Факторы, влияющие на эффективность нормативного правового акта

Нет необходимости доказывать, что на полноценное претворение нормативного правового акта в общественных отношениях, влияет масса факторов. Так, В.Н. Кудрявцев и В.П. Казимирчук отмечают, что «исходным элементом правореализации служат два феномена: юридическая норма и социальная ситуация, к которой она непосредственно относится…Наличие же двух компонентов – нормы и социальной ситуации – вызывает цепочку организационных и психологических событий…В ходе развития этой цепочки событий и действуют социальные факторы: особенности ситуации; интересы, мотивы, характерные черты личности субъекта; прогнозируемые социальные последствия и т.п. Все элементы рассматриваемой цепочки могут сильно модифицироваться в зависимости от многих обстоятельств»[470]. Оказывать свое влияние на процесс реализации правовых установлений такие факторы могут как непосредственно, так и опосредованно. По сути, представляющие собой разнопорядковые явления общественной жизни, такие факторы, применительно к действию нормативного правового акта, становятся определяющими в успешности его реализации. Комплекс формирующихся факторов действия того или иного нормативного правового акта представляет собой не простую совокупность, их набор, при отсутствии или наличии которых процесс правореализации можно считать успешным. Такая совокупность представляется сложной и имеет своим содержанием совокупность абстрактных условий во взаимосвязи, взаимообусловленности и взаимодействии между собой.

В юридической литературе освещающей проблемы правотворчества и реализации нормативных правовых актов нашли свое отражение различные взгляды на совокупность факторов и условий успешной реализации норм права, однако, их развернутой и комплексной классификации не дается. Вместе с тем, каждый из авторов занимает свою позицию относительно численности факторов эффективности нормативного правового акта.

За все время актуализации проблемы действенности права, наметились три основных подхода к классификации факторов, влияющих на претворение нормативных правовых актов в правомерное поведение субъектов права, и, соответственно, к определению таких факторов.

Традиционным в отечественном правоведении признается подход, предложенный В.Н. Кудрявцевым, В.И. Никитинским, И.С. Самощенко, В.В. Глазыриным, согласно которому детерминантами эффективного действия правовых норм выступают:

1) совершенство законодательства;

2) совершенство правоприменительной деятельности;

3) уровень правосознания[471].

Другой подход связан с выделением во внешней среде, в которой действует право, основных объективных и субъективных свойств, явлений и процессов, во взаимодействии с которыми правовая норма воздействует на поведение граждан и коллективов[472].

Так, К. Моллнау выделяет четыре группы условий, определяющих эффективность действия правовых норм:

1. Макросоциальные условия, к числу которых автор относит уровень совпадения между общественно объективными потребностями и индивидуальными и коллективными интересами.

2. Условия, связанные с политической организацией и ее деятельностью.

3. Микросоциальные условия, в число которых входят признание социальными группами моральных и других нормативных систем.

4. Личностные условия, характеризующие отношение личности к праву, уровень образования, индивидуальные ценностные ориентации[473].

Третий подход связан с таким понятием как механизм действия права. Сторонники выделения различных механизмов действия права и правовых норм принципиально едины в подходе к исследованию действия права. Объектом рассмотрения здесь также выступает ни что иное, как система факторов, влияющих на эффективность нормативного правового акта федерального органа исполнительной власти.

Классификация факторов эффективности нормативных правовых актов возможна по различным основаниям. Таковыми являются:

1. Виды юридической деятельности (или этапы действия права). Этот критерий позволяет выделить факторы, воздействующие на реализацию права еще в процессе правотворчества, и, факторы, вытекающие из особенностей процесса правореализации. В связи с этим необходимо выделить: 1) условия, относящиеся к процессу правотворчества, 2) условия, связанные с действием, реализацией правовых норм, 3) условия, относящиеся к особенностям правосознания и поведения граждан, соблюдающих или нарушающих требования правовой нормы.

На наш взгляд, условиями эффективности правовой нормы, относящимися к процессу ее создания выступают: 1) правильный выбор круга общественных отношений, подлежащих правовому регулированию; 2) определение цели правового воздействия и социальной ценности нормы; 3) своевременность разработки правовых норм; 4) установление адекватной формы нормативного акта; 5) учет принципов системного подхода; 6) оптимальность средств и методов правового регулирования; 7) соблюдение правил законодательной техники и некоторые другие.

В литературе высказывается мнение, что данные условия можно обозначить как качество (качественность) законодательства[474]. Специфика этого объединяющего условия состоит в том, он выступает первым во времени и исходным во всей цепочке причин и условий, влияющих на эффективность. Отсюда - недоброкачественность нормативного правового акта неминуемо влечет за собой его неэффективность. С.В. Поленина отмечает, что нормативно-правовой акт является качественным, если он отвечает общественным потребностям и реально регулирует общественные отношения в соответствии с поставленными при его издании целями. Пути повышения качества нормативного правового акта находятся в трех плоскостях - социальной, политической и юридической.

Не менее важно и соблюдение условий, относящихся к сфере реализации права, так как самый совершенный закон, рассчитанный на правильное его применение государственными органами, например судом, окажется неэффективным, если практика применения нормативного правового акта не будет соответствовать предъявляемым к ней требованиям.

Правоприменительная деятельность – явление сложное, не сводимое к изданию актов применения права. Она включает не только закрепленную в процессуальных нормах процедуру «движения дела» (например, от органов расследования к суду), но и большое число неформальных связей и отношений. Различные звенья правоприменительной подсистемы, должностные лица оценивают состояние правопорядка, вырабатывают свои позиции по вопросам применения закона, высказывают мнения и влияют на мнения других лиц, принимают решения по конкретным делам, изменяют текущую практику, выступают с предложениями по совершенствованию законодательства и т.д. Весь этот сложный механизм материально-правовых, процессуальных, организационных, технических, психологических и иных связей и отношений и образует правоприменительную деятельность, совершенство которой является одним из важных условий эффективности действия нормы[475].

Качество нормативного правового акта и совершенство практики его применения тесно связаны между собой. Законодательство и деятельность правоприменительных органов можно в определенном аспекте рассматривать как две взаимодействующие модели: логическую (абстрактную) и динамическую (действующую), каждая из которых обеспечивает действие другой. Так, нормативный правовой акт есть необходимый инструмент для осуществления задач, стоящих перед правоприменительными органами. Система правоприменительных органов (государственный аппарат) использует нормативные правовые акты в качестве модели своей деятельности. В то же время и саму эту систему можно рассматривать как средство для достижения целей, поставленных законом[476].

Третьей группой условий является определенный уровень правосознания и правовой культуры. От реализации данных условий зависит насколько право усваивается населением, как оно понимается и оценивается должностными лицами и гражданами. Эти условия включают такие показатели, как уровень знания правовых предписаний, содержащихся в нормативных правовых актах, степень одобрения его гражданами, развитость навыков правового поведения и т. п.

Состояние правосознания и правового поведения может оцениваться на различных уровнях: общества в целом, социальной группы, индивида. В зависимости от этого речь идет об общественном, групповом, индивидуальном правосознании. Следовательно, и эффективность действия правовой нормы может оцениваться применительно к соблюдению ее в обществе в целом, в различных социальных слоях и группах населения, а также конкретными категориями лиц.

Условия эффективности действия нормы, заключающиеся в высоком уровне правосознания и навыков правового поведения, находятся в тесной взаимосвязи с другими, упомянутыми выше условиями: качеством закона и совершенством практики его применения. Несовершенный закон вряд ли получит одобрение в общественном правосознании; то же надо сказать и о юридической практике, если она страдает серьезными дефектами. Вместе с тем низкий уровень общественного правосознания может свести на нет действие самого совершенного нормативного правового акта. Таким образом, только учет и выполнение всех трех групп условий обеспечивают высокую эффективность правовой нормы.

2. Организация факторов. Одна группа исследователей рассматривает систему факторов автономно, обращаясь лишь к источнику их образования, другие авторы, представляют «механизменный подход», где фактор является необходимым элементом структурно организованного механизма действия права.

3. Сфера действия факторов. Ориентируясь на относительную устойчивость факторов, ряд авторов с заметным постоянством называют определенное их количество, существование которых признается практически всеми авторами (социальные, организационные, юридические, психологические, политические и т.д.). Вместе с тем, есть и расхождения во взглядах. Например, В.В. Лазарев предлагает выделять кибернетический аспект действия права наряду со встречающимся у остальных исследователей государственным аспектом (организационным или управленческим).

Системное видение факторов эффективности нормативного правового акта, предполагает определение цели данной системы. Из приведенных классификаций можно увидеть, что любой из подходов предусматривает не простую совокупность факторов, а систему факторов, подчиненных единой цели – полноценной реализации нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, где каждый из факторов, выполняя присущие лишь ему функции способен оказать в известной мере влияние на эффективность нормативных правовых актов. Очевидно, что такое, системное, действие каждого из элементов возможно лишь при условии действия всех факторов; при изменении значения хотя бы одного из элементов, действие системы в достижении своей цели будет иметь также иное значение. В практическом измерении это приводит к выводу о том, что изменение значения лишь одного фактора в положительную сторону может позитивно отразиться в целом на эффективности нормативных правовых актов.

Итак, под факторами эффективности мы понимаем систему объективно существующих условий, взаимодействие нормативного правового акта с которыми позволяет нормативному правовому акту реализоваться.

Факторы, действием которых достигается эффективность нормативных правовых актов, по нашему мнению можно разделить по сфере действия на два блока: собственно юридические и неюридические.

Целесообразность подобного деления вытекает из сферы воздействия факторов на эффективность нормативного правового акта. Независимо от предлагаемой классификации, все факторы, лежащие в основе эффективности нормативного правового акта, являются по сути социальными, в том смысле, что черпают себя не иначе как из общественных отношений. При этом юридические факторы имеют источник в юридическом поле и воздействуют преимущественно на форму правовых установлений.

Юридические факторы эффективности нормативного правового акта можно определить как совокупность требований к нормативному правовому акту, при соблюдении которых наиболее полно реализуется заложенный в нормативный правовой акт потенциал порождать определенные правовые последствия.

К юридическим факторам эффективности нормативного правового акта следует относить:

а) отсутствие противоречий между нормативными правовыми актами;

б) правильность реквизитного оформления нормативного правового акта;

в) точность, ясность языка написания нормативного правового акта;

г) логическая правильность изложения текста нормативного правового акта;

д) минимизация оценочных понятий в нормативном правовом акте;

е) минимизация отсылочных и бланкетных норм в нормативном правовом акте;

ж) подкреплённость материальных норм процессуальными;

з) определенность круга адресатов правовой нормы.

Перечисленные юридические факторы есть не что иное, как приемы и правила юридической тактики, применяемые при подготовке нормативных правовых актов.

Неюридические факторы эффективности нормативного правового акта можно охарактеризовать как объективные и субъективные условия социальной среды, оказывающие влияние на способность нормативного правового акта порождать, изменять и прекращать правовые последствия.

Неюридических факторов эффективности нормативных правовых актов можно называть очень большое количество, однако наиболее важными следует назвать финансовое обеспечение реализации нормативного правового акта, уровень правосознания, правовой культуры и лоббирование. О влиянии уровня правосознания и правовой культуры на эффективность нормативного правового акта мы вели речь выше, раскрывая различные классификации факторов эффективности нормативных правовых актов, остановимся на влиянии финансового обеспечения на реализацию акта.

Общая зависимость эффективности нормативных правовых актов от материально-финансовых факторов достаточно устойчива. Недостаточность или отсутствие такой обеспеченности неизбежно влечет за собой ненадлежащую реализацию правовых установлений или не реализацию вовсе. Принимая в качестве должного тезис о том, что материально и финансово должны быть, обеспечены все нормативные правовые акты, следует говорить о неравномерности в объеме такой обеспеченности применительно к различным нормативным правовым актам.

В целом, характеризуя материально-финансовое обеспечение действия нормативного правового акта как фактор его эффективности, необходимо отметить его как довольно сложное для анализа экономико-правовое явление. Сложность его заключается в том, что затраты на реализацию законодательства многогранны, а методы их подсчета не позволяют в полной мере оценить необходимые вложения. Подобную ситуацию комментирует В.Б. Исаков: «Уголовно-процессуальный Кодекс шел через Государственную Думу как чисто незатратный закон, как закон, который не стоит государству ни копейки. Но на самом деле, как вы понимаете, он влечет за собой миллиардные затраты в самых различных областях, просто посчитать эти затраты очень трудно. Поэтому депутаты закрыли на это глаза и решили считать этот закон незатратным»[477].

Отсутствие единой направленности расходов на реализацию законодательства обусловлено рядом объективных факторов.

Во-первых, выделение различных уровней воздействия права (информационное, психологическое, идеологическое и т.д.) предполагает соответствующее материально-финансовое обеспечение каждого из этих уровней. С таким пониманием материально-финансового обеспечения действия нормативного правового акта расходится существующая практика обеспечения только лишь непосредственных затрат на создание новых государственных органов и их материальное обеспечение, расходов на соответствующие выплаты, предусмотренные законодательством и другие расходы. Между тем, важной составляющей правового регулирования, требующей не меньшего финансирования, является реклама и пропаганда действующего законодательства. Примечательно, что практика реализации законодательства некоторых зарубежных стран предусматривает целую систему пропаганды и рекламы законодательных установлений.

Во-вторых, различны по объему и направленности материально-финансовое обеспечение вновь принятых нормативных правовых актов и обеспечение уже действующих нормативных правовых актов. Принятию нормативных правовых актов всегда сопутствуют расходы, связанные с созданием каких-либо новых институциональных образований, требующих привлечения больших финансовых средств, нежели поддержание их функционирования. При этом, как показывает практика, наибольшие проблемы возникают в связи с финансированием текущего законодательства. Очевидно, что данное обстоятельство связано с необходимостью непрерывного материально-финансового обеспечения нормативного правового акта. Между тем, текущее финансирование год от года неравномерно распределяет потенциальные расходы, связанные с определенной сферой общественной жизни. С другой стороны, обеспечение некоторых вновь созданных нормативных правовых актов, также требует вложения значительных финансовых средств.

В-третьих, с позиций совокупной оценки экономического эффекта от введения в действие нормативного правового акта, довольно проблематично подсчитать все затраты, связанные с его реализацией. Нормативный правовой акт, не требующий очевидных государственных затрат на реализацию, может иметь другие, негосударственные расходы. Очевидно, что расходы на финансовое обеспечение нормативного правового акта будут иметь несколько иной характер, если определенную их часть, связанную с реализаций правовых установлений несут граждане и юридические лица. В этом смысле интересно замечание профессора Джона Бейтса, утверждающего, что «…затраты относятся как к частному, так и государственному сектору; если увеличиваются затраты для государственного сектора, это неизбежно скажется на затратах для частного сектора, что выразится в дополнительном налогообложении»[478].

Применительно к обозначенному фактору эффективности нормативного правового акта следует сказать, что каждый нормативный правовой акт обязательно должен содержать финансово-экономическое обоснование, и делаться это должно на стадии подготовки нормативного правового акта.

Действенность правовых норм обуславливается удовлетворением в них интересов различных субъектов. В настоящее время органы власти не имеют возможности удовлетворить в рамках своей деятельности интересы всех субъектов в силу объективных и субъективных причин. Вместе с тем, отдельные заинтересованные субъекты стремятся оказывать воздействие на поведение государства и его органов с целью наиболее полной реализации имеющихся интересов и потребностей, посредством принимаемых решений и совершаемых действий. Потребность непосредственного взаимодействия со структурами и представителями законодательных и исполнительных органов власти в целях защиты и продвижения своих интересов может быть реализована в форме такого социального явления как лоббизм. Лоббирование – это одна из действенных и апробированных форм обеспечения внеэлекторального взаимодействия граждан с органами публичной власти и их должностными лицами.

В настоящее время лоббизм выступает как особое явление, охватывающее многие стороны общественной жизни, в том числе и нормотворчество.

Понятие «лоббизм» имеет англо-американское происхождение. Так, политический смысл в этот термин был вложен в Америке и стал означать покупку голосов за деньги в коридорах конгресса[479]. К середине XIX века слово «лобби» относилось к тем, кто составлял группы интересов в конгрессе США, а несколько позже появилось слово «лоббист», означавшее взяточничество[480].

В отечественных исследованиях многообразие трактовок понятия «лоббизм». А.П. Любимов рассматривает его как «деятельность граждан, групп, организаций, предприятий и других субъектов правоотношений по отстаиванию своих активных интересов»[481]; С.Д. Баранов как «политическое давление, оказываемое на органы власти и их руководителей с целью продвижения особых интересов экономических, социальных, культурных, политических и иных групп»[482], А.В. Шапошников как систему «реализации интересов различных групп и структур путем организованного легитимного или нелегитимного воздействия на органы, принимающие политико-властные решения»[483]; В.В. Субочев как «деятельность различных заинтересованных лиц по преодолению либо отстаиванию интересов с активным их воздействием на структуры, способные принимать решения или влиять на их принятие»[484]; В.А. Лепехин как «процесс приведения формальной власти в соответствии с властью фактической»[485].

В западной литературе употребляются чаще всего два определения лоббизма. Первое: лоббизм — это реализация права каждого гражданина обращаться с ходатайством к своему правительству. Второе: лоббизм - это профессиональная деятельность либо сотрудников, либо специальных консультантов, нанятых кампаниями, деловыми и профессиональными ассоциациями, профсоюзами и прочими группами для представления интересов этих организаций в процессе формирования государственной политики[486].

Между тем важно подчеркнуть, что даже в США, где лоббизм явление привычное, поскольку существует профессия — лоббист, где на государственном уровне предприняты попытки урегулирования лоббистской деятельности - отношение к нему в большинстве случаев, по-прежнему, негативное. Как метко отмечает А.В. Малько, термин «лоббирование» означает покупку голосов за деньги[487]. В связи с этим возникает потребность в более ясном и детальном понимании сущности лоббизма в его современной трактовке. Как пишет В.В. Субочев: «необходимо развеять миф о сугубо негативной стороне лоббизма, но, все-таки, учитывая «кулуарную» и «теневую» его историю, которая изначально повлияла на методы и функции лоббизма»[488].

При анализе лоббизма большинство авторов выделяют следующие его общие характеристики.

- наличие субъектов и объектов воздействия. Объектами воздействия выступают органы государственной власти и местного самоуправления, а также их должностные лица. О субъектах лоббистской деятельности без их законодательного закрепления говорить достаточно сложно, в качестве таковых могут выступать любые заинтересованные в отстаивании своих интересов лица;

- лоббизм направлен на удовлетворение чьих-либо интересов;

- субъекты лоббистской деятельности выступают в качестве посредников между органами власти и заинтересованными лицами, в качестве которых могут быть граждане, влиятельные заинтересованные группы, финансовые и коммерческие организации, общественные объединения;

- лоббизм, создает возможности для обеспечения интересов не столько большинства, сколько меньшинства. Хотя у крупных субъектов бизнеса возможностей отстоять свои интересы гораздо больше, чем у не обладающих огромными финансовыми ресурсами заинтересованных лиц, тем не менее, лоббизм может представлять интересы одного человека - физического лица;

- способность лоббизма обеспечить участие граждан, что гарантировано Конституцией РФ, в управлении государством.

Важной задачей, которую может решить государство с помощью регулирования лоббистской деятельности, является создание равных условий заинтересованным группам при отстаивании ими своих интересов. Законодатель должен предусмотреть, чтобы возможности и условия выхода на различные уровни власти, при выполнении предлагаемых им требований, были для всех одинаковыми. Однако, как замечает А.П. Любимов, механизм взаимодействия гражданского общества и органов государственной власти находится в тени и, возможно, коррумпирован. В этих условиях преимуществами во взаимодействии с государственными органами власти обладают группы давления, состоящие из бывших должностных лиц, работавших на различных высоких должностях в государстве. Поэтому многие граждане, и ряд общественных организаций не имеют доступа к принятию решений даже в том случае, когда в процессе принятия решений затрагиваются их политические, экономические и социальные интересы[489].

Государство, учитывая условия функционирования и жизнедеятельности различных категорий субъектов, в лице компетентных органов принимает те или иные решения. Иногда они продуманы, эффективны, предоставляют свободу действиям, размах. Иногда ее ущемляют. Редко политические, властные решения устраивают всех. В обществе много разнополярных течений, интересов, которые, получив приоритет в одном, теряют в другом. В этом - объективность законов общественной жизни. Но любая заинтересованная хоть в чем-то группа лиц хочет быть услышанной, хочет, насколько это возможно, сама определить свою судьбу. Поэтому перечисленные субъекты, а исходя из контекста - лоббисты всеми возможными и приемлемыми способами стремятся сделать все, чтобы государство обратило на них внимание, а политические структуры считались с их интересами и отражали последние.

Отсюда и давление, влияние на тех, кто обладает властью. Это и есть то, что называется «лоббизм». По-другому - это отстаивание своих интересов на политическом уровне, «проталкивание» конкретных законопроектов, стимулирование тех, кто может помочь в форсировании достижения нужных целей и т.д. Средств, форм и методов много.

Лоббирование выступает как одно из очень важных условий, в рамках которого чьи-либо интересы получают закрепление в правовых нормах.

В качестве отрицательных черт лоббизма, которые формируют негативное к нему отношение можно назвать следующее:

- лоббизм может способствовать удовлетворения интересов иностранных государств в ущерб интересам Российской Федерации;

- нелегитимный лоббизм, существующий в настоящее время способствует развитию коррупции, а также может подрывать демократические начала деятельности государственных органов;

- способствует развитию и защите интересов отдельных ведомств, усиливает крайние формы удовлетворения специальных интересов;

- лоббизм посредством использования отдельных методов способен дестабилизировать обстановку в обществе, усиливать социальное напряжение;

- лоббизм зачастую блокирует действительно нужные управленческие решения, препятствует удовлетворению общественно ценных интересов, сопутствуя осуществлению интересов чиновников[490];

- результатом лоббистской деятельности является обогащения отдельных слоев общества, групп или отдельных лиц в результате принятия решений.

Несмотря на отрицательные моменты, присущие лоббизму, как и любому другому социальному явлению, он обладает положительными характеристиками, среди которых можно назвать следующие:

- лоббизм позволяет меньшинству напомнить о себе, о своих задачах, он подчеркивает демократические начала существования и функционирования социальных структур, является своеобразным подтверждением наличия гражданского общества. Лоббизм побуждает, а зачастую и заставляет политиков и чиновников анализировать все альтернативы решений, искать компромиссы в противоречивых интересах как крупных экономических субъектов, финансово-промышленных групп, так и в относительно немногочисленных общественных организациях, религиозных объединениях и т.д.;

- лоббисты своей деятельностью обращают внимание власть имущих на наиболее актуальные и остро стоящие проблемы, существующие практически во всех сферах общественной жизни. По действиям лоббистских сил можно проследить реакцию различных субъектов на принятие того или иного законопроекта, увидеть его последствия и оценить эффективность принятого решения;

- способствует обеспечению гласности в правотворческом и правоприменительном процессе;

- позволяет преодолеть безадресность, социальную и политическую анонимность нормативных правовых актов;

- ограничивает всесилие аппарата государственной власти, делая его более открытым для контроля со стороны общества, снижая возможность произвольных решений;

- создает возможности более полного достоверного информирования должностных лиц органов власти о ситуации по тому или иному вопросу, что в свою очередь позволяет сделать выводы о состоянии общественных отношений, которые, например, будут подвергаться правовому регулированию.

Лоббизм, обладая своими плюсами и минусами, является естественным каналом выхода той энергии самоорганизации гражданского общества, которую нельзя подавить, поставить на ее пути искусственные барьеры в виде норм, которые бы запретили своеобразный диалог субъектов многообразных правоотношений с властью. Эту энергию нужно использовать как во благо общества, прежде всего, так и самих органов власти.

Необходимо отметить, что лоббизм и власть, лоббизм и политика, лоббизм и даже самая идеальная демократия - явления не только сопутствующие друг другу, но и во многом «взаимоувязанные». Более того, лоббизм - неотъемлемая черта любых политических режимов, будь то демократия или тоталитаризм, только его проявления варьируются от одной формы к другой.

Учитывая изложенное, лоббизм - явление современной политико-правовой жизни, подразумевающее активную деятельность заинтересованных лиц (как физических, так и юридических) по воздействие на различные органы власти для реализации чьих-либо интересов или решения тех или иных вопросов.

В последнее время довольно часто в средствах массовой информации говорится о необходимости избегать лоббирования интересов отдельных лиц или их объединений. Вместе с тем реальных шагов по регулированию данного процесса не предпринимается. До настоящего времени отсутствует законодательное регулирование по вопросам лоббистской деятельности, хотя об это неоднократно заявляется. Существуют две противоположные точки зрения по поводу принятия федерального закона «О лоббистской деятельности». Большая часть авторов утверждают о важности принятия такого закона, другие, отмечают негативные последствия, отмечая, что легализация лоббизма – это официальное признание государством своей неспособности противостоять коррупции. Вопрос о легализации лоббизма стоит в одном ряду с дискуссиями о легализации наркотиков, проституции и др.[491] Мы вполне согласны с тем, что непродуманность в правовом регулировании лоббизма может вызвать отрицательные последствия для государства и общества. В то же время, регулирование лоббистской деятельности осуществляется в отдельных странах и оно признается вполне эффективным.

Вполне закономерно использование положительного опыта зарубежных стран, но не стоит исключать и опыт, который существовал в нашей стране по вопросам регулирования и осуществления лоббистской деятельности.

Так, например, в России до 1917 года лоббистская деятельность в представительных органах государственной власти была организована и хорошо структурирована, о чем свидетельствует тот факт, что большинство законопроектов, имевших даже косвенное отношение к интересам промышленности и торговли, передавались на предварительное обсуждение особым правительственным совещаниям с участием лоббистских организаций и групп[492].

Лоббистская деятельность в указанное время осуществлялась в виде следующей последовательности действий:

- правительственные учреждения запрашивали предпринимательский союз или передавали ему на заключение предварительный законопроект;

- получив отзыв, ведомство переделывало законопроект и созывало совещание совместно с представителями предпринимательских объединений для окончательной доработки законопроекта;

- при возникновении спорных вопросов ведомство письменно или лично советовалось о подготовленном законопроекте с представителями организаций, интересы которых могли быть затронуты[493].

Данная деятельность осуществлялась без правового регулирования, которое отсутствует и до настоящего времени.

Основной проблемой, связанной с разработкой отечественного законодательства о регулировании лоббизма, является неопределенность правовой конструкции лоббистской деятельности, которая не дает возможности отграничить его от иных форм политического представительства интересов. Особенно это касается проявлений косвенного лоббизма, не связанного с непосредственным воздействием на процесс принятия политических решений. Например, организация массовых акций протеста, инициирование обращений избирателей в органы государственной власти, проведение кампании в средствах массовой информации с позиций политической теории имеют много общего с лоббистской деятельностью, но в правовом отношении это нормальное проявление гражданской активности, хотя заказной характер этих действий и был очевиден.

Еще одна проблема законодательного регулирования лоббистской деятельности — определение допустимых пределов лоббистской деятельности как в плане арсенала средств и методов воздействия на органы государственной власти, так и того круга органов государственной власти, в отношении которых лоббистская деятельность не может быть признана правомерной. В частности, недопустима легализация лоббистской деятельности в судебных органах власти, так как представительство интересов здесь осуществляется лицами с четко очерченными процессуальными правами и обязанностями. Также предосудительным представляется легализация лоббистской деятельности в системе избирательных комиссий, потому что это не только привело бы к смешению двух систем политического представительства (партийно-территориального и функционального), но и всерьез дискредитировало бы принцип представительной демократии и контроля за законностью избирательного процесса.

Значительно более проблематичным является вопрос о легализации лоббизма в структурах исполнительной власти.

Из вышеобозначенного можно сделать вывод о многочисленных вопросах, которые могут возникнуть у законодателя при разработке проекта Федерального закона «О регулировании лоббистской деятельности». Не ставя целью осветить сказанное хотелось бы остановиться на вопросах закрепления методов лоббистской деятельности, но прежде необходимо рассмотреть какие существуют возможные методы лоббирования, которые условно можно подразделить на положительные и отрицательные.

Начнем с положительных, которые должны найти закрепление в федеральном законодательстве:

- разработка проекта нормативного правового акта и внесение его на обсуждение в соответствующий орган публичной власти, в компетенцию которого входит его принятие. Одновременно с проектом нормативного правого акта необходимо представлять аналитический обзор по данной тематике (сравнительно-правовой, социологический), пояснительную записку, концепцию нормативного правового акта по любому виду, а не только проекту федерального закона, финансово-экономическое обоснование;

- оказание консультативной помощи по положениям проекта нормативного правового акта. Многообразие нормативных правовых актов создает значительные трудности в их понимании, особенно законодателя, потому что разбираться во всех вопросах, по которым будет осуществляться правовая регламентация достаточно сложно, если вообще такое возможно;

- распространение среди представителей власти разнообразных отчетов, выводов экспертов, других аналитических материалов для аргументирования необходимости разработки того или иного нормативного правового акта;

- участие в работе комитетов, комиссий, рабочих групп и коллективов, занимающихся разработкой нормативных правовых актов, направленном на отражение в нормативном правовом акте положений, которые впоследствии позволят удовлетворить их интересы;

- контакты с представителями власти по вопросам, соответствующим целям лоббистской деятельности. Они могут быть самыми разнообразными – устными, письменными, телефонными, электронными и иными;

- осуще<