Государственный долг и экономический суверенитет

Заимствования у международных кредиторов ограничивают экономический суверенитет требованиями проведения определенного социально-экономического курса, что известно по опыту посткоммунистических и иных государств (например, в Латинской Америке условием была приватизация водных объектов[27]). Показательно, что в 2013г. премьер-министр Ирландии объявил об отказе от продления кредитной программы ЕС и МВФ, охарактеризовав это как восстановление экономического суверенитета[28].

Особенно остро вопрос о лимите заимствований встал перед Россией в преддверие дефолта 1998 года, когда Государственная Дума была вынуждена дважды принимать специальные заявления об отказе повышать лимиты заимствований и официально уведомляла о недействительности для России не ратифицированных соглашений о займах[29]. Сегодня проблема внешнего долга актуализируется в связи с ростом внешней задолженности российских корпораций и субъектов РФ.

Проблема внешнего долга обозначается и применительно к США. Но здесь нет таких угроз экономическому суверенитету - госдолг США измеряется в эмитируемой ими же валюте. Отмечается иная, парадоксальная проблема - наращивание госдолга США перед ФРС - в силу неоднозначного конституционно-правового статуса последней, хотя она является, скорее, юридико-казуистической, нежели сущностной.

В России «долговая проблема» частично решается в бюджетном законодательстве, но зарубежный опыт указывают на возможность ее решения на конституционном уровне. Еще §11 Конституционного акта Баварского королевства 1818 г. устанавливал: «Весь государственный долг ставится под гарантию сословных чинов», «для каждого нового займа, увеличивающего капитальную сумму или проценты по долгу, уже существующему, требуется согласие сословных чинов», причем увеличение долга возможно лишь в случае «безотлагательной или чрезвычайной нужды… для блага страны», которую нельзя было покрыть налогами (§12)[30]. Значительное внимание госдолгу уделялось в Конституциях Франции 1793 г. (ст.122), Испании 1812 г. (ст.355) и др. Некоторые современные Конституции устанавливают лимит госдолга в процентах от ВВП (п.5 ст. 216 Конституции Польши; п.2 ст. 37 Конституции Венгрии 2012 г.) и т.д. Такой механизм важен, но более верным представляется закрепление лимита госдолга в процентах от доходов бюджета, а не ВВП, поскольку последний не точен в подсчетах, в разы превышает бюджет, а покрываться заимствования будут из средств бюджета. Иногда на конституционном уровне предусматривается и более детальное ограничение долговой зависимости: так, по п.4 ст.36 Конституции Венгрии, Парламент может принять лишь такой закон о бюджете, который не приводит к увеличению госдолга.

Ресурсно-энергетический суверенитет:

Вызовы и механизмы защиты

Угрозы ресурсно-энергетическому суверенитету государств[31] связаны с ростом геополитического значения доступа к природным ресурсам и контроля над их потоками. Вопрос особенно актуален для России, тем более, что в рамках глобализации все чаще звучат идеи о «ликвидации мировой углеводородной несправедливости», «о равном доступе к природным ресурсам»[32]. Показательна эволюция зарубежного регулирования в данной сфере. Исторически оно осуществлялось на законодательном уровне. Так, абз.1 ст. 552 Французского Гражданского кодекса 1804 г. гласил: «Собственность на землю включает в себя собственность на то, что находится сверху, и на то, что находится снизу». Но уже спустя 6 лет, ст. 5 и 6 Закона от 21 апреля 1810 г. о рудниках и каменоломнях закрепили, что рудники могут эксплуатироваться лишь на основании акта о концессии, рассматриваемого в Государственном совете. Декрет от 30 октября 1935 г. установил прекращение концессии, если рудник не эксплуатировался в течение 10 лет[33]. Аналогичный принцип «use it or loose it» известен современной мировой практике[34]. В свою очередь, немцы в ст. 68 Вводного закона к Германскому гражданскому уложению сразу исключили права собственника земли на полезные ископаемые[35].

Сегодня богатые природными ресурсами страны (как развитые, так и развивающиеся) усиливают «ресурсный национализм», ограничивая доступ иностранцев к своим месторождениям, национализируя добывающие компании либо принуждая иностранных природопользователей больше инвестировать в свою экономику. Так, в США добычу полезных ископаемых может осуществлять компания только американской юрисдикции; в Японии и Швейцарии разрешение на занятие рядом видов деятельности, связанных с добывающей отраслью, предоставляется лишь резидентам; в Австралии для крупных проектов в области добычи и переработки природных ресурсов предусмотрена проверка на соответствие национальным интересам; в Швеции не менее 60% уставного капитала юридических лиц, занимающихся разработкой природных ресурсов, должны принадлежать шведским гражданам и юридическим лицам. В Индонезии в 2012 г. был принят закон, обязывающий иностранные добывающие компании в течение 10 лет продать 51% акций индонезийским компаниям; в Китае вся добывающая промышленность принадлежит государству; Ботсвана потребовала от «De Beers» перенесения на ее территорию производства с более высокой добавленной стоимостью[36].

Защита суверенитета в этой сфере осуществляется и на конституционном уровне, а также при присоединении к международным организациям. Так, еще Устав Сербского королевства 1903 г. закреплял рудники в государственной собственности (§§175и176); Конституция Мексики 1917 г. в ст. 27 закрепила «собственность нации» и отграничила минералы и другие природные ресурсы от земли. Свежий пример - ст. 359 Конституции Боливии 2009 г., закрепившая, что углеводороды являются неотчуждаемой собственностью государства; договор, заключенный в нарушение этого положения Конституции в любой форме, ничтожен, а лица, нарушившие данное положение совершают измену Родине[37]. Китай, в отличие от России, оговорил при присоединении к ВТО право на протекцию в таком жизненно важном для нашей страны вопросе как нефтегазовый сервис[38].

Однако, в силу появления апробированных инструментов доступа зарубежных стран и ТНК к национальным природным ресурсам даже при сохранении формальной собственности государств на свои недра (через механизмы «соглашений о разделе продукции», Европейскую Энергетическую Хартию и т.д.), угроза сохраняется. Поэтому представляется важным закрепление механизмов сохранения неотъемлемости государственного контроля над своими природными ресурсами и права распоряжения ими вне зависимости от формы собственности на недра. На международно-правовом уровне соответствующий подход зафиксирован, в частности, в Резолюции Генеральной Ассамблеи ООН №1803 от 14.12.1962, согласно которой народ имеет право на неотъемлемый суверенитет над своими естественными богатствами. Но необходимо закрепление соответствующих механизмов и на национальном, в том числе, конституционном уровне.