Социальная политика и механизм ее реализации
Отношения в социальной сфере развиваются под влиянием социальной политики: социальная политика – это составная часть внутренней политики государства, воплощенная в его социальных программах и практике, регулирующая отношения в обществе в интересах и через интересы основных социальных групп населения. Социальная политика производна от экономики, но не второстепенна, если иметь в виду ее значение для развития [c.98] материальной и духовной культуры общества. Главная задача социальной политики состоит в гармонизации общественных отношений, обеспечении политической стабильности и гражданского согласия. Это достигается поддержанием баланса между денежными доходами населения и товарными ресурсами; созданием условий для решения жилищной проблемы; удовлетворением спроса населения на количество и качество товаров и услуг; созданием базы для укрепления здоровья населения, роста его духовности, образованности и культуры.
На правительственном уровне основные цели и приоритеты социальной политики в современных условиях сводятся к тому, чтобы стабилизировать уровень жизни граждан Российской Федерации, не допустить дальнейшего обнищания населения страны.
Для достижения этой цели предусматривается создать экономические и правовые условия, стимулирующие активную часть общества на производительный труд как основу личного благосостояния и благополучия общества; поддержать оптимальное соотношение между доходами трудоспособной части общества и нетрудоспособными гражданами; усилить адресность социальной поддержки, ограничить и сократить масштабы бедности; обеспечить основные социальные гарантии в области доходов населения и сохранить на уровне действующих гарантии медицинского обслуживания, образования и культурного развития; стабилизировать положение в жилищной сфере; обеспечить сдерживание безработицы и поддержать вынужденных мигрантов.
В соответствии с поставленными целями Правительство РФ намерено сосредоточить свои усилия на ряде приоритетных направлений социальной политики. В их числе: предотвращение снижения реальных денежных доходов населения; обеспечение баланса экономических интересов работников, предпринимателей и нетрудоспособных граждан; реформирование социальной сферы, прежде всего здравоохранения, социального обеспечения, образования, культуры; усиление воздействия государства на занятость населения и активизация работы по переподготовке кадров.
Для реализации основных направлений социальной политики предусматривается разграничение полномочий [c.99] при разработке и осуществлении политики в социальной сфере между федеральными и региональными органами государственной власти.
В соответствии с Конституцией Российской Федерации, законодательными и иными нормативными правовыми актами федеральные органы власти: принимают законодательные и нормативные акты, регулирующие общие принципы социальной политики в РФ; устанавливают единую систему федеральных минимальных социальных гарантий в области оплаты труда, пенсионного обеспечения, пособий, стипендий, медицинского обслуживания, образования, культуры; Разрабатывают федеральные целевые социальные программы, принимают меры по реализации и определяют источники их финансирования; формируют внебюджетные государственные фонды (пенсионный фонд, фонд социального страхования, фонд занятости населения, фонд обязательного медицинского страхования, фонд социальной поддержки населения); осуществляют финансирование объектов социальной инфраструктуры, находящихся в федеральном ведении; определяют условия и порядок компенсации денежных доходов и сбережений населения в связи с инфляцией; оказывают методическую и организационную помощь региональным органам власти и негосударственным структурам по вопросам социальной политики, обобщают и распространяют передовой опыт решения социальных проблем.
Региональные органы власти: с учетом местных условий и возможностей разрабатывают и реализуют региональные социальные программы, изыскивают возможности повышения минимальных гарантий, установленных на федеральном уровне; обеспечивают функционирование учреждений социальной инфраструктуры, находящихся в ведении местных органов власти; разрабатывают нормативные акты, регламентирующие порядок организации и представления адресной социальной помощи населению регионов; определяют и реализуют порядок обеспечения слабозащищенных слоев населения товарами, продуктами и услугами, создают в рамках действующего законодательства необходимые условия для деятельности благотворительных организаций и общественных фондов.[c.100]
Установились и важнейшие направления взаимодействия федеральных и региональных органов власти. Это: формирование единого рынка труда; содействие обеспечению занятости и поддержка работников, высвобождаемых в ходе структурной перестройки экономики; выработка механизмов регулирования внутренней и межрегиональной миграции; нормализация демографической ситуации в стране; реформирование организационных структур управления и источников финансирования отраслей социальной сферы.
Реализация основных направлений социальной политики требует принятия ряда законов и иных нормативных документов, в которых найдут отражение конкретные пути, методы и механизмы решения важнейших социальных проблем населения.
В концентрированном виде государственный подход к разработке и осуществлению социальной политики был изложен в Постановлении Правительства РФ от 6 мая 1994 года “Основные направления социальной политики Правительства Российской Федерации на 1994 год”. Этот документ имеет ряд особенностей. Во-первых, в нем в концентрированном виде изложена идея перехода от системы государственного патернализма, индивидуального социального иждивенчества к активной социальной позиции, сориентированной на создание условий, позволяющих каждому трудоспособному гражданину реализовать свой потенциал и защитить себя самостоятельно. Во-вторых, основные направления политики в социальной сфере предусматривают сохранение за государством функции социального обеспечения в отношении тех, кто не в состоянии обеспечить жизнедеятельность самостоятельно. В-третьих, принятые Правительством РФ основные направления социальной политики были рассчитаны только на один год.
Однако 1994 год не принес позитивных изменений в социальную организацию российского общества. Более того: не появилась и социальная доктрина, в рамках которой можно было бы сформулировать концептуальные основы социальной политики. До настоящего времени Правительство РФ проводило не политику, а социальные мероприятия, призванные самортизировать перегрузки, вызванные форсированным продвижением к институтам рыночной экономики.[c.101]
Контуры новых социальных мероприятий с определенной корректировкой правительственного курса изложены во втором Послании Президента РФ Федеральному Собранию, в котором отмечается, что в 1995 году должен начаться поворот к социальной ориентации экономической реформы; становится обязательным учет государственных минимальных стандартов, в пределах которых будут выделяться средства по основным социальным позициям (уровень жизни, наука, культура, образование, медицина, экология). Новым принципом названо преимущество социальной сферы при распределении дополнительных бюджетных доходов. Намечена и перспективная задача – вести курс на опережающий рост социальных расходов по сравнению с другими видами бюджетных затрат.
В числе других вопросов затронуты проблемы бедности, отмечено неоправданное расслоение населения по доходам и материальному обеспечению; выражено беспокойство по поводу стихийного характера процесса имущественной дифференциации; указано, что время, отпущенное государству для профилактики безработицы, заканчивается. Выделено и главное: создать условия для нормальной трудовой и предпринимательской деятельности, стабилизировать уровень жизни россиян, преодолеть явную несправедливость в распределении доходов, оказать необходимую помощь наименее защищенным слоям населения.
Цели и задачи социальной политики на среднесрочный период определены в программе Правительства Российской Федерации “Реформы и развитие российской экономики в 1995-1997 гг.”, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 28 апреля 1995 года № 439. В соответствии с Программой будут проводиться меры, направленные на закрепление наметившихся тенденций стабилизации уровня жизни населения, существенное сокращение масштабов бедности, оптимизацию ситуации на рынке труда.
Особое внимание в условиях недостаточности финансовых ресурсов предполагается уделить усилению адресности социальной поддержки малообеспеченных групп населения, к числу которых относятся многодетные семьи, молодые и неполные семьи с детьми, многие пенсионеры, граждане, потерявшие работу. Повышение эффективности социальной помощи этим группам населения [c.102] будет осуществляться как на федеральном, так и на региональном уровнях. На федеральном уровне предусматривается постепенное повышение размеров оплаты труда, пенсий, стипендий, пособий и компенсационных выплат, поэтапное приближение их к величине прожиточного минимума. На региональном уровне предполагается осуществлять в дополнение к федеральным социальным гарантиям комплекс мер по оказанию адресной социальной поддержки в зависимости от среднедушевого дохода гражданина или семьи. Будут расширяться активные формы помощи – предоставление бесплатных или льготных услуг, обеспечение продуктами питания и необходимыми видами непродовольственных товаров по социально приемлемым ценам и т.п. Намечается предпринять меры по содействию этим категориям граждан в самозанятости, надомной работе, создании малых и семейных предприятий, получении необходимой профессиональной подготовки и переподготовки.
Предусматривается провести работу по определению государственных минимальных стандартов по основным показателям уровня жизни населения с тем, чтобы на их основе прогнозировать бюджетные ассигнования на эти цели, проводить мероприятия по поддержанию уровня реальных государственных социальных гарантий в области доходов, занятости, социальных услуг.
Политика в области доходов населения будет осуществляться в следующих основных направлениях: поэтапное повышение уровня минимальных государственных гарантий – минимальной заработной платы, минимальных пенсий и пособий, их своевременная и полная индексация. При этом будет учитываться расширение платности медицинских, образовательных и культурных услуг, существенный рост стоимости жилищно-бытового и транспортного обслуживания; создание максимально благоприятных экономических, правовых и организационных условий для роста заработной платы, пенсий, пособий и других денежных доходов населения.
В условиях проведения курса на сдерживание инфляции, поставленные задачи будут решаться на основе определенного перераспределения доходов и изменения механизмов их формирования, путем комплексного совершенствования системы налогообложения, как фонда [c.103] оплаты труда предприятий, так и индивидуальных доходов и имущества населения.
До конца 1995 года намечалось осуществить следующие меры: значительно повысить минимальный размер заработной платы, поэтапно приблизив его к прожиточному минимуму; приступить к пересмотру индивидуального налогообложения доходов физических лиц, как для компенсации потерь бюджета, так и для перераспределения доходов населения; провести мероприятия по улучшению учета доходов и усилению контроля за соответствием декларируемых сведений о доходах фактическим расходам на потребление, поскольку по имеющимся оценкам значительная часть доходов не показывается в отчетности и, следовательно, не облагается налогом; сформировать механизм защиты денежных сбережений населения и их трансформацию в инвестиции, создать под контролем государства надежные финансовые и страховые института, осуществляющие операции с денежными средствами населения.
Важнейшим направлением работы на ближайший период было осуществление мероприятий по смягчению диспропорций в оплате труда, сложившихся в последнее время.
Поскольку по действующему законодательству предприятия самостоятельно определяют порядок оплаты труда работников, введение каких-либо административных мер не предполагалось. Решать поставленную задачу намечалось на основе договоренности между Правительством Российской Федерации, объединениями работодателей и профсоюзами и более эффективного использования института социального партнерства.
Основными формами регулирования оплаты труда во внебюджетном секторе выдвигались тарифные соглашения и коллективные договора между работодателями и наемными работниками, заключение которых на 1996 год должно производиться на принципиально новой основе.
В подготовленном проекте федерального закона “О тарифном регулировании оплаты труда” предусматривалось ввести механизм, позволяющий упорядочить многие вопросы заработной платы без ущемления прав [c.104] субъектов экономических отношений. Этот механизм должен действовать на всех уровнях социального партнерства.
На самом верхнем уровне – в Генеральном соглашении между общероссийскими объединениями профсоюзов, общероссийскими объединениями работодателей и Правительством Российской Федерации – намечалось определить соотношения минимальных тарифных ставок по основным профессиям народного хозяйства. В отраслевых тарифных соглашениях между профсоюзами и отраслевыми объединениями работодателей определялись условия оплаты труда, учитывающие специфику отрасли и, прежде всего, соотношения тарифных ставок по основным видам работ на основе общеотраслевой тарифной сетки, виды и минимальные размеры компенсационных доплат и надбавок, учитывающих отраслевую производственную специфику.
Основная работа должна проводиться в субъектах Российской Федерации. В региональных (территориальных) тарифных соглашениях стороны социального партнерства должны определить тот же круг вопросов, что и в Генеральном и отраслевых тарифных соглашениях, а также договориться о размерах минимальных тарифных ставок, исходя из прожиточного минимума, сложившегося на территории субъекта Федерации, определить тарифный фонд, установить порядок индексации заработной платы с учетом роста потребительских цен.
Региональные (территориальные) тарифные соглашения должны быть обязательными для применения предприятиями всех форм собственности и использоваться для заключения индивидуальных и коллективных трудовых договоров на предприятиях всех форм собственности. За предприятиями сохраняются широкие права в части повышения определенных региональным соглашением ставок заработной платы, исходя из наличия у них собственных средств на эти цели.
Намечается также приступить к организации системы обязательного страхования работодателя от неплатежеспособности по оплате труда и созданию региональных страховых касс, с тем, чтобы обеспечить работникам выплаты гарантированных сумм по заработной плате в случае финансовой несостоятельности работодателя, оказать финансовую поддержку предприятиям, испытывающим временные трудности.[c.105]
Основное направление политики занятости – необходимость сохранения относительно стабильной занятости населения в качестве важнейшего условия повышения уровня жизни граждан России.
С этой целью намечается: начиная с 1996 года при принятии решений по инвестиционным государственным программам обязательно учитывать их воздействие на рост эффективности занятости; повысить роль органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в регулировании рынка труда и законодательно закрепить их ответственность за развитие ситуации в области занятости и безработицы на соответствующих территориях; осуществить в 1996-1997 годах меры по ускорению процесса профессиональной адаптации работников к рыночным условиям хозяйствования при структурной перестройке экономики на основе Федеральной и региональных программ содействия развитию персонала на производстве; стимулировать использование предприятиями гибких режимов занятости, в частности сокращенного рабочего дня с одновременным увеличением сменности работы, в отдельных районах Крайнего Севера, а также на территориях с ограниченными возможностями для занятости населения.
Намечается обеспечить государственное содействие выводу работников с убыточных предприятий в порядке их перевода на добровольной основе на другие предприятия с предварительной профессиональной переподготовкой в рамках соответствующей федеральной программы. При этом процедуры санации и банкротства несостоятельных предприятий будут осуществляться, как правило, в случаях, когда меры по выводу работников не оказали влияния на улучшение результатов работы этих предприятий.
Основными задачами государственной политики занятости на ближайший период являются: предотвращение массовых увольнений работников и сохранение рабочих мест на предприятиях посредством опережающей профессиональной подготовки и переподготовки, перевода излишней численности в развивающиеся отрасли; сдерживание, с учетом ограниченных экономических и финансовых возможностей, увеличения масштабов безработицы; создание условий для быстрейшего трудоустройства безработных граждан; обеспечение эффективной целевой [c.106] поддержки граждан, потерявших работу; смягчение последствий долговременной безработицы.
Наметившийся в 1994 году переход общеэкономического кризиса в структурный обусловливает выделение в качестве приоритетов следующих направлений государственной политики занятости на ближайший период: опережающее переобучение и переподготовка кадров, в том числе по отношению к персоналу, находящемуся под риском увольнения; профессиональная ориентация и психологическая поддержка безработных граждан и незанятого населения, молодежи и персонала, находящегося под риском увольнения; расширение масштабов подготовки и финансовой поддержки в сфере развития малого и среднего бизнеса, частного предпринимательства; увеличение масштабов общественных работ и временной занятости безработных; социальная защита работников предприятий, к которым применяются процедуры, предусмотренные законодательством РФ о несостоятельности (банкротстве).
Особое внимание в соответствии с правительственной программой уделено трудоустройству и реабилитации граждан, особо нуждающихся в социальной поддержке, прежде всего, инвалидов, выпускников общеобразовательных школ и профессиональных учебных заведений, лиц, освобожденных из мест лишения свободы.
Внесены некоторые изменения в действующую систему пособий по безработице. В подготавливаемых предложениях по изменению Закона Российской Федерации “О занятости населения в Российской Федерации” предусматривается: производить выплаты пособий по безработице независимо от продолжительности получения безработным выходного пособия и компенсации по безработице в повышенном размере гражданам, уволенным с предприятий по независящим от них причинам и имевшим на день обращения в органы службы занятости не менее 39 календарных недель оплачиваемой работы (вместо 12 по действующему законодательству); устанавливать фиксированные доплаты к пособию по безработице в размере 0,5 минимальной заработной платы на каждого иждивенца. При этом общая сумма доплат на иждивенцев к пособию по безработице не должна превышать 1,5 кратной величины минимального уровня оплаты труда; [c.107] ввести нормы, регламентирующие порядок и условия оплаты за счет средств фонда занятости периода временной нетрудоспособности безработных граждан, а также продления срока выплаты пособия отдельным категориям безработных на период их временной нетрудоспособности, а безработным женщинам – на период их отпуска по беременности и родам.
Законопроектом предусматривается по истечении 18 месячного периода безработицы осуществлять повторную выплату пособия в размере минимальной оплаты труда.
Среди других рассматриваются и такие направления социальной политики, как социальное страхование и пенсионное обеспечение.
Состояние социальной сферы, ее оценка в Послании Президента РФ Федеральному Собранию, цели и задачи социальной политики, изложенные в программе Правительства РФ на 1995-1997 годы, свидетельствуют о том, что рассчитывать в ближайшее время на выработку и реализацию эффективной социальной политики не приходится, поскольку условия, необходимые для формирования многофункциональной социальной политики, пока не сложились.
Во-первых, отсутствует экономическая база, позволяющая формировать сильную социальную политику. Во-вторых, социальная ситуация в России осложняется тем, что проводимая в последние годы налоговая и бюджетная политика не привели к достижению финансовой стабильности.
Недостатки финансовой политики известны. Это: фиксальная направленность налогообложения; отказ от стимулирования инвестиционной, инновационной и предпринимательской деятельности; несовершенство нормативной базы, запутанность процедуры налогообложения, позволяющая уклониться от уплаты налогов и т.п. Рационализация финансовой системы, особенно в ее бюджетной части, остается важнейшим и пока недостающим условием формирования эффективной социальной политики.
В-третьих, нуждаются в корректировке как темпы, так и способы политического реформирования.
Один из крупнейших философов XX века Мартин Хайдеггер заметил, что человек веками слишком много действовал и слишком мало мыслил. Наш соотечественник [c.108] А.П. Чехов писал: “Человечество понимало историю как ряд битв, потому что до сих пор борьбу считало оно главным в жизни”.
Вероятно, в этом кроются корни политической решительности, энергии революционной целесообразности и идеологии насилия. В России, пожалуй, как ни в одной другой стране, революционность пронизывает общественное сознание и определяет способы решения назревающих проблем. Путем революционного переворота Россия вступила в XX век и путем революционного экспериментирования его завершает. Революционность, принявшая форму необольшивизма, подавляет демократически настроенную российскую элиту, исповедующую философию естественной эволюции, и остается решающим фактором политики. Примером этого стали и август 1991 года, и октябрь 1993 года. И в том, и в другом случаях социальная смута и новая модификация классовой борьбы навязаны России “сверху”.
Выборы в Госдуму в декабре 1995 г. и президента РФ в июне-июле 1996 г. показали резкое противостояние политических сил, отстаивающих прямо противоположные пути развития России. Переход на эволюционную, цивилизованную модель политических действий является важнейшим условием формирования и осуществления результативной социальной политики.
В решающей мере это зависит от характеристики, структуры, организации и мотивов действий органов политической власти.
Новая элита заинтересована в стабилизации политической обстановки. Однако, не располагая социальной основой, достаточной для формирования базовых политических партий, вынуждена структурировать свою организацию и обеспечивать защиту интересов через аппарат, превращая его в единственную, самодовлеющую, безраздельно господствующую силу.
Помимо стабилизации политической ситуации, правящая элита решает еще одну задачу, связанную с созданием реальных условий для формирования среднего класса с одновременным укреплением позиций тех, кто относится к группе стратегических собственников. Для решения иных задач, прежде всего социальных, у новой политической элиты не хватает ни времени, ни средств. Между тем проблемы власти в части ее сохранения, [c.109] обострились. Одной из главных ее характеристик становится хорошо известное в прошлом расхождение между словом и делом, политическим лозунгом и практическим действием. В общественном мнении нарастает не только недоверие ко всем властным структурам, но и формируется обвинительное по отношению к ним настроение.
Корректировка курса реформ, устранение нарастающего антагонизма между властью и обществом превращается в решающий фактор социальной политики.
Ключевым условием реформирования социальной сферы и повышения ее эффективности является разработка и осуществление федеральной программы подготовки и переподготовки специалистов для социальной сферы.
Специалисты, работающие в социальных службах, наряду с биографической предрасположенностью и высоким уровнем индивидуальной культуры, должны обладать знаниями в области теории, истории и организации социальной работы, психологии и управления, целого ряда других дисциплин. Образование социального профиля носит университетский характер, что и предопределяет структуру и содержание учебного процесса. Подготовку специалистов с высшим образованием для социальной сферы ведут 62 учебных заведения России, 5 средних специальных учебных заведений, более 30 профессионально-технических и медицинских училищ. В крупных региональных центрах созданы курсы повышения квалификации. Координацию всей работы по подготовке и переподготовке специалистов для социальной сферы осуществляет Учебно-методическое объединение, созданное на базе Московского государственного социального университета (МГСУ).
Социальная работа, как новая специальность и направление в науке и практической деятельности в России, переживает период своего становления. В социальный комплекс страны входит система социальной защиты населения, здравоохранение, образование, культура, сфера труда и занятости, служба миграции, пенсионный и другие фонды, миссии милосердия и другие, в том числе благотворительные организации. Определенные задачи социального плана решаются федеральными правительственными (Министерство внутренних дел, Министерство обороны и др.) и негосударственными организациями [c.110] (благотворительный фонд социальной защиты населения, негосударственные пенсионные фонды и пр.).
Социальная сфера общества приобретает решающее значение для продвижения страны по пути реформ, а социальный комплекс нуждается в специалистах, способных обеспечить эффективное функционирование системы социальной помощи, поддержки и защиты населения.[c.111]