В деятельности органов местного самоуправления

Стратегия участия	Тип взаимодействия	Доминирующий участник взаимодействия	Задача местных властей	Схемы принятия решений
Традиционная стратегия «сверху - вниз»	Односторонний процесс	Органы местного самоуправления	Дать населению минимум необходимой информации	Никакого
Стратегия «ограниченного диалога»	Двусторонний процесс, ограниченный сверху	Открыт для дискуссии, но окончательный выбор остается за властями	Реализация инициатив населения осуществляются под контролем властей	Изменения есть, но после акта участия выясняется, что ключевая позиция в процессе решения осталась за властями
Стратегия «снизу-вверх»	Двусторонний диалог, основанный на совместном владении информацией	В результате открытой дискуссии совместно вырабатываются приоритеты	Органы местного самоуправления наделяют людей властью через внедрение специальных институтов	Такие изменения, которые позволяют сделать вывод, что население реально участвовало в процессе

Первая модель подразумевает однонаправленное воздействие. Население здесь рассматривается как пассивный участник управленческого процесса, органы местного самоуправления не заинтересованы в организации доверительных отношений с общественностью. Данная форма взаимодействия власти и общества была характерна для советского периода развития России, когда полностью доминировало государство, что не предусматривало включение в систему принятия решений неинституциированных субъектов.

Модель «ограниченного диалога» является переходной, в ней процесс взаимодействия органов местного самоуправления и населения рассматриваются как двусторонний. Однако интересы управляющей организации превалируют над интересами граждан. Общественность выступает здесь как объект воздействия, что придает сходство данной модели с рассмотренной выше. Данная модель наиболее характерна для современного этапа развития российского общества. Это связано с тем, что гражданское общество только формируется и находится в постоянной зависимости от государства – его правовой защите, экономической и финансовой поддержки.

В настоящее время в России наблюдается позитивный процесс все более широкого утверждения стратегии участия «снизу-вверх», которая основана на партнерстве, на стремлении участников управленческого процесса учитывать интересы и потребности друг друга. Эта модель, в основе которой предполагается взаимопонимание, взаимоизменение, взаимоприспособление, представляет собой диалог, а не монолог.

В процессе участия в местном самоуправлении население может рассматриваться в трех основных ролях:

1) как совокупность личностей;

2) как генератор мнений;

3) как партнер[74].

Население как совокупность личностей характеризуется потребностью в реализации собственных интересов посредством институтов управления.

При рассмотрении населения как генератора мнений акцент делается на том, что именно формируемые ими мнения и суждения (общественное мнение) оказывает решающее воздействие на процесс принятия управленческих решений. Общественное мнение не является единодушным для всех индивидов, составляющих общественность. Это скорее основная тенденция, установленная в борьбе между отдельными мнениями, которая всегда движется по направлению к какому-то решению. Качество общественного мнения зависит от эффективности общественной дискуссии. В свою очередь эффективность зависит от доступности и гибкости механизмов массовой коммуникации.

Для того чтобы жители муниципального образования рассматривались в качестве партнера управления, необходимо создание определенных условий, а именно:

- все участники управления (и органы власти, и население) должны быть причастными к процессу принятия решений;

- каждый должен чувствовать свою ответственность за свои действия, а это заставляет его взвешивать все «за» и «против» при принятии решений;

- субъекты властных отношений должны чувствовать свою солидарность с теми, вместе с кем они участвуют в процессе управления;

- каждый партнер должен ощущать уважение со стороны остальных членов группы.

В процессе функционирования института местного самоуправления необходимо учитывать все три ролевые ориентации граждан. Только в этом случае открывается «путь сходящихся интересов» – единственный путь, который приводит к долгосрочному и взаимовыгодному сотрудничеству. Именно подобное сотрудничество способствует становлению местного самоуправления как формы консолидации гражданского общества, а следовательно, приводит к установлению партнерских взаимоотношений между властью и обществом, к контролю населения над властными структурами, к свободе выбора и личной ответственности граждан за свою судьбу.

Согласно ст.130 Конституции РФ местное самоуправление осуществляется гражданами в различных организационных формах, которые в совокупности образуют единую систему местного самоуправления в рамках соответствующих муниципальных образований, посредством которой обеспечивается решение вопросов местного значения. Федеральный закон 28.08.95 №154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» закрепляет несколько групп организационных форм, посредством которых осуществляется местное самоуправление в Российской Федерации.

Первая из них включает формы непосредственной демократии, под которой понимается прямое осуществление власти народом, различные формы принятия самим населением решений общего и местного характера.

1. Местный референдум как голосование населения соответствующего муниципального образования по наиболее важным вопросам жизни города, района, поселка, сельсовета и т.д. В законах о местных референдумах, принятых в ряде субъектов РФ, уставах муниципальных образований приводится примерный перечень таких вопросов, но в целом характерно несколько подходов:

- на местный референдуммогутвыноситься любые вопросы местного значения, отнесенные к таковым действующим законодательством и уставом муниципального образования (Ленинградская область, Алтайский край);

- на местный референдум выносятся вопросы, непосредственно затрагивающие интересы местного сообщества (Еврейская автономная область);

- на местный референдум могут выноситься вопросы в соответствии с приведенным перечнем (Амурская область, Тульская область). Такой перечень может включать: принятие и изменение устава муниципального образования; структура органов местного самоуправления; досрочное прекращение полномочий выборных органов и выборных должностных лиц местного самоуправления; установление и изменение границ муниципального образования; использование земель на территории муниципального образования; строительство промышленных объектов; обсуждение возможности строительства и запрещение эксплуатации объектов, наносящих вред окружающей среде; планы и программы развития территорий; необходимость введения местных налогов и сборов; изменение профиля объектов и предприятий муниципальной собственности.

- обозначен перечень вопросов, которые не могут выноситься на местный референдум (Новосибирская область): утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении; установление местных налогов и сборов; установление порядка управления и распоряжения муниципальной собственностью; контроль за деятельностью органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставами муниципальных образований.

Инициатива проведения местного референдума может исходить от общественных и государственных органов, коллективов предприятий, учреждений, организаций, зарегистрированных в установленных законом порядке партий и общественных движений, действующих на соответствующей территории, а также граждан, постоянно проживающих в границах территорий, на которых предполагается проведение местного референдума. Решение о его проведении принимается представительным органом местного самоуправления. В местном референдуме имеют право участвовать непосредственно и на добровольной основе все граждане, проживающие на территории муниципального образования, обладающие избирательным правом. Решение, принятое на местном референдуме, не нуждается в утверждении какими-либо органами государственной власти, государственными должностными лицами или органами местного самоуправления.

2. Муниципальные выборы - выборы депутатов, членов иных выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления. Они являются наиболее массовой формой, высшим непосредственным выражением принадлежащей народу власти. Муниципальные выборы проводятся на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании при обеспечении установленных законом избирательных прав граждан. Правовую основу выборов в органы местного самоуправления составляют Федеральный закон от 28.08.1995 «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», Федеральный закон от 06.12.1994 «Об основных гарантиях избирательных прав граждан РФ»[75], уставы муниципальных образований, законы о выборах в органы местного самоуправления, принимаемых органами государственной власти субъектов РФ.

Участие населения в выборах не должно сводиться только к акту голосования за тех или иных кандидатов. Выборы должны обеспечивать не только подбор наиболее подготовленных к работе в органах местного самоуправления кадров, но и предоставлять возможность населению давать оценку деятельности органов местного самоуправления, определять пути и способы улучшения их работы. Жители муниципальных образований должны иметь возможность отзыва избранных ранее депутатов и должностных лиц, не оправдавших доверие избирателей. Механизм отзыва должен предусматриваться в Уставе муниципального образования.

3. Собрание (сход) граждан, который может созываться в муниципальном образовании для решения вопросов местного значения. Роль собраний (сходов) граждан двояка. Следует различать собрание (сход) как форму непосредственного участия граждан в местном самоуправлении, когда она связана с выполнением функций представительного органа местного самоуправления, и собрание (сход) как форму территориально общественного самоуправления, применяемую наравне с деятельностью органов местного самоуправления. В первом случае собрание (сход) действует, как правило, на территории небольших поселений, имеющих статус муниципальных образований, а во втором - на части территории муниципального образования (отдельные поселения, входящие в состав муниципального образования, микрорайон, квартал, улица, другие внутригородские поселения). Порядок созыва и проведения собрания (сход граждан), принятия и изменения его решений, пределыегокомпетенции устанавливаются уставом муниципального образования в соответствии с законами субъектов РФ.

4. Народная правотворческая инициатива является новой для российской практики формой прямого волеизъявления граждан. Она не предусматривалась ни прежним законодательством о местных советах, ни законами о местном самоуправлении. В контексте этой формы право населения понимается как право определенной группы граждан выступить с проектом нормативного акта по вопросам, входящим в компетенцию органов местного самоуправления данного муниципального образования. Однако по Закону население обладает этим правом, только если онозакреплено в уставе муниципального образования.

5. Обращение граждан в органы местного самоуправления как форма участия в местном самоуправлении закреплено в Конституции РФ (ст. ЗЗ) и в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ». Эта форма основана на праве граждан обращаться лично, направлять индивидуальные и коллективные обращения в органы местного самоуправления, а также обращаться к должностным лицам органов местного самоуправления. Различаются три вида обращений, которые обусловливают неодинаковые юридические последствия их рассмотрения:

• Предложения - это мнения людей о том, как и какими путями можно усовершенствовать работу органов местного самоуправления, что следует сделать для решения проблем местной жизни. Предложения, как правило, не связаны с какими-либо конкретными нарушениями прав и законных интересов граждан.

• Заявления, которые обычно содержат просьбы об удовлетворении нужд и потребностей людей (об улучшении жилищных условий, назначении пенсий, предоставление налоговых льгот и др.). Нередко в заявлениях сообщается о таких нарушениях нормальной деятельности предприятий, учреждений и организаций, которые могут не затрагивать напрямую права заявителей.

• Жалобы, как правило, содержат сведения о нарушенных правах, свободах и законных интересах их авторов и просьбы устранить эти нарушения[76].

Вторую группу организационных форм местного самоуправления составляют формы участия населения в осуществлении местного самоуправления, связанные с постоянным и повседневным взаимодействием между органами местного самоуправления и населением.

1. Территориальное самоуправление (ТОС), иногда называемое также соседским.

Это самая массовая форма участия граждан в местном самоуправлении. Под территориальным общественным самоуправлением в Федеральном Законе от 28.08.95 «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» понимается самоорганизация граждан по месту их жительства на части территории муниципального образования для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив в вопросах местного значения. Эта форма исключительно гибкая и максимально приближенная к населению.

Территориальное общественное самоуправление имеет ряд специфических особенностей:

- возникает только там, где есть инициатива граждан;

- отличается многообразием своих уровней (от лестничной клетки до микрорайона или поселка);

- может существовать долгое время или исчезать, когда результат достигнут;

- может иметь или не иметь статус юридического лица и соответствующую атрибутику – название, устав, руководящий орган (совет микрорайона, квартальный комитет, старший дома или подъезда, староста сельской улицы и т.д.);

- может брать на себя несколько полномочий по решению вопросов местного значения, либо выполнять только одну функцию.

В ТОСе отрабатываются самые первичные навыки участия гражданина в общественных делах, решаются многие жизненные вопросы, затрагивающие интересы людей. Функции территориального общественного самоуправления могут быть самыми разнообразными: ТОС может одновременно играть роль общественной организации, хозяйствующего субъекта, кооператива (жилищного, сельскохозяйственного, дачного или др.), благотворительной организации и т.д. Все зависит только от желания самих жителей.

Организация ТОС выгодна не только самим жителям, но и местной власти, поскольку это позволяет снять с нее ряд забот, лучше и оперативнее решать многие вопросы жизни населения. Органы местного самоуправления во многих случаях передают органам территориального общественного самоуправления отдельные свои полномочия на договорной основе, наделяют их для этого соответствующими материальными и финансовыми средствами. Часто муниципальная власть, ощущая свою выгоду и свой интерес, сама инициирует создание ТОС, организует выборы органов ТОС, подбирает кадры их руководителей.

Но в последнее время в России все чаще появляются примеры инициативы организации территориального общественного самоуправления исходящей от населения, снизу. Для этого имеются определенные объективные предпосылки - идет развитие местного самоуправления и население вольно или невольно накапливает опыт использования своих прав на осуществление местного самоуправления[77].

Итак, значение ТОСов для формирования гражданского общества является довольно важным, поскольку именно в них реально происходит процесс размывания традиционного для России отчуждения населения от власти.

Стоит отметить, что к осени 2003 г. во многих регионах и отдельных муниципальных образованиях уже имелась развитая нормативно-правовая база, регулирующая важнейшие общественные отношения в сфере ТОС. Региональные законы о ТОС были приняты в 60 субъектах Федерации, и в 213 муниципальных образованиях имелись различные правовые акты по территориальному общественному самоуправлению.

В г. Туле данная форма участия получила широкое распространение и приняты следующие варианты организации территориального общественного самоуправления (рис.1).

Рисунок 1

Организация территориального общественного

самоуправления в г. Туле

Вариант 1.

Собрание (сход) граждан

Председатель

Вариант 2.

Собрание (конференция) граждан

Совет комитета Ревизионная комиссия

общественного самоуправления комитета ТОС

(для юридических лиц)

Председатель Совета

комитета ТОС Заместитель председателя

Совета комитета ТОС

Секретарь Совета комитета ТОС

Новая редакция Федерального Закона внесла существенные дополнения по данному вопросу. Во-первых, определено, что ТОС осуществляется населением посредством проведения собраний и конференций граждан, а также посредством создания органов территориального общественного самоуправления. Во-вторых, ТОС в соответствии с его уставом может являться юридическим лицом и подлежит государственной регистрации в организационно-правовой форме некоммерческой организации. В-третьих, органы ТОС могут осуществлять хозяйственную деятельность за счет средств граждан, проживающих на соответствующей территории, и на основании договора с органами местного самоуправления, с использованием средств местного бюджета[78].

Таким образом, были прояснены ранее не урегулированные на федеральном уровне и представлявшие собой огромное поле для дискуссий в муниципальных образованиях вопросы.

2. Социально-групповое самоуправление, именуемое также коммунитарным.

Оно основано на постоянной или длительной принадлежности граждан к одной и той же социальной группе, наделенной – в рамках социальной и/или культурной структуры общества – устойчивыми признаками и функциями.

Таковы, в первую очередь, устойчиво воспроизводящиеся этнические и поколенческие группы, религиозные сообщества, а также целый ряд достаточно представительных и активных «субкультурных» (особенно, молодежных) сообществ, давно переросших масштабы «малых групп по интересам».

О социально-групповом самоуправлении (и задачах его организации) речь начинает идти тогда, когда субъективно осознаваемые личные интересы членов группы начинают публично декларироваться как объективно присущие этой группе социально-приемлемые и правомочные интересы.

3. Самоуправление профессиональных сообществ.

Данный вид самоуправления основан не только на принадлежности к одной и той же группе горожан одной профессии (учителей, врачей, юристов и т.д. в данном городе), но и к одному и тому же профессиональному цеху, предполагающему, помимо единства социальных интересов, еще и единство собственно профессиональных ценностей, обязанностей и интересов.

4. Самоуправлениев рамках ассоциаций граждан, объединяющихся вокруг решения проблем, имеющих общегородское, региональное или общефедеральное значение.

Своеобразие этого вида самоуправления состоит в том, что, в отличие от территориального, социально-группового и профессионального, оно не предполагает заранее заданной принадлежности граждан к той или иной социально самовоспроизводящейся общности людей. Речь идет о добровольном и сознательном участии населения, опирающемся на осознание жизненной важности той или иной ценности или проблемы.

Однако на современном этапе развития России наибольшую теоретическую и практическую разработку получила только форма территориального общественного самоуправления. Это существенно ограничивает возможности населения формировать свое мнение и принимать участие в жизни местного сообщества.

Третью группу организационных форм местного самоуправления составляют выборные и другие органы местного самоуправления, которые можно определить как органы местных самоуправляющихся территориальных сообществ, которыми ониформируются и перед которыми они несут ответственность за надлежащее осуществление своих полномочий.

В п.1 ст.14 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» обозначены две группы органов местного самоуправления, отличающихся по способу своего формирования. Одна из них формируется на основе выборов, другая - невыборным путем, то есть путем назначения, делегирования. Согласно п.2 ст.14 Закона наличие выборных органов местного самоуправления муниципальных образований является обязательным. Основным выборным органом местного самоуправления является представительный орган (городская дума, муниципальное собрание, городской совет и др.), состоящий из депутатов – лиц, наделяемых избирателями полномочием представлять их интересы при решении всех вопросов, принимать решения от имени избирателей. Депутаты избираются на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. Численный состав и полномочия представительного органа местного самоуправления определяется Уставом муниципального образования.

В исключительном ведении представительных органов местного самоуправления находится:

- принятие общеобязательных правил по предметам ведения муниципального образования, предусмотренных уставом муниципального образования;

- утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении;

- принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчетов об их исполнении;

- установление местных налогов и сборов;

- установление порядка управления и распоряжения муниципальной собственностью;

- контроль за деятельностью органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставами муниципальных образований.

Уставом муниципального образования может быть предусмотрена должность главы муниципального образования - выборного должностного лица, возглавляющего деятельность по осуществлению местного самоуправления на территории муниципального образования. Он избирается гражданами, проживающими на территории муниципального образования, на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании либо представительным органом местного самоуправления из своего состава в порядке, установленном федеральными законами и законами субъектов Российской федерации.

Следует отметить, что в связи с новым витком реформы местного самоуправления Уставом города Тулы были определена следующая структура органов местного самоуправления муниципального образования:

1) представительный орган - Тульская городская Дума, состоящая из депутатов в количестве 35 человек, избираемых по мажоритарной системе в одномандатных избирательных округах (привычной и понятной для избирателей) сроком на 4 года;

2) высшее должностное лицо – Глава муниципального образования города Тулы, избираемый на основе всеобщих и прямых выборов. Глава входит в состав городской Думы с правом решающего голоса и является ее председателем;

3) местная администрация – Администрация города Тулы – исполнительно-распорядительный орган, руководит которым Глава Администрации города (сити-менеджер), назначаемый на должность по контракту, заключаемому по результатам конкурса на замещение указанной должности на срок полномочий Тульской городской Думы;

4) контрольная комиссия города Тулы[79].

Такая структура органов местного самоуправления является наиболее эффективной с точки зрения муниципального управления крупнейшим и специфическим муниципальным образованием, но потребует активной разъяснительной работы среди избирателей в ходе подготовки к муниципальным выборам для осуществления ими серьезного и заинтересованного выбора.

Следует отметить, что все организационные формы местного самоуправления как элементы единой системы, находятся в тесной взаимосвязи, взаимодействии и взаимозависимости: одни формы являются производными от других, связаны между собой отношениями руководства, подотчетности, подконтрольности или ответственности. Между ними существует тесная организационно-правовая связь. В отличие от системы государственной власти РФ, местное самоуправление образует единую систему только в рамках соответствующих муниципальных образований, независимую от аналогичной системы в другом муниципальном образовании.

Перечисленные формы самоуправления, различные по своей природе, имеют общее, а именно:

- самоуправление должно основываться на добровольном участии, которое органам самоуправления необходимо поддерживать, не навязывая «сверху» заранее заданных форм и методов деятельности;

- оно должно опираться на признании гражданами проводимой властями местной политики при обязательном условии ее «прозрачности»;

- деятельность местного сообщества должна быть как можно более разнообразна, разнородна и поливариантна;

- самоуправление и его различные формы не должны рассматриваться как статичные социальные минисистемы. Каждая самоуправляющаяся группа имеет своей вектор приложения в зависимости от решаемой социальной проблемы.

Однако несмотря на достаточное количество организационных форм осуществления местного самоуправления, закрепленных в законодательстве Российской Федерации, вовлеченность граждан в жизнь местного сообщества находится на невысоком уровне. Это подтверждается данными социологических исследований, которые были использованы при написании настоящей главы[80].

Так, согласно результатам общероссийского исследования около половины опрошенных (51 % - 2004 г., 49 % - 2005 г.) отметили, что им не приходилось участвовать в каких-либо мероприятиях, организованных в их муниципальном образовании (прил., рис.1). В городе Туле сложилась еще более негативная ситуация: более 75 % респондентов отметили, что они не участвовали в жизни своего города (рис.2).

Рисунок 2

Участие граждан в жизни своего города

Принимали ли Вы участие в специальных мероприятиях,

организованных органами местного самоуправления?(2005 г.)

Интересен тот факт, что более активными являются женщины: более 60 % женщин отметили, что принимали участие в решении вопросов местного значения. В то время как мужчины проявляют меньшую заинтересованность в жизни местного сообщества (38,8 % участвовали в специальных мероприятиях, организованных органами местного самоуправления). Существует зависимость степени активности от возрастных характеристик населения: наиболее активными участниками взаимодействия в системе местного самоуправления являются лица среднего возраста и пожилые люди (40,2 % и 41, 3% соответственно), а наименее активными - молодежь (16,8 % опрошенных) (прил., табл.1).

Наиболее популярной формой участия граждан в местном самоуправлении являются муниципальные выборы. Участие в выборах – один из важнейших индикаторов социальной активности личности. Однако электоральная активность населения на выборах местного уровня всегда бывает гораздо более низкой, чем на выборах федерального уровня.

В процессе исследования установлено также, что и декларируемая электоральная активности (намерения принять участие в выборах) и заявленная активность в поствыборных опросах (утверждения, что участвовал в выборах) всегда бывают заметно выше реальной явки людей на избирательные участки (табл.3).

Таблица 3