процессе постоянного совершенствования и развития в интересах укрепления российской государственности, развития партийной системы, обеспечения оптимального баланса интересов федерального центра и субъектов федерации.

Список использованной литературы