Законодательство о свободе информации

В контексте рассматриваемого вопроса под законодательством о свободе информации понимается совокупность как законов (в буквальном смысле — законодательство), так и иных правовых актов, регулирующих отношения по поводу информации, имеющей значение для защиты прав и свобод человека и гражданина в связи с деятельностью органов государственной власти и местного самоуправления.

9.2.1. Конституция как основа принципа свободы информации. В современных странах, где государства определяются как демократические, правовые, конституции по общему правилу содержат нормы, закрепляющие правила о свободе информации, прежде всего в контексте гарантирования прав и свобод человека и гражданина. Указанный принцип касается всех сфер жизни государственно-организованного общества, в том числе и сферы деятельности администрации — государственной, самоуправленческой, корпоративной. Принцип свободы информации предполагает ряд направлений его реализации — индивидуально каждым человеком, коллективно—с помощью общественных организаций, юридических лиц, через средства массовой информации. При этом обобщенный принцип свободы информации действует в отношении общесоциальной информации, информации специальной — о деятельности органов государственной власти, местного самоуправления, общественных организаций, частных лиц и хозяйствующих субъектов. Такое понимание, да и практика вытекают из содержания конституционного принципа свободы информации, например закрепленного ст. 29 Конституции Российской Федерации. Непосредственно принципа свободы информации касаются положения ст. 29 Конституции РФ: «4. Каждый имеет право свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом. Перечень сведений, составляющих государственную тайну, определяется федеральным законом. 5. Гарантируется свобода массовой информации. Цензура запрещается».

Деятельности администрации непосредственно касается ч. 2 ст. 24 Конституции РФ, норма которой установила, что «органы государственной власти и органы местного самоуправления, их должностные лица обязаны обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, если иное не предусмотрено законом». К такого рода документам и материалам относятся как нормативные, так и индивидуальные акты упомянутых органов, внутренние правила и инструкции, определяющие порядок работы с, например, обращениями граждан, порядком подготовки решений, затрагивающих права и свободы человека и гражданина. На практике администрация мало заинтересована в раскрытии информации и своей внутренней «кухни» по подготовке и принятию решений, однако с точки зрения повышения эффективности и ответственности деятельности администраций такая информация должна быть открытой.

Принцип свободы информации затрагивается нормой ч. 4 ст. 32 Конституции РФ, закрепляющей равный доступ к государственной службе граждан Российской Федерации, что предполагает открытость информации о вакансиях по должностям государственной службы.

Статья 42 Конституции РФ закрепляет право каждого на достоверную информацию о состоянии окружающей среды (чаще всего такая информация сосредоточена у административных органов государственной власти и самоуправления), что предполагает активную роль администраций в публичности такой информации. Норма ч. 1 ст. 48 Конституции РФ предусматривает право каждого на получение квалифицированной юридической помощи, в том числе бесплатной, — в этом случае от имени заинтересованных лиц информацию в их интересах получает адвокат.

Некоторые конституционные нормы устанавливают ограничения прав и свобод, а следовательно, затрагивают и свободу информации, Так, ч. 3 ст. 55 Конституции РФ устанавливает, что права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства; ч. 1 ст. 56 устанавливает возможность ограничения прав и свобод в условиях чрезвычайного положения.

Довольно болезненна проблема ограничения свободы прессы, создающей условия для свободы информации, по мотивам защиты нравственности, поскольку возникает противоречие с принципом недопустимости цензуры (ст. 29 Конституции РФ). Указанный принцип толкуется журналистами чрезвычайно широко, и всякое стремление ввести нравственный контроль публикаций в печати, других средствах массовой информации вызывает протесты журналистов, ссылающихся на общественное мнение, которое сами же целенаправленно формируют. Видимо, должно пройти значительное время формирования гражданского общества, когда его члены будут воспитаны в духе самостоятельного и независимого мышления, обеспечивающего контроль средств массовой информации в адекватных формах. Это позволит также предотвращать попытки административных органов влиять на средства массовой информации под предлогом защиты нравственных ценностей.

В целях гарантирования интересов личности конституции устанавливают запреты на информацию о личной (частной) жизни человека и гражданина. В России закреплено право каждого на неприкосновенность частной жизни, личную тайну, защиту своей чести и доброго имени, тайну переписки, телефонных переговоров, почтовых, телеграфных и иных сообщений. Очевидно, это право не касается случаев служебной переписки, телефонных переговоров и т.д., раскрытие содержания которых осуществляется в особом порядке. Кроме того, международным стандартом в области защиты прав человека, который отражен в ч. 1 ст. 24 Конституции РФ, стало правило запрета на сбор, хранение, использование и распространение информации о частной жизни лица без его согласия.

9.2.2. Парламентские законы. Чаще всего в государствах с развитой правовой системой с учетом разных сфер и субъектов, реализующих принцип свободы информации, создается дифференцированное законодательство, регулирующее порядок получения информации. В частности, в той или иной мере вопросы о свободе информации регулируются применительно к органам государственной власти и органам местного самоуправления, в том числе фискальным, статистическим, регистрирующим, хозяйственным обществам (о коммерческой информации), правоохранительным органам (о проводимых расследованиях, судебных делах), охранным и детективным организациям, медицинским учреждениям, средствам массовой информации. Соответствующие нормы содержатся в гражданском законодательстве, в законах о бюджете, об акционерных и иных хозяйственных обществах, некоммерческих организациях, о регистрации объектов собственности, прав и сделок с ними, в актах об обращениях граждан, о статусе органов государственной власти, местного самоуправления, государственных и муниципальных служащих, об охраняемой военной и государственной тайне, частной детективной и охранной деятельности, актах гражданского состояния и т.д. Массив такого законодательства чрезвычайно обширен. В федеративных государствах он также включает в себя законодательные акты субъектов федерации, что делает реализацию принципа свободы информации рядовым человеком весьма затруднительной. Например, в Федеральном законе «Об основах государственной службы Российской Федерации» установлена обязанность государственного служащего «хранить государственную или иную охраняемую законом тайну, а также не разглашать ставшие ему известными в связи с исполнением должностных обязанностей сведения, затрагивающие частную жизнь, честь и достоинство граждан» (п. 8 ст. 10). Подобные нормы имеются в законах субъектов Российской Федерации о государственной службе, муниципальной службе. Поэтому желателен некий кодекс, регулирующий порядок получения гражданами и другими лицами информации, одним из разделов которого должен стать свод правил получения информации о деятельности административных государственных и самоуправленческих органов, ограничений в получении информации. Одновременно решалась бы и задача обеспечения единства правового регулирования рассматриваемых отношений на территории различных субъектов Федерации.

Практика показывает, что, несмотря на наличие многочисленных, но разбросанных по разным нормативным актам норм об информации, уровень обеспечения свободы информации в России, например, довольно низкий. Важной составляющей открытости деятельности административных органов является доступность информации, которая обеспечивается публикацией актов, касающихся прав и свобод человека и гражданина. Для этого необходимо иметь недорогие массовые печатные издания, электронные версии нормативных актов органов власти. Только в единстве правового закрепления свободы информации и создания механизмов ее гарантирования может быть достигнута цель защиты интересов человека в отношениях с органами государственной власти и самоуправления.

Актуальна проблема свободы информации в тех государствах, где отсутствуют административные суды, рассматривающие споры физических и юридических лиц с административными органами власти. В России, например, дела из административных отношений рассматриваются по правилам гражданского, арбитражного судопроизводства, что не позволяет учитывать особенности статуса участников процесса. Физическое или юридическое лицоне обладает всей информацией, необходимой для обоснования своей позиции, из-за отсутствия тех актов, которые имеются у административных органов. В такой ситуации необходимы специальные правила административного процесса, позволяющие судам осуществлять инквизиционную (расследовательскую) функцию. Наиболее приспособлен к такой функции административный суд. В России эта задача может быть решена с принятием федерального конституционного закона об административных судах.

9.2.3. Административные акты. Практика административного регулирования свободы информации противоречит самой идее этой свободы, поскольку органы власти не заинтересованы издавать акты, ограничивающие их свободу действий. Вместе с тем органы исполнительной власти общей компетенции, например правительство, регулируют внутренние информационные отношения, не публикуя соответствующие акты, рассматривая их как внутриорганизационные и не затрагивающие непосредственно права и свободы человека и гражданина. Между тем именно в этих властных структурах прежде всего принимаются решения по реализации законов, готовятся распорядительные акты, затрагивающие социальные, экономические и иные интересы населения,

Знаковыми в этом отношении являются внутренние акты так называемых силовых ведомств, которые в силу специфичности своей деятельности считают оправданным издание закрытых актов — для служебного пользования, секретных. Несомненно, реализация задач силовых ведомств в некоторой степени требует защиты оперативной информации, однако под этим предлогом нельзя ограничивать доступ граждан и других субъектов к информации о внутреннем порядке рассмотрения их обращений в соответствующие ведомства. Это правило касается и других министерств и ведомств.

9.2.4. Акты местного самоуправления. Интересы каждого человека реализуются прежде всего на территории муниципальных образований, органы власти которых принимают различные акты, затрагивающие интересы членов местного сообщества. Свобода информации на местном уровне регулируется прежде всего в уставах муниципальных образований. Как правило, это нормы, развивающие законы государства о свободе информации, статусе органов местного самоуправления, муниципальных служащих, но привязанные к порядку деятельности административных органов, принятию актов, затрагивающих права и свободы населения, в том числе актов местных референдумов, работе с обращениями — индивидуальными и коллективными, в том числе петициями, актами народной правотворческой Инициативы. Так, Уставом г. Самары предусмотрена обязанность органов городского самоуправления официально опубликовывать в городских средствах массовой информации проекты правовых актов, поддержанных не менее чем одной тысячью жителей, обладающих избирательным правом; подлежат обнародованию также результаты рассмотрения проектов в рамках народной правотворческой инициативы (ст. 5.7). Вместе с тем недостаточно закрепить демократические правила об информации, необходим механизм их реализации, контроля. Отчасти такие механизмы устанавливаются в уставах и положениях местного самоуправления, однако необходимая правовая база для этого сформирована недостаточно полно. До настоящего времени во многих субъектах Российской Федерации не приняты законы о территориальном общественном самоуправлении, об отзыве глав муниципальных образований и иных выборных должностных лиц местного самоуправления, другие нормативные правовые акты гарантирующего характера. В этих актах должны содержаться нормы о доступе к информации, связанной с деятельностью административных органов. Такая информация необходима жителям городских и сельских поселений в целях оценки и контроля деятельности чиновников.

Вступление

Помимо процессуальных вопросов, которые обсуждались в предыдущих главах, имеются некоторые ограничения для административных органов, касающиеся принятия решений. Ограничения могут быть различного рода, и их не так легко четко категоризировать. Более того, многие из них особенно важны при применении дискреции. Однако дискреция сама по себе есть очень расплывчатое понятие, и смысл ее во многом зависит от степени применения, поэтому разумнее описать ограничения в общем плане.

Можно предложить следующую классификацию ограничений.

1. Ограничения, вытекающие из самой природы и логики административного процесса. Они включают в себя мысль о том, что власти должны сами исполнять свои обязанности и не должны передаватьихникому другому, что они должны очень внимательно изучать обстоятельства каждого дела и не должны подгонять его ни под придуманные ими самими правила, ни под условия заключенного ими контракта.

2. Ограничения, относящиеся к свидетельствам и фактам, на основании которых действуют власти.

3. Ограничения по процедуре доказательства в том смысле, что власти должны преследовать цели, определенные законом, они должны действовать на основании серьезных и относящихся к делу причин и прийти к разумному решению.

4. Ограничения, связанные со справедливым обращением с человеком. Вместе с процессуальными аспектами, рассмотренными выше, справедливость может играть существенную роль. Один такой аспект выражен в принципе пропорциональности, в соответствии с которым обстоятельства дела и действие, принятое в его отношении, должны быть соизмеримы.

5. Так же как и процессуальные принципы, обсуждаемые ранее, каждое из этих ограничений играет двойную роль в администрировании и в праве; с одной стороны, они должны регулировать процесс принятия административных решений; с другой — формулировать юридический принцип, на основании которого можно будет оспорить административное действие в суде.