Источники конституционного права: понятие и виды.
Как известно, под источниками права понимаются внешние формы, в которых закрепляются нормы права.
Источниками конституционного права России являются нормативные правовые акты, посредством которых устанавливаются и получают юридическую силу конституционно-правовые нормы.
Нормативные правовые акты, являющиеся источниками конституционного права, многообразны и делятся на виды. Наиболее общее деление нормативных правовых актов – это их деление на законы и подзаконные акты.
Существуют нормативные правовые акты, действующие на всей территории Российской Федерации, и акты, действующие только на территории конкретного субъекта Федерации или муниципального образования.
Источники:
1) Конституция Российской Федерации (принята 12 декабря 1993 года). Она является основным источником отрасли конституционного права.
Конституция Российской Федерации как основной источник отрасли конституционного права устанавливает нормы, составляющие ядро всего конституционно-правового регулирования общественных отношений, входящих в ее предмет.
2) Федерально-конституционные законы - законы, они принимаются только по вопросам, прямо предусмотренным Конституцией РФ, в развитие ее положений.
Федеральный конституционный закон обладает более высокой юридической силой по сравнению с федеральными законами и иными нормативно-правовыми актами, непосредственным действием на всей территории Российской Федерации, а также отличается усложнённой процедурой принятия.
Примеры: ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации», «О судебной системе Российской Федерации», «О референдуме Российской Федерации».
3) федеральные законы
Во-первых, в отличие от федеральных конституционных законов источниками конституционного права являются не все принимаемые в России федеральные законы, а лишь те из них, содержание которых подпадает под предмет конституционно-правового регулирования (в частности, регулирующие вопросы гражданства, статус главы государства, депутата представительного органа власти, порядок формирования палат парламента и т. п.). Во-вторых, приниматься такие законы могут только по предметам исключительного ведения Российской Федерации и совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (ст. 71, 72 Конституции РФ). В-третьих, федеральные законы (равно как и законы субъектов РФ) как правило, являются нормативными актами, но возможно принятие закона и особого, индивидуального, по сути, распорядительного характера (например, о роспуске представительного органа муниципального образования, о передаче иностранному государству конкретного имущества, представляющего культурную ценность, в соответствии с положениями Федерального закона от 15.04.1998 № 64-ФЗ «О культурных ценностях, перемещенных в Союз ССР в результате Второй мировой войны и находящихся на территории Российской Федерации»). Такие федеральные законы по своему содержанию также являются конституционно-правовыми, но рассматривать их в качестве источника права нельзя, поскольку они не содержат правовых норм как таковых (исходя из того, что правовая норма есть общеобязательное правило поведения, распространяющее свое действие на неопределенный круг лиц).
В-четвертых, все федеральные законы обладают одинаковой юридической силой, однако, федеральный законодатель вправе установить приоритет отдельных федеральных законов (прежде всего речь идет о кодифицированных актах) перед другими федеральными законами в определенной сфере общественных отношений. Применительно к сфере конституционно-правового регулирования такая ситуация имеет место, в частности, в избирательном законодательстве – п.6 ст.1 Федерального закона от 12.06.2002 № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ» и устанавливает приоритет указанного Федерального закона перед иными федеральными законами (важно иметь в виду, что устанавливаемый законодателем приоритет одного федерального закона перед другими не является безусловным, а ограничен рамками специального предмета регулирования). Принимаются федеральные законы по более простой (обычной) по сравнению с федеральными конституционными законами процедуре;
4) законы о поправках к Конституции РФ.
Эти законы необходимо выделять в самостоятельную группу не только на основании специфики их содержания, но и в силу особой процедуры принятия. Общие положения о принятии законов о поправках содержатся в ст. 136 Конституции РФ, а детализация – в Федеральном законе от 04.03.1998 № 33-ФЗ «О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации». Путем принятия рассматриваемых законов могут быть внесены изменения не во все главы Основного Закона, а только в гл. 3–8, изменение других глав возможно только в порядке пересмотра, т. е. принятия новой Конституции. Процедура принятия законов о поправках значительно усложнена, по сравнению с принятием обычных федеральных законов.
5) законы субъектов РФ.
Конституция РФ 1993 г. предоставила субъектам РФ достаточно широкие полномочия, включая право принятия собственных законов. Российские регионы весьма активно пользуются этим правом, и количество данных нормативных правовых актов чрезвычайно велико. Место этих законов в иерархической системе нормативных правовых актов РФ однозначно определить невозможно, здесь необходимо учитывать сферу правового (законодательного) регулирования. Дело в том, что приниматься они могут как по предметам собственного ведения субъектов РФ, так и по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (ст. 72, 73, ч. 4 ст. 76 Конституции РФ), причем в последнем случае региональные законы должны соответствовать федеральным (в том числе и принятым позднее), а в первом случае приоритет имеет региональный закон. Источниками конституционного права являются не все региональные законы, а только регулирующие общественные отношения, подпадающие под предмет конституционно-правового регулирования.
Многочисленную группу нормативных правовых актов – источников конституционного права составляют подзаконные акты. При этом источниками конституционного права являются не все они, а лишь те, которые регулируют общественные отношения, составляющие предмет ведущей отрасли права. К ним относятся:
1) указы Президента РФ.
Следует уточнить, что указы главы государства, входящие в сферу конституционно-правовых отношений, но носящие индивидуальный, а не нормативный характер (например, о предоставлении гражданства, о награждении государственными наградами, о помиловании, об отрешении от должности главы региона и т. п.), равно как и распоряжения Президента РФ, которые нормативный характер носят крайне редко, в качестве источников права рассматривать нельзя, поскольку они не содержат общеобязательных правил поведения. Примерами рассматриваемых источников права, в частности, являются Указы Президента РФ от 28.12.2001 № 1500 «О комиссиях по вопросам помилования на территориях субъектов Российской Федерации», от 14.11.2001 № 1325 «Об утверждении Положения о порядке рассмотрения вопросов гражданства Российской Федерации», от 13.05.2000 № 849 «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе», от 21.04.2000 № 706 «Об утверждении военной доктрины Российской Федерации», о введении чрезвычайного положения в определенных местностях и др.;
2) постановления Правительства РФ.
Данные акты не должны противоречить не только Конституции РФ и федеральным законам, но и указам Президента РФ, который вправе отменять правительственные постановления в случае их противоречия правовым актам большей юридической силы;
3) ведомственные акты (приказы, положения, инструкции, правила), изданные органами исполнительной власти в пределах своей компетенции. Данные акты не должны противоречить в том числе и постановлениям Правительства РФ. Правительственными и ведомственными актами (Министерства внутренних дел РФ, Министерства юстиции РФ и др.) могут быть, в частности, утверждены правила рассмотрения вопросов гражданства Российской Федерации, регистрационного учета граждан, регистрации политических партий и иных общественных объединений, особенности реализации отдельных конституционных прав (избирательных, на свободу передвижения, на труд и на отдых, на свободу переписки и др.) гражданами, отбывающими уголовные наказания, и т. п.;
4) акты палат Федерального Собрания (кроме законов), имеющие нормативный характер.
Здесь прежде всего имеются в виду регламенты Государственной Думы и Совета Федерации, имеющие важное значение в регулировании порядка реализации полномочий палат парламента (иногда эти акты выделяются в качестве самостоятельной группы источников конституционного права).
5) иные (кроме законов) нормативные правовые акты субъектов РФ (прежде всего акты органов исполнительной власти регионов: президентов республик, губернаторов и глав администраций иных субъектов РФ, региональных правительств, администраций, их департаментов, управлений, отделов и т. п.), а также акты органов местного самоуправления, принятые в пределах их компетенции (в частности, по вопросам организации публичной власти на местах).
Следует выделить и такой специфический вид источников конституционного права, обусловленный федеративным устройством государства, как договоры.
В конституционно-правовой практике России известно два типа договоров – учредительные (государствообразующие) и о разграничении предметов ведения и полномочий.
Уникальным примером договора первого типа – учредительного, или государствообразующего, – является Договор о создании Союзного государства России и Беларуси (далее – Союзный договор), подписанный 8 декабря 1999 г. президентами Беларуси и России. Данный Договор был ратифицирован парламентами обоих государств-участников и в конце декабря 1999 г. вступил в силу. Союзный договор сформировал новый тип интеграции – Союзное государство России и Беларуси, сочетающее элементы конфедеративных и федеративных отношений. В соответствии с этим документом государства-участники передают Союзному государству определенные полномочия, сохраняя суверенитет и все необходимые элементы государственности. Союзный договор определил систему совместных государственных органов, предметы исключительного ведения Союзного государства (например, создание единого экономического пространства, единой денежно-кредитной, налоговой, ценовой политики; единого законодательства об иностранных инвестициях и др.); предметы совместного ведения Союзного государства и государств-участников (координация внешней политики, совместная оборонная политика; унификация законодательства; взаимодействие в области демократических преобразований и защита основных свобод граждан; борьба с терроризмом, коррупцией и др.).
Второй тип договоров – о разграничении предметов ведения и полномочий. Согласно ч. 3 ст. 11 Конституции РФ разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ осуществляется Конституцией РФ, Федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий.
Особое место среди подобных договоров занимает Федеративный договор, охватывающий в совокупности три договора, подписанных 31 марта 1992 г. между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти составных частей России о разграничении предметов ведения и полномочий. Федеративный договор – это Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти суверенных республик в составе Российской Федерации; Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга; Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти автономной области, автономных округов.
Содержание Федеративного договора нашло широкое отражение в тексте Конституции РФ 1993 г. В настоящее время Федеративный договор действует в части, не противоречащей Конституции. В соответствии с абз. 4 ч. 1 раздела второго "Заключительные и переходные положения" в случае несоответствия положениям Конституции положений Федеративного договора действуют положения Конституции России.
Другой вид договоров о разграничении предметов ведения и полномочий – внутрифедеральные двусторонние договоры, заключаемые между органами государственной власти РФ и органами государственной власти конкретных субъектов РФ; разграничение полномочий в них определяется с учетом особенностей соответствующей территории.
Наряду с договором формой разграничения компетенции между органами государственной власти может быть соглашение. В ст. 78 (ч. 2 и 3) Конституции РФ предусмотрено, что федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ могут передавать друг другу по соглашению осуществление части своих полномочий.К числу источников конституционного права, действующих только на территории субъектов Российской Федерации, относятся прежде всего конституции и уставы субъектов Федерации. Эти акты содержат нормы, в обобщенной форме закрепляющие правовой статус данного субъекта Федерации, основы его устройства, компетенцию, структуру органов государственной власти и органов местного самоуправления.
Особым источником конституционного права являются также Постановления Конституционного Суда Российской Федерации.
Правовая природа решений этих судебных органов принципиально иная: они носят по существу нормативный и прецедентный характер, обязательны не только для лиц, участвующих в деле (т. е. распространяются на неопределенный круг лиц), решения органов конституционной юстиции являются окончательными, их нельзя отменить в порядке апелляции, кассации, надзора, преодолеть путем повторного принятия акта, признанного неконституционным.