Глава 11. административный надзор
11.1. Важность надзора1
11.1.1. В этой части работы основное внимание обращено на формы и институты, осуществляющие функции надзора за административными решениями. Сюда включен целый ряд институтов, от судов и прокуратуры до омбудсменов и прочих следственных органов, внутренние и внешние кассации по существу, различные механизмы обжалования и система парламентских комитетов. Они являются основными формами надзора, но в разных государствах они представлены в разной степени, и эта степень в многом зависит от традиций страны и от того, насколько в ней развита современная система административного права. Далеко не все государства имеют или стремятся иметь все указанные формы надзора, хотя, как уже указывалось, некоторые его формы становятся общепринятыми и существенными признаками современной системы административного права.
11.1.2. Во время дискуссии на предыдущих страницах книги была высказана мысль, что надзор и контроль за деятельностью административного органа со стороны другого административного, судебного или законодательного органа является важным признаком либерально-демократической модели административного права. Внутренний надзор одного административного органа за другим был неотъемлемой чертой административного права в коммунистические времена, но теперь этого недостаточно. Внутренний надзор продолжает оставаться важным элементом, но его надлежит дополнить другими видами надзора, в особенности теми, которые являются внешними по отношению к администрации и независимыми от нее. Хотя виды надзора и ответственные институты могут быть различными, в предпочтительной модели административного права они должны в целом формировать адекватную систему контроля.
Цели надзора
Из многих способов надзора за администрацией в данный момент нас больше всего интересуют юридические формы и институты, специально созданные для этой цели. Прежде чем детально исследовать их, необходимо четко представлять себе их цели. В соответствии с проведенным ранее обсуждением целей административного права у надзора за администрацией есть три основные задачи.
1. Улучшение качества администрирования. Основная цель надзора — улучшить качество администрирования. Хорошее качество администрирования означает, что действия предпринимаются в соответствии с целями, для достижения которых лицо или орган были наделены властью, и в установленных законом рамках. Административная деятельность служит определенной цели, и эта цель определяется законом. Акты и решения административной деятельности должны быть направлены на достижение этой цели. Ясно, однако, что при ограниченных средствах администрирование должно быть максимально эффективным в рамках возможного. Количество и качество имеющихся в распоряжении средств в каждой сфере зависит от страны и от целей и задач, стоящих перед ней на более широком уровне. Качественное администрирование служит на благо общества, так как оно является инструментом эффективной реализации общественных целей, зафиксированных в законах. Следовательно, более конкретно можно сказать, что надзор может улучшить качество администрирования несколькими путями. Во-первых, он может заставить государственную власть действовать в целях выполнения задач, определяемых ее полномочиями и в рамках установленных ограничений. Во-вторых, надзор может заставить власти действовать честно и открыто, что, в свою очередь, будет способствовать принятию более правильных решений. В-третьих, настаивая на обосновании действий государственной власти, органы надзора могут тщательно изучить эти основания, и это опять-таки поможет обеспечить выполнение властями их задач. И наконец, в случае, если затронуты интересы отдельных лиц, высокое качество администрирования предполагает справедливое отношение к этим лицам. Механизмы надзора могут помочь обеспечить справедливый подход.
2. Защита прав граждан. Вторая цель — защитить права граждан, затронутые административным действием. Многие виды надзора инициируются лицами, которые хотят опротестовать административное действие или решение. Они хотят, чтобы действие или решение было отменено по апелляции, или возвращено в первичную инстанцию для повторного рассмотрения, или объявлено неправильным или неуместным. Действительно, можно предположить, что право регресса административного решения через апелляцию, пересмотр или расследование является важным конституционным правом. Оно записано в некоторых конституциях, и даже в отсутствие конституционной защиты право регресса является основополагающим в соответствии с главными принципами административного нрава. Его можно вывести из общего принципа справедливого подхода на основании закона. Надзор позволяет обеспечить четкое и правильное применение закона, а также справедливое и разумное применение дискреции.
3. Администрирование на законных основаниях. Третья цель административного надзора — обеспечить общую легитимность административного правления. Надзор за администрированием делает его более легитимным несколькими способами: во-первых, за счет улучшения качества решений и защиты прав граждан, во-вторых, за счет большей открытости, обеспечивающей большую справедливость как в процедурном плане, так и по существу, и, в-третьих, само существование различных форм надзора и их доступность для граждан помогают осуществлять администрирование на законных основаниях.
Порядок обсуждения
Принят следующий порядок осуществления надзора за действиями администрации: судебный надзор, прокурорский надзор, апелляция по существу, омбудсмен, рассмотрение внутренней жалобы, инспекция и, наконец, парламент и парламентские комиссии. Этот порядок принят потому, что, во-первых, начинать нужно с судебного рассмотрения административных действий, поскольку оно является важным инструментом обеспечения законности администрирования, и, во-вторых, различные прочие механизмы надзора частично перекрывают друг друга и могут осуществляться одним или несколькими институтами. Применяются эти механизмы и институты вовсе не в порядке их относительной важности как инструментов контроля. Следует подчеркнуть, кроме того, что не все рассматриваемые механизмы и институты должны быть приняты в какой-либо стране в одно и то же время. Средства надзора возникают по мере развития общества и по мере того, как крепнет и упорядочивается государственная власть. Однако по ходу дискуссии будут сделаны комментарии, касающиеся относительной важности различных функций и наиболее подходящих для их выполнения институтов.
Глава 12. Судебный надзор
Общий обзор
12.1.1. Природа судебного надзора. Судебный надзор — это процесс, при помощи которого суды проверяют действия административных или исполнительных органов на соответствие существующим законным стандартам. В различных правовых системах точный объем судебного надзора может варьироваться, а в некоторых случаях распространяться не только на соблюдение законности, но и на анализ фактов и рациональности того или иного решения. В нашем анализе мы остановимся на судебном надзоре за законностью. Действия по судебному надзору обычно инициируются лицом или организацией, на которую напрямую распространяется административное действие. Такие государственные официальные лица, как прокурор, правительственный комиссар или генеральный атторней, также могут самостоятельно инициировать процедуру или привлекаться к делам, инициированным частным лицом. Такие вмешательства носят эпизодический, даже редкий характер и встречаются в случаях, представляющих значительный общественный интерес.
12.1.2. Судебный надзор может осуществляться специальными административными судами, как это делается во Франции и Польше, или специальным административным подразделением гражданского суда, как в Венгрии, или обычным гражданским судом, как в Великобритании. Важно не то, как организованы суды, а насколько они реально независимы от правительства и администрации при выполнении своих функций. Французский административный суд организационно является подразделением администрации, но при этом поражаетего независимость и стандарты надзора, осуществляемого им.
12.1.3. Процедуры судебного надзора. Процедуры судебного надзора также весьма различны. Например, в англо-американской традиции применяется состязательный подход,а во Франции суд проводит свое расследование. Процедуры существенно влияют на роль, которая возлагается на заявителя, на расходы по процессу и на время вынесения
решения.
12.1.4. Соревновательный подход и расследование. Основной чертой англо-американского подхода является обязанность заявителя возбудить дело против административного органа. Это означает сбор показаний, привлечение свидетелей и проведение судебных процедур. В континентальной традиции, классическим примером которой являются французские суды, от заявителя обычно мало что требуется помимо подачи жалобы в суд. После этого судебные чиновники осуществляют расследование, и, хотя у заявителя есть возможность участвовать в процессе на определенных этапах, инициатива все же принадлежит суду.
12.1.5. Расходы. Обычно в англо-американской традиции заявитель несет основные расходы на адвокатов и по осуществлению надзора. Возможна помощь общественных фондов, осуществляющих правовую поддержку, но она будет скорее всего зависеть от анализа материальных возможностей заявителя. В континентальной системе расходы ложатся на судебную систему, а заявитель оплачивает лишь незначительную сумму при подаче жалобы. Сумма, конечно, увеличится, если заявитель пожелает быть представленным в процессе.
12.1.6. Соблюдение сроков. Существенным недостатком подхода, при котором ведется расследование, является задержка при вынесении решения. Нередко она может растянуться на несколько лет. Здесь соревновательный подход имеет явное преимущество, поскольку дело обычно рассматривается оперативно и судебное решение, основанное на судебном слушании, может быть быстро принято. Относительная простота процедур и возможность обойтись без привлечения свидетелей часто ускоряют процесс вынесение решения.
12.1.7. Важность судебного надзора. Судебный надзор служит ряду целей общего административного надзора. Первая: судебный надзор — это процесс, при котором независимые суды определяют законность административных действий. Это фундаментальное требование, и поэтому судебный надзор за администрированием обычно внесен в конституцию. Другими словами, здесь прослеживается прямая связь между базовым принципом, состоящим в том, что правительство должно осуществлять свои действия в рамках законных стандартов и под судебным надзором, направленным на контроль за выполнением этих стандартов. Вторая: судебный надзор за администрированием может играть важную образовательную роль. Учитывая огромное число административных решений, принимаемых ежегодно, только минимальная их часть может предстать перед судом. Однако время от времени судом будут решаться важные принципиальные вопросы осуществления административного надзора, и эти принципы станут неотъемлемой частью правовых границ государственного администрирования. В свою очередь, принципы, заложенные таким образом, станут частью внутреннего мира администратора. Таким образом, частный случай судебного надзора может оказать существенное влияние на государственное управление в целом. Конкретный случай может послужить основой формирования или усовершенствования общего стандарта. Судебный надзор становится не просто механизмом исправления незаконных действий в частных случаях. Он помогает формулировать общие стандарты. Эффективность общего стандарта, сформулированного таким образом, конечно, зависит от ряда социальных факторов, таких, как информирование администраторов об этих решениях, формирование среди администраторов понимания обязательности таких стандартов и интегрирование их в повседневную работу, степень, в которой эти стандарты вступят в противоречие с уже существующими внутренними стандартами. Хотя это и общеизвестно, но следует упомянуть, что просто факт принятия судом решения, закладывающего общий принцип, не приводит к широкому применению этого принципа в общественном администрировании. Третья важная цель судебного надзора — защита прав. В этой книге все время подчеркивается, что права граждан — важный вопрос в административном контексте и что одна из наиболее важных задач административного права — их защита. Судебный надзор — это часть фундаментальной системы защиты, имеющейся у гражданина при нарушении прав как процессуального, так и материального характера. Эффективность судебного надзора здесь зависит от ряда факторов, среди которых не последнее место занимают знание гражданами своих прав, наличие у граждан легкого доступа к судам и достаточность ресурсов, имеющихся у судов для своевременного решения этих вопросов.
И последнее. Судебный надзор за администрированием может быть важным элементом в общей законности деятельности правительства и администрирования. Законность деятельности правительства и администрации частично зависит от имеющихся механизмов подотчетности и проверки администрирования. Судебный надзор создает один из наиболее важных из этих механизмов.
12.1.8. Основания для судебного надзора. Под основаниями судебного надзора подразумеваются правовые принципы, позволяющие судам объявлять административное действие незаконным. Общим основанием является принцип законности. Внутри этого общего принципа существует множество специфических принципов, выработанных в соответствии с конституцией, общими законами, международными соглашениями и решениями судов как таковыми. У этих принципов двойная функция: они управляют администрированием и обеспечивают основания для судебного надзора. Основания для судебного надзора могут классифицироваться по-разному.
12.1.9. Французское право. В соответствии с французским правом любое нарушение законности приводит к превышению власти. Однако исторически французское право распределяет это основание на четыре категории: некомпетентность, нарушение формы, нарушение закона и злоупотребление властью. Пятой, связанной с ними категорией является «несуществование». Каждое основание, в свою очередь, устанавливается, если нарушаются определенные правовые принципы. Вот
краткое описание этих принципов.
12.1.10. «Incompetence>> — некомпетентность. Как ясно из самого термина, некомпетентность подразумевает, что лицо, осуществляющее действие, не имеет на то полномочий. Это основание также совпадает
с несуществованием.
12.1.11. «Vice de forme» — нарушение формы. Это основание касается процессуальных ошибок, которые считаются достаточно серьезными, чтобы поставить под сомнение законность самого действия. Иногда разделение здесь проходит между мандатными и директивными процедурами. Во французском праве также существует разграничение между существенными и несущественными формальностями. Незначительные процессуальные ошибки и нарушение несущественных формальностей не приводят к признанию действия незаконным. Процессуальные ошибки, приводящие к этому, разделяются таким образом: важные процедуры, содержащиеся в законе пли правилах, управляющих конкретными областями администрирования, и процессуальные принципы, установленные Государственным Советом. Основными компонентами последней категории являются правила, связанные с непредвзятостью, уведомлением, слушанием и обоснованием.
12.1.12. «Violation de la loi» — нарушение закона. Может сложиться впечатление, что это основание обобщает действия других оснований, поскольку все вместе они образуют нарушение закона. Па практике оно относится к незаконным принципам, управляющим осуществлением административной власти, таким, как «principeg generaux». Эта последняя категория определяется как «фундаментальные принципы, признаваемые законами Республики» и «политические, экономические и социальные принципы, особенно необходимые в наше время». Эта категория включает гражданские права и свободы личности, определенные экономические и социальные права, равенство перед законом, а также процессуальные принципы, упоминаемые выше.
12.1.13. «Detournement de pouvoir»Это основания для надзора можно перевести как злоупотребление властью. Проблема также относится к более внутренним аспектам административного действия и к правовым принципам, ограничивающим этот процесс. Это связано с вопросами мотива и цели, значимости и незначительности, а также с принципом пропорциональности.
12.1.14. «Inexistance» — несуществование. Хотя оно не всегда рассматривается как основание для проверки, оно относится к несуществованию административного действия. Некоторые области столь важны, что они ставят под сомнение само существование подразумевавшегося действия или решения. Примером тому может быть невыполнение важного шага для принятия решения или принятие решения
не тем лицом либо неуполномоченным лицом.
12.1.15. Английское право. Английские суды традиционно использовали концепцию «ultra vires» для определения не соответствующего закону исполнения полномочий административным органом. Буквально означающая «сверх полномочий», эта концепция может рассматриваться как в широком, так и в узком смысле. В узком смысле она означает, что административный орган просто не выполнил того, на что он был уполномочен, или выполнил что-то, на что не имел полномочий. Это узкое понимание оставляет за рамками ситуацию, при которой административный орган действует в рамках своих полномочий, но делает это с нарушением какого-либо правового принципа. Какое-нибудь учреждение, например, может действовать в точном соответствии со своими полномочиями, но при этом нарушать принцип процессуальной справедливости. Соответственно иногда концепция рассматривается в более широком смысле и включает подобные случаи. Эта концепция, таким образом, относится ко всем правовым нарушениям от неправильного использования или злоупотребления властью. Важный вопрос заключается в том, какие правовые основания составляют эти злоупотребления властью или ее неправильное использование.
12.1.16. Другой принцип классификации оснований для судебного надзора был предложен лордом Диплоком в книге «Совет союзов по гражданским делам против министра гражданских дел». Он предлагает следующие три категории:
1) незаконность, означающая нарушения закона;
2) процессуальные нарушения — нарушения принятых правил процессуальной справедливости;
3) нерациональность — отсутствие обоснования. Вопрос о рациональности этих категорий весьма спорен. Все три могут быть включены в первую категорию законности, и представляется сомнительным, что необоснованность как основание для нерациональности действительно отличается от вопросов цели и значимости, поскольку они также зависят от оценки того, что обоснованно и рационально в конкретной ситуации. Как и во французском праве, важный вопрос заключается в определении правовых принципов, составляющих общий принцип законности, нарушение которого является основанием для признания акта недействительным.
12.1.17. Австралийская кодификация. Одна из немногочисленных попыток кодифицировать основания для традиционного надзора за административными действиями была предпринята в Австралийском федеральном праве. В «Административном решении и акте правового надзора» перечисляются следующие основания для правового надзора:
1) такое решение не было узаконено постановлением, которое подразумевалось принять;
2) использование власти таким образом, что результат использования власти не очевиден;
3) закон требовал соблюдения тех процедур принятия решения, которые не были соблюдены;
4) принятие решения было неправомерным использованием власти, полученной по постановлению, которое предполагалось принять для его осуществления. Действие выполнялось недобросовестно, нечестно, с неправомерной целью, осуществлялось без учета важных обстоятельств и незначительных фактов.
Хотя большинство оснований, перечисленных в законе, близки к основаниям, разработанным общим правом, значение того, что они закреплены в статуте, в том, что суды могут использовать свои полномочия в интерпретации и развитии этих оснований в соответствии с требованиями конкретной ситуации. Дополнительным преимуществом является легкая доступность этого правового документа для чиновников, наделенных административными полномочиями.
12.1.18. Административно-процессуальный акт Соединенных Штатов Америки. В американском федеральном праве основы судебного надзора за административными действиями заложены в Административно-процессуальном акте, который устанавливает ряд оснований, при которых суды могут вмешиваться в административные действия. Вот очень краткое перечисление этих оснований: 1) действие административного органа незаконно приостановлено или безосновательно задержано; 2) действие административного органа может считаться незаконным, если оно: произвольно и предвзято; нарушает дискрецию;
иначе нарушает закон; противоречит конституционному праву, полномочию, привилегии или иммунитету; превышает законные полномочия или ограничения; не основано на принятом законе; осуществлено без соблюдения процедур, требуемых законом; не подкреплено достаточными данными; не доказано фактами.
Эти основания для надзора сформулированы весьма широко и абстрактно, так что суды самостоятельно определяют их точное значение в различном контексте.
12.1.19. Европейский Союз. Европейский Суд по правам человека начал разрабатывать набор стандартов, на основании которых будет определяться законность действий административного органа. Суд основывается на статьях нескольких соглашений, формирующих конституционную основу Европейского Союза. Сюда относятся ст. 173 договора ЕС и ст. 146 договора «Евротом». На их базе были сформулированы следующие основания для судебного надзора: некомпетентность; нарушение основных процессуальных требований; нарушение договора иного правового требования в связи с его применением; злоупотребление властью.
Очевидно сходство между основаниями для судебного надзора, используемыми в Европейском Союзе, и французским административным правом. Однако следует заметить, что Европейский Суд интерпретирует эти принципы по своему усмотрению, основываясь не только на французском законодательстве, но и на американском, принимая при этом во внимание специфику Европейского Союза.
12.1.20. Хотя интерпретация оснований для надзора во многом сходна с подходом французских административных судов, следует отметить некоторые особенности европейской системы. Нарушение основных процессуальных требований включает также процедуры, заложенные в соглашениях или правилах, основанных на соглашениях. Европейское законодательство идет дальше и включает более общие процессуальные принципы, традиционные для национальной правовой системы, такие, как предоставление обоснования, право быть выслушанным, и другие аспекты участия в разбирательстве. Нарушение соглашения или иного закона интерпретируется не только в актах сообщества, правилах или иных правовых инструментах, соглашениях с третьими странами, но и в основных принципах законодательства сообщества. В соответствии с законодательством, создаваемым Европейским Судом, общие принципы включают уважение прав, гарантии, пропорциональность, право быть выслушанным и равенство перед законом.
12.1.21. Выводы. Из приведенного обзора можно заключить, что существует большое разнообразие в определении оснований для судебного надзора. В то же время, однако, в разных правовых системах весьма сходны доктрины, формирующие правовое основание для надзора. Заметны некоторые варианты, такие, как особое внимание к принципу пропорциональности в континентальных европейских системах и его отсутствие в англо-американских системах. На самом деле реально важными являются сами правовые доктрины, а не такая абстрактная классификация; со временем, когда межнациональное понимание административного права пустит более глубокие корни, можно ожидать, что доктрины станут еще более единообразными.