Понятие конституционно-правового статуса высшего должностного лица субъекта Российской Федерации

Субъекты Российской Федерации самостоятельны в образовании системы их органов государственной власти, структуры, правомочий, порядка их формирования и наименования. Данное положение закреплено в Конституции Российской Федерации 1993 г. (ч. 2 ст. 11).

С момента возникновения института высшего должностного лица субъекта в его современном понимании в 1991 г. в отечественной правовой науке не прекращаются его исследования с различных позиций, причем со временем их актуальность становит­ся все более острой в связи с происходящими в стране правовыми и политическими преобразованиями[1].

В силу своей государственно-правовой природы институт высшего должностного лица субъекта РФ представляет собой совокупность конституционно-правовых норм и является частью отрасли конституционного права. Таким образом, под институтом высшего должностного лица субъекта Российской Федерации следует понимать сово­купность конституционно-правовых норм, регулирующих общественные отношения, возникающие в связи с наделением полномочиями, деятельностью и прекращением де­ятельности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации. Причем, если правовое регулирование статуса высшего должностного лица ограничивается регла­ментированием его деятельности, тогда как правовой институт оно включает в себя ре­гулирование предшествующих и последующих общественных отношений.

Что касается термина «высшее должностное лицо субъекта РФ», то в том значении, которое ему придает Федеральный закон от 6 октября 1999 г. «Об общих принципах организации законода­тельных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъ­ектов Российской Федерации», с изменениями от 12 марта 2014 г., он обозначает руководителя субъекта Федерации[2].

Само наименование высшего должностного лица субъекта РФ с начала 1990-х годов часто менялось. Сейчас наименование должности высшего должностного лица субъек­та Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государ­ственной власти субъекта РФ) устанавливается Конституцией (уставом) с учетом исто­рических, национальных и иных традиций данного региона (п. 6 ст. 18 Федерального закона от 6 октября 1999 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государ­ственной власти субъектов Российской Федерации». Им может быть президент или губернатор, глава правительства или глава администрации.

Для республик более характерно использование в качестве обозначения высшего должностного лица термина «президент» по аналогии с федеральным президентом.

В других субъектах, как правило, используются слова «губернатор» и «глава адми­нистрации» в различных сочетаниях: губернатор – высшее должностное лицо и глава администрации (Новгородская область), губернатор - руководитель Правительства (Ярославская область) и др.[3].

В ходе реформирования порядка наделения полномочиями глав субъектов некото­рые авторы, в частности Т.Я. Хабриева, отмечали, что может встать вопрос об унифи­кации наименования их должности[4].

Однако следует согласиться с мнением В.А. Маршаловой о том, что установление единого наименования должности никаким образом не повлияет на сложившиеся властеотношения, не внесет коррективов в суще­ствующую вертикаль исполнительной власти[5].

Иллюстрируя связь наименования должности высшего должностного лица субъекта Федерации с его статусом, В.Е. Чиркин выявил четыре разновидности главы субъекта Российской Федерации:

1) Президент республики (Башкортостан, Татарстан, Дагестан и др.). Правительство республики в этих случаях рассматривается как самостоятельный орган исполнитель­ной власти во главе с премьер-министром;

2) Президент, являющийся одновременно и главой республики, и главой исполни­тельной власти (Кабардино-Балкария, Калмыкия и др.);

3) Глава администрации субъекта Российской Федерации (не называется президен­том, но возглавляет орган, именуемый правительством, например, в Москве, Нижего­родской области, Ставропольском крае);

4) Глава администрации субъекта Российской Федерации, где не создается коллеги­альный орган, называемый правительством субъекта Федерации (большинство субъек­тов РФ). Чаще всего по отношению к главе администрации в этом случае используют термин «губернатор»[6].

Основы полномочий высшего должностного лица субъекта определены в Указе Президента РФ от 3 октября 1994 г «О мерах по укреплению единой системы исполнительной власти в РФ»[7]. Устанавливалось, что высшее должностное лицо (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти региона) входит в единую систему исполнительной власти страны, подчиняется Президенту и председателю Правительства РФ. Он назначается либо избирается в соответствии с нормами Конституции (Устава) субъекта федерации.

Статус высшего должностного лица субъекта РФ в составе Российской Федерации определяется Конституциями, Уставами и законами соответствующих республик, краев, областей, автономной области и городов федерального значения.

Исследователи, изучающие вопрос о правовой природе статуса высшего должностного лица субъекта РФ, отмечают своеобразие природы этого института и особенности конституционно-правового статуса[8].

Так, В.О. Лучин видит важнейшую особенность статуса субъектов конституционно-правовых отношений в том, что он «интегрирует те права и особенности субъектов, которые отвечают их социальной роли в механизме осуществления народовластия, отражает общность целевого назначения, единство юридических свойств участников конституционно-правовых отношений, т.е. то, что объединяет различные виды субъектов данной отрасли в целостную систему»[9].

В этом смысле мы можем отметить схожесть статусов Президента РФ и глав субъектов РФ, поскольку они объединены общим целевым назначением – осуществлением государственной власти (в Федерации и на уровне субъектов РФ), занимают центральное место в механизме государственного управления, обладают некоторыми схожими правомочиями. То есть можно сделать вывод о том, что их статусы имеют единую социальную направленность в обществе и государстве, обусловленную социальными функциями Конституции РФ.

Одновременно особенностью статуса высшего должностного лица субъекта Федерации, связанные с измененной в настоящее время процедурой наделения его полномочиями, усилением в ней роли политических партий, позволяют сделать также вывод об институализации системы наделения полномочиями главы субъекта Федерации, встроенности механизма формирования исполнительной власти в политическую систему как на федеральном, так и региональном уровне и увязки ее с партийной системой.

По поводу своеобразия статуса высшего должностного лица субъекта РФ, особенно связанного с порядком формирования этого органа, в литературе существуют различные точки зрения. Так, Т.М. Макосейчук отмечает, что высшее должностное лицо субъекта РФ имеет двойственную природу. Фактическое положение главы субъекта РФ стало одной из причин, по которой высшее должностное лицо было в обязательном порядке введено в систему исполнительной власти субъекта Федерации[10].

Федеральный закон от 6 октября 1999 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» отражает двойственный правовой статус высшего должностного лица субъекта РФ, если его должность предусмотрена Конституцией (Уставом) субъекта РФ. С одной стороны, высшее должностное лицо представлено в системе государственной власти субъекта РФ в виде единоначального органа, реализующего полномочия за пределами всех ветвей власти. Перечень таких полномочий содержит ч. 7 ст. 18 данного закона, которые целесообразно называть собственными непередаваемыми полномочиями высшего должностного лица соответствующего субъекта РФ. С другой стороны, это лицо признается руководителем высшего исполнительного органа субъекта Федерации.

Данный закон ввел понятие «высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации)». Из этого определения и из смысла норм закона вытекает, что таким руководителем коллегиального органа является высшее должностное лицо субъекта, то есть глава субъекта.

В соответствии с указанным законом и на практике в субъектах существует высший исполнительный орган. Как правило, данный орган признается коллегиальным органом и как любой коллегиальный орган он должен иметь единоличного руководителя. Здесь, как отмечает Т. Газдаров, «начинается путаница»[11]. Дело в том, что законодательство прямо не устанавливает другую руководящую должность в этом высшем исполнительном органе. На сегодняшний день некоторые регионы ввели должность Председателя Правительства субъекта РФ наряду с высшим должностным лицом субъекта РФ. Особый интерес вызывают точки зрения тех исследователей, которые считают, что одновременное существование этих должностей является несоответствующим законодательству.

Указ Президента РФ от 4 декабря 2009 г. «О типовых государственных должностях субъектов Российской Федерации» утвердил перечень типовых государственных должностей субъектов Российской Федерации[12]. Однако этот акт, во-первых, не устанавливает должность председателя Правительство субъекта, а, во-вторых, передает функцию управления высшим исполнительным органам главе субъекта.

Можно подчеркнуть, что и Федеральный закон «Об общих принципах организаций законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» и Указ Президента носят общий характер и субъекты могут вводить такие должности, как председатель Правительства.

В этом случае, наблюдается противоречие со ст. 77 Конституции, которая гласит, что система органов государственной власти республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов устанавливается субъектами Российской Федерации самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом. Поэтому введение этой должности может расцениваться как нарушение этих принципов.

Таким образом, на законодательном уровне формально может быть доказано, что должность Председателя Правительства субъекта не соответствует общим принципам организации власти в регионов.

В качестве аргумента за дополнительную руководящую должность в высшем исполнительном органе (Председателя Правительство субъекта РФ) может выступать следующая норма. В соответствии с п. 9 ст. 19 Федезакона «Об общих принципах организаций законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ», Президент Российской Федерации назначает временно исполняющего обязанности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) на период до вступления в должность лица, наделенного полномочиями высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации). Из смысла данной нормы вытекает, что таким лицом – и.о. главы субъекта, может быть тот самый председатель правительства субъекта РФ.

Данный вопрос имеет и достаточно большие научные основания. Начнем с того, что отдельные правоведы, выступают за введение в субъектах должности Председателя Правительство субъекта РФ. При этом они приведет два аргумента в свою пользу:

1. Такие должности могут устанавливаются в обязательном порядке в республиках, а в других регионов по желанию,

2. Субъекты РФ должны копировать федеральную систему власти[13].

Относительно первого аргумента можно сказать, что Федеральный закон от 6 октября 1999 г. «Об общих принципах организаций законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» не устанавливает каких либо отличий по виду субъектов в вопросе организации региональных органов государственной власти.

Относительно копирования федеральной схемы исполнительной власти на региональном уровне, как нам представляемся целесообразнее придерживаться той точки зрения, что нельзя механически переносить, проецировать федеральные государственные органы на субъект Федерации. На федеральном уровне допустимо выделение высшего должностного лица как самостоятельного института в системе органов государственной власти, не входящего ни в законодательную, ни в исполнительную власть. Хотя это в какой-то степени отрицательно сказывается на реализации конституционного принципа разделения властей. Если на федеральном уровне выделению высшего должностного лица государства можно найти объяснение из-за большого объема полномочий в сфере представительства государства в международных отношениях, баланса между исполнительной и законодательной властью, делегированного законодательства и т.д., то на уровне же субъектов Федерации вышеназванный круг полномочий весьма ограничен[14].

С.А. Авакьян классифицирует введение должности Председателя Правительства субъектов как игнорирование установок федерального закона об объединение должностей главы субъекта и главы правительство[15].

Формально-юридически мы можем согласиться со сторонниками незаконности существования должности Председателя Правительства субъектов. Действительно, в рамках действующего правового регулирования не предусмотрена возможность введения должности Председателя Правительства субъекта РФ наряду с высшим должностным лицом субъекта.

Однако, если применить принцип de lege ferenda («с точки зрения действующего закона») и не подходить к рассмотрению вопроса о существовании должности председателя правительства субъекта РФ столь жестко, с нашей точки зрения, возможно ее существование. В конце концов, если регион считает, что ему нужны два высших чиновника, на наш взгляд, ему следует дать такую возможность.

Институт, как любой правовой институт, имеет сложную структуру и включает в себя ряд элементов. По мнению Б.А. Страшуна, институт каждого государственного органа включает в себя следующие шесть элементов:

1. определение социального назначения государственного органа, выражаемого в его задачах;

2. компетенция государственного органа, которая включает функции и конкретные полномочия (права и обязанности) в отношении определенных предметов ведения;

3. порядок формирования государственного органа;

4. внутренняя организация государственного органа;

5. порядок работы государственного органа, его процедура;

6. ответственность государственного органа[16].

В свою очередь, В.В. Комарова, Ш.Б. Магомедов выделяют сле­дующие составляющие статуса высшего должностного лица субъекта РФ:

1. порядок выборов президента (включая инаугурацию);

2. положение в структуре высших органов государственной власти (конститу­ционный статус – структурный аспект);

3. функции и полномочия президента (конституционный статус – функциональный аспект);

4. прекращение президентских полномочий[17].

Соглашаясь в целом с данной позицией, применительно к институту высшего должностного лица субъекта РФ предлагаем выделять следующие элементы:

1. порядок наделения полномочиями высшего должностного лица субъекта РФ;

2. функции и полномочия высшего должностного лица субъекта РФ;

3. прекращение полномочий высшего должностного лица субъекта РФ;

4. ответственность высшего должностного лица субъекта РФ[18].

На наш взгляд, именно эта совокупность характеристик наиболее полно отражает содержание института высшего должностного лица субъекта РФ.

Изложенное позволяет сделать вывод, что под институтом высшего должностного лица субъекта Российской Федерации следует понимать совокупность конституционно-правовых норм, регулирующих обще­ственные отношения, возникающие в связи с наделением полномочиями, деятельно­стью и прекращением деятельности высшего должностного лица субъекта РФ.