Приобретение статуса высшего должностного лица субъекта Российской Федерации в условиях реформирования избирательного законодательства

Отмена в середине прошлого десятилетия прямых выборов высших должно­стных лиц субъектов РФ определила начало нового этапа в развитии отечественного избирательного права[55]. Согласно изменениям, внесен­ным в федеральное законодательство, российский гражданин наделялся полно­мочиями высшего должностного лица субъекта РФ по пред­ставлению Президента РФ законодательным (представи­тельным) органом государственной власти субъекта Федерации.

До декабря 2004 г. глава субъекта РФ избирался гражданами России, проживающими на территории соответствующего субъекта РФ, на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании по мажоритарной избирательной системе на срок не более пяти лет и не более двух сроков подряд (за исключением отдельных субъектов РФ).

В соответствии с Указом Президента РФ от 27 декабря 2004 года «О порядке рассмотрения кандидатур на должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации» процедура наделения полномочиями главы субъекта Российской Федерации стала выглядеть следующим образом[56]. Не менее чем две кандидатуры представлялись полномочным представителем Президента Российской Федерации в соответствующем федеральном округе руководителю Администрации Президента, рассматривающему и представляющему данные кандидатуры главе государства, который и вносил одну из них для наделения полномочиями в законодательный орган субъекта Российской Федерации.

Отдельно стоит отметить положение, согласно которому после трехкратного отклонения кандидатуры на должность главы субъекта Российской Федерации, внесенного Президентом Российской Федерации, последний имел право роспуска регионального органа законодательной власти.

Конституционность новой процедуры наделения полномочиями являлась пред­метом рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации[57]. Обра­тившиеся в него лица посчитали, что положения, предусматривающие наде­ление гражданина РФ полномочиями высшего должност­ного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполни­тельного органа государственной власти субъекта РФ) по представлению Президента РФ законодательным (пред­ставительным) органом государственной власти субъекта Российской Феде­рации, а не в результате прямых выборов населением соответствующего субъекта Федерации неправомерно ограничивают конституционное право граждан избирать и быть избранными в органы государственной власти и тем самым противоречат ст.ст. 17, 18, 32 и 55 (ч. 2) Конституции РФ[58].

По нашему мнению, Конституционный Суд РФ ока­зался в непростой ситуации, поскольку ранее он уже рассматривал сходные вопросы, когда устанавливал, насколько соответствуют Конституции Россий­ской Федерации положения Устава Алтайского края, закрепляющие право законодательного (представительного) органа государственной власти субъ­екта Российской Федерации выбирать главу администрации края. По мнению федерального органа конституционного контроля, которое нашло отражение в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 18 янва­ря 1996 г. № 2-П «По делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного закона) Алтайского края» [59], эта процедура превращала За­конодательное Собрание Алтайского края в своеобразную избирательную коллегию, решение которой подменяло прямое волеизъявление избирателей, и поэтому такой порядок избрания главы субъекта Российской Федерации не мог считаться соответствующим Конституции Российской Федерации. Из­бранный в таком порядке глава администрации не мог являться легитимным независимым представителем исполнительной власти, поскольку ни законо­дательная, ни исполнительная власть не вправе определять одна для другой ее представителя.

В связи с тем, что российское законодательство не предусматривает включения в российскую избирательную систему многостепенных выборов, можно констатировать, что отмена в 2004 г. прямых выборов глав субъектов Российской Федерации вывела отношения, связанные с замещением должно­сти главы субъекта Российской Федерации, из рамок избирательных отноше­ний. Подобный подход позволяет говорить о возможности реформировать эту процедуру в любом направлении, которое определит для себя приоритет­ным руководство государства[60].

Подтверждением этого вывода является при­нятие Федерального закона от 2 мая 2012 г. № 40-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и Федеральный закон «Об основных га­рантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Рос­сийской Федерации», закрепившего процедуру прямых выборов глав субъектов Российской Феде­рации, включающую в себя элементы представительной демократии[61].

По нашему мнению, принятие Федерального закона от 2 мая 2012 г. № 40-ФЗ демонстрирует отсутствие четкой правотворческой политики в сфере российского избирательного права. Подтверждением этого являются выступления Президента Российской Федерации Д.А. Медведева, в которых высказывалось мнение о неизменности процедуры наделения полномочиями[62].

Отсутствие четкой правотворческой политики в сфере избирательного права подтверждает и внесение в Государственную Думу в декабре 2012 г. законопроекта № 192804-6 «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и ис­полнительных органов государственной власти субъектов Российской Феде­рации», согласно которому высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации может избираться депутатами законодательного (представитель­ного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, то есть на основе многостепенных выборов[63]. Кандидаты на должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации выдвигаются Президен­том Российской Федерации по представлению политических партий, пред­ставленных в Государственной Думе или законодательном (представитель­ном) органе государственной власти соответствующего субъекта Российской Федерации. Указанные политические партии представляют Президенту Рос­сийской Федерации не менее трех кандидатур. При этом до представления кандидатур они обязаны провести по ним консультации с политическими партиями, не обладающими таким правом, но имеющими свои региональные отделения в соответствующем субъекте Российской Федерации. Политиче­ская партия вправе представить Президенту Российской Федерации для вы­движения кандидатом на должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации как граждан, являющихся членами этой партии, так и граждан, являющихся членами других партий или не состоящих ни в одной партии. Президент Российской Федерации выбирает трех из представленных ему кандидатур и выдвигает их для избрания на должность высшего должно­стного лица субъекта Российской Федерации депутатами законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации.

Федеральный закон от 2 мая 2012 г. расширяет круг субъектов, обладающих правом принимать участие в процедуре выдвижения кандида­тов, предусматривая, что этот процесс может осуществляться при участии Президента РФ. Согласно изменениям, внесенным в Фе­деральный закон от 6 октября 1999 г. «Об общих принципах орга­низации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», Президент РФ по своей инициативе может провести консультации с политическими партиями, выдвигающими кандидатов на должность руково­дителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ, а также с кандидатами, выдвинутыми в порядке са­мовыдвижения.

По нашему мнению, предусмотренное законодательством право Президента РФ проводить или не проводить кон­сультации изначально закладывает возможности нарушения принципа равно­го избирательного права: в отношении одних избирательных объединений, кандидатов глава государства своим правом может воспользоваться, в отно­шении других – нет. Также необходимо отметить, что факультативный ха­рактер этой стадии избирательного процесса по выборам главы субъекта не вносит существенных изменений в объем полномочий Президента РФ, который и ранее, как глава российского государства, имел право инициировать консультации с любыми участниками политического процесса[64].

Не ясно, какое юридическое значение будут иметь консультации политических партий с Президентом по поводу выдвижения ими кандидатов на выборах высших должностных лиц субъектов Российской Федерации. По существу, закон лишь обозначает этот вопрос, но одновременно отодвигает его решение на неопределенное время, оставляя его выработку на усмотрение главы государства. Кроме того, Конституция Российской Федерации исключает возможность отклонения Президентом Российской Федерации кандидатов, выдвинутых политическими партиями. Исходя из изложенного, указанное положение закона мы предлагаем исключить.

Федеральный закон от 2 мая 2012 г. № 40-ФЗ расширяет перечень осно­ваний регистрации кандидатов. В соответствии с ним выдвижение кандидата на должность руководителя высшего исполнительного органа государствен­ной власти субъекта Российской Федерации политической партией или в по­рядке самовыдвижения должно поддержать от 5 до 10% депутатов предста­вительных органов муниципальных образований и (или) избранных на муни­ципальных выборах глав муниципальных образований субъекта Российской Федерации. Число лиц, необходимое для поддержки кандидата, устанавлива­ется законом субъекта Российской Федерации и определяется в процентном отношении от общего числа указанных депутатов, предусмотренного устава­ми этих муниципальных образований на день принятия решения о назначе­нии выборов, и числа избранных на муниципальных выборах и действующих на день принятия указанного решения глав этих муниципальных образова­ний. Необходимо отметить, что подобное основание регистрации как под­держка выдвижения кандидата членами представительных выборных органов закреплено в законодательстве зарубежных стран. Согласно Закону Франции «О выборах Президента Республики всеобщим голосованием» «список кан­дидатов на должность Президента Республики составляется Конституцион­ным советом из кандидатур, представленных не менее чем пятьюстами граж­данами - членами Парламента, региональных советов... что составляет при­мерно один процент от общего числа членов парламента, региональных сове­тов. Кандидатура не включается в список, если среди подписавших заявление о выдвижении нет выборных членов по меньшей мере из тридцати департа­ментов или заморских территорий, причем не более десятой части их пред­ставляют один и тот же департамент или одну и ту же заморскую террито­рию»[65].

Закрепление в законодательстве требования о том, что депутат предста­вительного органа муниципального образования или глава муниципального образования может поддержать только одного кандидата, выдвинутого лю­бой политической партией либо в порядке самовыдвижения, делает возмож­ным отказать в регистрации тем кандидатам, выдвижение которых эти лица поддержали. При этом у кандидатов в процессе сбора подписей отсутствуют права в сфере получения такой информации.

Подобные условия регистрации кандидатов на должность руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Россий­ской Федерации, которые можно рассматривать как новеллу российского из­бирательного законодательства, являются завышенными. В законе указыва­ется, что порядок сбора данных подписей и порядок их проверки устанавли­ваются законом субъекта Российской Федерации в соответствии с Федераль­ным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на уча­стие в референдуме граждан Российской Федерации».

По нашему мнению, эта процедура существенно отличается от сбора подписей избирателей, пре­дусмотренного для иных выборов. Сбор подписей в поддержку выдвижения является частью предвыборной агитации и предусматривает возможность личного контакта кандидата, его представителей и лиц, среди которых сбор подписей осуществляется. Если у кандидата, выдвинутого политической пар­тией, будет возможность встречи с выборными лицами муниципальных обра­зований, представляющими эту политическую партию, то у самовыдвижен­цев она будет отсутствовать. В законодательстве необходимо закрепить га­рантии права кандидатов, их представителей на встречу с депутатами пред­ставительных органов муниципальных образований и избранными на муни­ципальных выборах главами муниципальных образований субъекта Россий­ской Федерации, что повысит легитимность процедуры регистрации канди­датов среди рядовых избирателей. Также было бы желательно снизить коли­чество подписей депутатов представительных органов муниципальных обра­зований и (или) избранных на муниципальных выборах глав муниципальных образований субъекта Российской Федерации до 2%.

В Оренбургской области также принят Закон Оренбургской области от 25 июня 2012 г. «О выборах Губернатора Оренбургской области», с изменениями от 29 января 2013 г. согласно которому баллотироваться на пост главы региона смогут лишь кандидаты от политических партий.

В соответствии с указанным законом в поддержку выдвижения кандидата должны быть собраны подписи депутатов представительных органов муниципальных образований и избранных на муниципальных выборах глав муниципальных образований, находящихся на территории Оренбургской области. Число таких подписей должно составлять 5 процентов от общего числа указанных депутатов, предусмотренного уставами этих муниципальных образований на день принятия решения о назначении выборов Губернатора Оренбургской области, и числа избранных на муниципальных выборах и действующих на день принятия указанного решения глав этих муниципальных образований, находящихся на территории Оренбургской области. Указанные подписи могут собираться со дня выдвижения кандидата на должность Губернатора Оренбургской области.

В числе лиц, поставивших свои подписи в поддержку выдвижения кандидата, должны быть депутаты представительных органов муниципальных районов и городских округов и (или) избранных на муниципальных выборах глав муниципальных районов и городских округов Оренбургской области. Число подписей таких депутатов и (или) глав муниципальных образований должно составлять 5 процентов от общего числа депутатов представительных органов муниципальных районов и городских округов, предусмотренного уставами этих муниципальных районов и городских округов на день принятия решения о назначении выборов Губернатора Оренбургской области, и числа избранных на муниципальных выборах и действующих на день принятия указанного решения глав муниципальных районов и городских округов Оренбургской области.

Кандидат должен быть поддержан депутатами представительных органов муниципальных районов, городских округов и избранными на муниципальных выборах главами муниципальных районов, городских округов не менее чем в трех четвертях муниципальных районов и городских округов, находящихся на территории Оренбургской области.

Законодательные положения, предусматривающие обязанность кандидата на должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации получить поддержку со стороны выборных лиц местного самоуправления, являлись предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской Фе­дерации. По мнению заявителей, подобные требования противоречат Конституции Российской Федерации, поскольку являются необоснованными и чрезмерно жесткими ограничениями избирательных прав граждан, не по­зволяют в условиях значительного преобладания на местном уровне предста­вителей одной из политических партий получить статус зарегистрированного кандидата лицам, выдвинутым от других политических партий или в порядке самовыдвижения.

Рассмотрев обстоятельства дела, Конституционный Суд Российской Фе­дерации в Постановлении от 24 декабря 2012 «По делу о проверке консти­туционности отдельных положений федеральных законов «Об общих прин­ципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» в связи с запросом группы депутатов Госу­дарственной Думы» признал положения, предусматривающие в качестве обя­зательного условия регистрации кандидата на должность высшего должност­ного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполни­тельного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) получение поддержки со стороны определенного законом субъекта Россий­ской Федерации в пределах, установленных федеральным законодательством (от 5 до 10%), числа выборных лиц местного самоуправления, соответст­вующими Конституции Российской Федерации, поскольку по своему консти­туционно-правовому смыслу они предполагают обязанность законодателя субъекта Российской Федерации при установлении необходимого для под­тверждения поддержки кандидата на соответствующую должность числа вы­борных лиц местного самоуправления исходить из конкретных условий раз­вития партийно-политических отношений в данном субъекте Российской Фе­дерации, а также исключают возможность создания искусственных препятст­вий выдвижению других кандидатов[66].

Подход, направленный на увеличение пуб­личности процесса поддержки выдвижения кандидатов (списка кандидатов), наметился в середине 2000-х гг. В соответствии с п. 6 ст. 38 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» установление достоверности подписи избира­теля методом опроса запрещалось. Исключение этого положения из феде­рального законодательства сделало возможным установление достоверности подписи избирателя посредством беседы с последним. Как нам представляется, действующее избира­тельное законодательство превращает поддержу выдвижения кандидата в публичное действие, что делает возможным оказание давления на лиц, под­державших выдвижение.

Восстановление выборов глав субъектов Федерации на основе прямого волеизъявления в той форме, которая заложена в действующем законодатель­стве, не дает возможностей в полной мере реализовывать институт прямых выборов. Это является следствием того, что условия регистрации кандидатов на должность руководителя высшего исполнительного органа государствен­ной власти субъекта Российской Федерации можно рассматривать как чрез­мерно завышенные.

Закрепление в законодательстве подобных требований подтверждает вывод А. Н. Кокотова о недоверии власти к населению, которое находит отражение и в избирательном законодательстве: «Презумпция недо­верия власти к участникам выборов является одной из причин крепнувшего абсентеизма, неверия граждан в действенность института выборов»[67].

В связи с вышесказанным необходимо снизить количество подписей де­путатов представительных органов муниципальных образований и (или) из­бранных на муниципальных выборах глав муниципальных образований субъ­екта Российской Федерации до 2% и закрепить гарантии прав кандидатов на должность главы субъекта Российской Федерации, их представителей на встречу с депутатами представительных органов муниципальных образова­ний и избранными на муниципальных выборах главами муниципальных об­разований субъекта Российской Федерации, что повысит легитимность про­цедуры регистрации кандидатов среди рядовых избирателей.

В настоящий исторический период важно разработать механизмы, которые будут способствовать проявлению инициативности субъектов Российской Федерации в вопросах наделения полномочиями глав регионов. Необходимо на практике реализовывать теорию корпоративного федерализма – системы, при которой функционирует вертикальная прямая и обратная связь между федеральным центром и регионами, а также горизонтальное взаимодействие между субъектами Российской Федерации.

Это должно повысить эффективность конституционно-правового механизма обеспечения государственной целостности Российской Федерации. Оценивая управляемость конкретным регионом сегодня, федеральный центр оценивал политическую статику. Однако конкретная политика – явление динамическое, а это значит, что реальность может быть сложнее всех расчетов.

Способ избрания губернаторов – вопрос больше политический, чем конституционный, и должен решаться соответствующим образом. Введя в свое время принцип выборности губернаторов, а затем, изменив его на фактическое назначение губернаторов, федеральная власть искала наиболее оптимальный вариант.

Но именно путем выборов народ передает выбираемым органам власти и должностным лицам право на реализацию суверенитета в установленных Конституцией пределах: ни один орган или должностное лицо не может считаться носителем суверенитета народа; они лишь осуществляют свои полномочия, определенные законом, в период, на который избраны.

Как представляется, выбранная сегодня процедура выборов глав субъектов Российской Федерации с учетом возможности участия регионов в определении отдельных ее аспектов при закрепленном праве Президента Российской Федерации отрешать от должности высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации в установленных случаях является наиболее оптимальной в целях обеспечения государственной целостности Российской Федерации.