Основные этапы развития конституционно-правового статуса высшего должностного лица субъекта Российской Федерации

В дореволюционной России институт губернаторства в структуре органов управления занимал ведущее место. Известно, что губернии как административные единицы были введены Петром I в начале 18 века[19].

Дореволюционное губернаторство выдвинуло целый ряд проблем, с которыми приходиться сталкиваться и сегодня. Кто такой губернатор? Представитель центра или представитель территории? Екатерина II пыталась найти рациональное решение данного вопроса. Согласно «Учреждению о губерниях» в губернии было учреждено две должности: генерал-губернатор и губернатор. Губернатор выступал в качестве местного начальника, а генерал-губернатор координировал деятельностей всех отраслей и был представителем центра. Но на практике такого разделения не получилось и в большинстве губерний, так как все функции совмещались в лице губернатора. Но, поскольку губернатор все-таки назначался, он, прежде всего, выступая как представитель центра. Система представительства исн6тересов местного населения фактиче6ски отсутствовала[20].

Генерал-губернаторская модель управления позволяла преодолевать вредные следствия узко бюрократического характера петровской государственной системы, ее ригидности по отношению к потребностям времени при отсутствии в стране иных политических субъектов, кроме верховной власти.

На протяжении всего XIX в. правовой статус генерал-губернатора оставался неопределенным, провоцируя различные подходы к его пониманию. С точки зрения государственного секретаря М.М. Сперанского, «генерал-губернатор есть не что иное, как министерство, действующее на месте и принадлежащее к общему для всех министерств составу. Таким образом, министерское управление будет иметь два вида: один общий, в коем все дела распределяются по предметам, другой местный, в коем все дела разделяются по округам»[21].

В советский период институт губернаторства был возрожден в сравнительно короткое время. И.В. Сталин использовал опыт своих предшественников – русских царей, фактически восстановив его по дореволюционной модели, изменив только форму. Назначаемых императором губернаторов сменили назначаемые генсеком первые секретари обкомов партии с огромной властью на подведомственной им территории.

Современный институт глав высших должностных лиц субъектов РФ в российской политической системе появился сравнительно недавно – в 1991 г. Его возникновение было обусловлено кардинальными преобразованиями в стране конца80-х годов.

В развитии института высших должностных лиц субъектов можно выделить несколько этапов.

I этап – 1991 – декабрь 1993 гг. К началу реализации политической реформы в РСФСР в марте-апреле 1990 г. была законодательно по­нижена роль партийных органов в управлении регионами и ликвидирована действующая, через принцип двойного подчинения вертикаль исполнительной власти в стране. Функции государственного управления на местах в полном объеме были переданы Советам народных депутатов. Однако непосредственный опыт дея­тельности новой системы управления весной-летом 1990 г. показал ее неэффективность в силу специфики организации Советов на непостоянной основе. К осени 1990 г. в связи с подготовкой экономической рефор­мы вновь актуальным стал вопрос о реформировании органов исполнительной власти[22].

Предложенная концепция организации исполнительной власти в январе-феврале 1991 г. обсуждалась в по­стоянных комитетах Верховного Совета РСФСР. В феврале 1991 г., наряду с подготовкой закона о введении поста Президента РСФСР как высшего должностного лица и главы исполнительной власти, началась разра­ботка законопроектов «О местном самоуправлении» и «Об управлении краем, областью», определяющих но­вую модель исполнительной власти на местах[23].

Выбор варианта формирования института глав администраций краев и областей путем назначения Прези­дентом напрямую был связан с нерешенностью вопроса о федеративном устройстве республики. Управленче­ский уровень краев и областей был признан одним из важнейших, но при этом, в отличие от республик в соста­ве РСФСР, федеративный статус региональных образований не был четко определен. Поэтому вопрос о том, кто будет контролировать деятельность исполнительной власти в краях и областях – система Советов, исходя из принципа полновластия Советов, или Президент как глава исполнительной власти, действующий в рамках раз­деления властей, был принципиальным для разработки стратегии развития российской государственности.

В июне 1991 г. в качестве эксперимента одновременно с выборами Президента РСФСР в Москве, Ленин­граде и Северодвинске Архангельской области состоялись прямые выборы глав администраций данных го­родов. Учитывая опыт этих выборов, в июле 1991 г. был принят закон «О местном самоуправлении», закре­пивший модель выборного главы администрации, а работа над законом «Об управлении краем, областью» продолжала сдерживаться в связи с нерешенностью вопроса о прямых выборах глав исполнительной власти в краях и областях[24].

Во исполнение принятых решений был принят ряд законодательных актов и указов Президента, обеспе­чивающих реализацию избранной модели исполнительной власти. Главы исполнительной власти краев и областей становились важным звеном формирующейся в рамках принципа разделения властей вертикали исполнительной власти, призванной обеспечить осуществление предстоящих радикальных экономических реформ[25]. Несмотря на введение поста главы администрации и формирование единой верти­кали исполнительной власти в стране, правовой статус глав администраций оставался неизменным. В доку­ментах закреплялось, что глава администрации находится вне рамок разделения властей и осуществляет только исполнительно-распорядительные функции государственного управления[26].

В итоге Президент и Верховный Совет нашли компромиссное решение. В Законе РСФСР от 5 марта 1992 г. «Об областном, краевом Совете и областной, краевой администрации» принципы полновластия Советов и раз­деления властей были закреплены в качестве основы организации власти на местах. Администрация была объ­явлена исполнительным органом государственной власти и одновременно органом государственного управле­ния, а глава администрации наделялся статусом руководителя администрации[27]. Статус главы администра­ции как главы исполнительной власти подтвердил и Федеративный договор, заключенный 31 марта 1992 г., частью которого стал договор между центром и краями, областями, городами Москвой и Санкт-Петербургом, разграничивающий предметы ведения и полномочий между федеральными и региональными органами власти.

Возросшая роль главы исполнительной власти российского региона была зафиксирована в Указе Президента России от 23 августа 1993 г., которым главы региональной исполнительной власти объявлялись должностными лицами в единой системе исполнительной власти[28]. А в период сентябрьского политиче­ского кризиса, которым закончилась острая фаза противостояния Президента и Верховного Совета, другим своим указом от 22 октября 1993 г. Президент объявил главу администрации края и области высшим долж­ностным лицом. Указ также подтвердил равнозначность статусов «глава администрации» и «глава исполни­тельной власти субъекта Российской Федерации»[29].

Основной закон, объявив одним из важнейших механизмов взаимодействия центра и регионов разграни­чение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, так и не закрепил основные политические параметры региональных органов власти, лишь обозна­чив, что система региональных органов государственной власти определяется субъектами Российской Феде­рации самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя и федеральным законом, устанав­ливающим общие принципы организации представительных и исполнительных органов государственной власти регионов. Таким образом, при усилении исполнительной властной вертикали в стране увеличивались и их властные полномочия, но при этом проблема статуса и формирования института глав администраций краев и областей и после принятия Конституции продолжала оставаться нерешенной.

II этап – 1994 – 1996 гг. Уравнивание статусов всех субъектов Федерации способствовало активному политическому строитель­ству в краях и областях и стимулировало разработку собственного законодательства, закрепляющего поря­док формирования государственной власти региона, а также место и роль главы администрации в политиче­ской системе региона. К 1995 г. набрав солидный политический вес и сформировав управленческие коман­ды, главы администраций потребовали от федеральных властей подтверждения своего статуса глав регионов посредством всенародных выборов.

После прямых выборов неформальные статусные позиции главы исполнительной власти региона стано­вятся устойчивыми. Выборы превращают губернатора в публичную фигуру, зависящую от электората, что придает главам администраций политический вес. Многие из них после выборов предпочли назваться губер­наторами, что являлось более статусным наименованием главы региона. В этот период в регионах активно начинает развиваться процесс губернизации, связанный с формированием устойчивых политических режи­мов. Для центрального руководства вновь актуализировались проблемы, связанные с контролем деятельно­сти глав исполнительной власти регионов, что свидетельствовало о нерешенности проблемы государственно­го строительства в стране. Российским истеблишментом в лице главы Правительства Российской Федерации Е. М. Примакова 24 февраля 1999 г. была озвучена идея о контроле деятельности глав администраций путем восстановления вертикали власти и назначения их Президентом[30]. Однако идея назначения глав адми­нистраций на тот момент не получила своего воплощения. Президент России Б. Н. Ельцин в преддверии окончания своего последнего срока президентства не стал дестабилизировать отношения с губернаторами, пользующимися авторитетом в регионах, рассчитывая на поддержку своего преемника.

Эти особенности развития российского политического пространства нашли отражение и в принятом 19 ок­тября 1999 г. законе, ставшем первым законодательным актом в истории постсоветской России, который осу­ществлял на федеральном уровне правовое регулирование органов государственной власти субъектов Федера­ции. Положения закона официально закрепили за главами администраций статус высшего должностного лица субъекта Российской Федерации и уравняли его со статусом руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации. Официальное закрепление получил и принцип всена­родной выборности глав региональной исполнительной власти, но продолжительность занятия этого поста од­ним человеком ограничивалась двумя сроками подряд при общем сроке губернаторства не более пяти лет.

Таким образом, реформа местной власти и введение поста главы администрации в 1991 г. стали важными шагами на пути демократизации политической системы Российской Федерации. Вместе с тем в результате отсутствия стратегического плана развития российской государственности на период с 1990 по 1999 гг. так и не удалось создать устойчивую институциональную основу для этой важнейшей государственной должно­сти. При этом и законодательное обеспечение организации региональной власти было подвержено частым изменениям, преимущественно в связи со складывающейся в стране политической конъюнктурой.

III этап – 1997 – 2000 гг. По мнению большинства исследователей, главная особенность этого этапа – усиливающаяся самостоятельность губернаторов[31].

Согласно начальной редакции Федерального закона от 6 октября 1999 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) избиралось на должность посредством прямых выборов населением субъекта Федерации.

Формула прямых губернаторских выборов вполне соответствовала позиции Конституционного Суда РФ, отметившего в Постановлении от 18 января 1996 г., что при избрании губернатора законодательным органом субъекта РФ этот законодательный орган превращается в своеобразную избирательную коллегию, решение которой подменяет прямое волеизъявление избирателей, что не соответствует Конституции РФ и действующему законодательству[32]. Избранный в таком порядке глава субъекта Федерации не может считаться легитимным независимым представителем исполнительной власти, поскольку ни законодательная, ни исполнительная власть не вправе определять одна для другой ее представителя[33].

IV этап – 2000 – 2004 гг. Всеобщие выборы губернаторов остаются главным содержанием этого этапа. Полномочия и статус губернаторов становиться весьма значительными, угрожающими целостности России. Губернаторы, помимо того, что они были хозяевами на своих территориях, являлись к тому же сенаторами-членами верхней палаты российского парламента. Начал проявляется региональный сепаратизм, существенным образом стало нарушаться единое экономическое и правовое пространство страны.

Характерной особенностью этого этапа является формирование в общественном сознании идеи необходимости прямого назначения губернаторов Президентом РФ.

V этап – 2004 – 2012 гг. Отличительной чертой данного этапа стал переход от всеобщих выборов губернаторов к так называемым управляемым выборам. С этого момента гражданин РФ наделялся полномочиями высшего должностного лица субъекта РФ по представлению Президента РФ и законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ.

В декабре 2004 г. механизм формирования должности главы субъекта Федерации был кардинально изменен. Согласно Федеральному закону № 184-ФЗ в редакции от 11 декабря 2004 г. гражданин Российской Федерации наделялся полномочиями высшего должностного лица субъекта РФ законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ по представлению Президента России.

Такой формат призвания к должности главы субъекта Федерации нельзя было назвать даже косвенными выборами, поскольку региональному парламенту предлагалась единственная кандидатура, не имевшая альтернативы[34].

Новую модель замещения должности главы субъекта Федерации окрестили назначением, осуществляемым федеральным Президентом, в чем не было большого преувеличения, поскольку Президенту давалось право распускать законодательный орган субъекта РФ при двукратном отклонении его кандидатур, лишавшее региональный парламент реального выбора.

Примечательно, что новый режим призвания к должности главы субъекта Федерации получил поддержку Конституционного Суда РФ, который в решении от 21 декабря 2005 г. в отношении своей прежней позиции указал, что тезис о прямых выборах главы исполнительного органа государственной власти субъекта РФ как о порядке, адекватном статьям 3 и 32 Конституции РФ, при том, что Конституционный Суд не рассматривал вопрос, возможны ли иные конституционно допустимые варианты правового регулирования, – не может быть истолкован как невозможность установления какого-либо иного порядка, удовлетворяющего содержанию права на свободные выборы и требованиям о необходимости достаточного баланса указанных конституционных ценностей[35].

Эта позиция была подтверждена и решением Конституционного Суда от 24 декабря 2012 г. № 32-П, в котором отмечалось, что Конституция РФ не рассматривает выборы, проводимые на основе равного и прямого избирательного права при тайном голосовании, в качестве единственно допустимого механизма формирования всех органов публичной власти на каждом из уровней ее организации[36].

Аргументация Конституционного Суда в этом вопросе представляется натянутой. Конституционный Суд текущее законодательство оценивает, прежде всего, с позиций Конституции, которая к моменту вынесения Судом решения нисколько не изменилась.

Предварительный порядок формирования должности главы субъекта Федерации был крайне бюрократическим: кандидатов на эту должность Президенту РФ предлагал Руководитель президентской Администрации по выбору полномочных представителей Президента в федеральных округах.

В Послании Федеральному Собранию 2008 г. в контексте мер по дальнейшему повышению уровня и качества народного представительства во власти Президент РФ предложил, чтобы кандидаты на должность главы субъекта Федерации представлялись Президенту только партиями, набравшими наибольшее число голосов на региональных выборах.

Партийное участие в формировании должности главы субъекта РФ, конечно, повышало степень ее публичности. В то же время схема принципиально не менялась, поскольку окончательное слово по-прежнему принадлежало федеральному Президенту, который был вправе пренебречь партийными кандидатурами и предложить региональному парламенту кандидата, не прошедшего партийного согласования.

Таким образом, рассматриваемый этап с одной стороны отразил тенденцию первого десятилетия XXI в. – усиление федерального центра в процессе формирования власти в регионах, а с другой стороны заложил основы для последующего этапа.

VI этап – 2012 г. – по настоящее время. В своем ежегодном послании Федеральному Собранию РФ 2011 г., действующий на тот момент Президент РФ Д.А. Медведев предложил вернуться к выборам руководителей субъектов Российской Федерации прямым голосованием жителей регионов. Соответствующие изменения 2 мая 2012 г. были внесены в Федеральный закон № 184-ФЗ и вступили в силу 1 июня этого же года.

Согласно новой редакции закона кандидаты на должность высшего должностного лица субъекта РФ выдвигаются политическими партиями. Допускается выдвижение кандидатов на губернаторскую должность и в порядке самовыдвижения, но только в том случае, если это будет предусмотрено законом субъекта РФ. Но если условия выдвижения кандидатов на аналогичную должность в регионах будут принципиально разными, не станет ли это нарушением равного пассивного избирательного права?

В апреле 2013 г. законодатель вновь возвратился к косвенным губернаторским выборам. Федеральным законом от 2 апреля 2013 г. N 30-Ф3 ст. 18 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» была дополнена п. 3.2, согласно которому конституцией (уставом), законом субъекта Российской Федерации может быть предусмотрено, что высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) избирается депутатами законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации. Таким образом, субъекты Федерации теперь самостоятельно определяют режим выборов главы субъекта Федерации – прямой или косвенный.

Новый формат косвенных выборов глав субъектов Федерации, как можно видеть, несколько отличается от предыдущего: если прежде Президент РФ предлагал региональному парламенту только одного партийного кандидата, то теперь он предлагает трех, что формально придает выборам альтернативный характер. В то же время, говорить о кардинальном изменении избирательной формулы не приходится: по-прежнему кандидатуры для избрания высшего должностного лица субъекта РФ предлагает Президент.

Таким образом, современная политическая история России свидетельствует о том, что институт губернаторства по-прежнему остается важнейшим звеном в политической системе государства. Он находится в процессе постоянного совершенствования и развития в интересах укрепления российской государственности, развития партийной системы, обеспечения оптимального баланса интересов федерального центра и субъектов федерации.