Механизм федерального вмешательства
Необходимость эффективного достижения целей института федерального вмешательства, с одной стороны, и создания надежных гарантий органам государственной власти субъектов Федерации, предотвращающих злоупотребления со стороны федерального центра, - с другой, обусловливает необходимость четкого правового регулирования механизма федерального вмешательства или порядка применения его мер.
Анализ различных моделей федерального вмешательства в зависимости от степени определенности его оснований, политической и юридической составляющих в процедуре его осуществления позволяет, с определенной степенью условности, подразделить их на политические, юридические и политико-юридические (смешанные).
Политическая модель федерального вмешательства характеризуется тем, что вмешательство осуществляется в случае выражения политической воли федерального центра, которая формируется при участии различных органов и должностных лиц (главы государства, парламента, правительства); основания вмешательства формулируются в виде общих норм, допускающих весьма широкое толкование на практике, либо вообще не устанавливаются (последнее позволяет поставить под сомнение федеративный характер государства); судебный контроль весьма ограничен и, как правило, касается лишь соблюдения при принятии решения о федеральном вмешательстве процедурных норм. Юридическая модель федерального вмешательства, напротив, характеризуется тем, что вмешательство осуществляется по решению суда в случае, если им установлено наличие одного из оснований, перечисленных в законе в виде четких формулировок, исключающих расширительное толкование, и независимо от политической воли федерального центра. Политико-юридическая или смешанная модель характеризуется сочетанием признаков, свойственных политической и юридической моделям; выражение политической воли федерации с теоретической точки зрения возможно как после установления оснований вмешательства (например, принятие решения о вмешательстве главой государства с согласия федерального парламента при наличии оснований, установленных судом), так и до такого установления (например, обращение главы государства с согласия федерального парламента в суд с заявлением о применении мер федерального вмешательства).
Примером политической модели федерального вмешательства может служить институт президентского правления в Индии, которое может быть введено Президентом Индии в случае, если он придет к убеждению, что "возникла ситуация, при которой управление штатом не может осуществляться в соответствии с положениями Конституции". При этом каких-либо объективных критериев формирования такого убеждения не предусмотрено, Президент ограничен лишь общей обязанностью следовать в своей деятельности "совету" Совета Министров (фактически - премьер-министра) и необходимостью утверждения прокламации о введении президентского правления обеими палатами федерального парламента. Верховный Суд Индии согласно его решению 1977 г. не вправе запретить использование полномочий по введению президентского правления "если и пока условия конкретной ситуации не показывают явно неправильное и неблагоразумное применение, свидетельствующее об очевидном злоупотреблении этим положением или превышении полномочий как признанном факте". При этом убеждение Президента представляет собой политическое суждение, основанное на оценке различных факторов, по своей природе не может быть предметом судебного установления и остается на субъективное усмотрение Правительства. Позднее в решении 1994 г. Верховный Суд уточнил, что убеждение Президента должно быть сформировано на относящихся к делу материалах, Суд вправе потребовать от Совета Министров такие материалы и отменить прокламацию о введении президентского правления, если она основана на обстоятельствах, не имеющих отношения к делу. Такой весьма ограниченный судебный контроль соответствует логике политической модели федерального вмешательства, определяющее значение в которой имеет политическая воля Федерации.
Примером юридической модели федерального вмешательства может служить механизм отстранения от должности губернатора, его заместителя или иного члена правительства земли в Австрии. В случае нарушения закона либо неисполнения постановлений или иных распоряжений (указаний) федерации по вопросам непрямого федерального управления в отношении указанных должностных лиц по инициативе Федерального правительства может быть возбуждено обвинение в Конституционном Суде Австрии; в случае вынесения им решения об осуждении соответствующее должностное лицо отстраняется от должности, а при особо отягчающих обстоятельствах - временно лишается политических прав. Ключевыми полномочиями в условиях юридической модели наделены именно судебные органы.
Несмотря на то что исследованные модели федерального вмешательства являются наиболее близкими к "идеальным" теоретическим конструкциям, их анализ свидетельствует об условности предложенной классификации, так как каждая из них содержит определенные признаки, характерные для модели иного типа. Так, решение о введении президентского правления в Индии подлежит судебному контролю, хотя и весьма ограниченному, а правом возбуждать обвинение в Конституционном Суде Австрии против должностного лица земли наделено исключительно Федеральное правительство, иные органы и должностные лица лишены такого права, что свидетельствует о наличии политической составляющей данного механизма.
В большинстве государств используются механизмы, основанные на сочетании элементов политической и юридической моделей в различных комбинациях, как правило, с преобладанием элементов политической модели, т.е. используется смешанная или политико-юридическая модель. Не является исключением в этом смысле и Российская Федерация. Так, процедура роспуска законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ, предусмотренная Федеральным законом "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", включает в себя такие элементы, как признание соответствующим судом конституции (устава), закона субъекта РФ или иного нормативного правового акта, принятого таким органом, противоречащим Конституции РФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам, установление судом факта непринятия законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда, что характерно для юридической модели федерального вмешательства, а также вынесение Президентом РФ предупреждения законодательному (представительному) органу государственной власти субъекта РФ, принятие Президентом РФ решения о роспуске указанного органа, что представляет собой выражение политической воли Российской Федерации и характерно для политической модели.
При совершенствовании института федерального вмешательства в Российской Федерации в качестве одного из его принципов необходимо определить допустимость его применения исключительно в случае нарушения органами государственной власти и должностными лицами субъекта РФ обязанности соблюдать Конституцию РФ и законы, предусмотренной ч. 2 ст. 15 Конституции РФ. К формам неисполнения указанной обязанности следует отнести: принятие нормативных или ненормативных правовых актов, не соответствующих Конституции РФ, федеральным законам, иным федеральным нормативным правовым актам, применение таких законов субъекта РФ, нормативных правовых актов органов государственной власти субъекта РФ, неисполнение положений Конституции РФ, федеральных законов, иных федеральных нормативных правовых актов и др. Следует установить запрет применения мер федерального вмешательства в зависимости от результатов деятельности органов государственной власти и должностных лиц субъектов РФ, осуществляемой без таких нарушений.
Существенной корректировки, на наш взгляд, требует предусмотренный федеральным законодательством порядок осуществления федерального вмешательства. Принимая во внимание зарубежный опыт рассматриваемого конституционно-правового института, следует признать целесообразным установление единого порядка применения всех мер федерального вмешательства за некоторыми исключениями, обусловленными особенностью отдельных мер федерального вмешательства.
В механизме федерального вмешательства следует выделить три обязательных для применения любой меры федерального вмешательства, за исключением мер, применяемых в рамках режима чрезвычайного положения, этапа:
1) установление оснований осуществления федерального вмешательства;
2) вынесение предупреждения субъекту Российской Федерации;
3) принятие решения о применении мер федерального вмешательства.
Первым этапом процедуры осуществления федерального вмешательства является установление его оснований, которое следует отнести к исключительной компетенции органов судебной власти. Представляется, что решением соответствующего суда по заявлению заинтересованного лица (гражданина РФ, иного физического лица, юридического лица, органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, прокурора) должен быть установлен факт нарушения Конституции РФ и федерального законодательства, являющийся основанием федерального вмешательства, определены характер и степень нарушения прав и иных конституционно значимых интересов.
По нашему мнению, решение суда об установлении оснований федерального вмешательства должно быть единственным судебным актом, вынесение которого является обязательным элементом процедуры федерального вмешательства. Участие судебных органов в процедуре федерального вмешательства на следующих ее стадиях следует, на наш взгляд, ограничить рассмотрением Верховным Судом РФ дел об оспаривании указов Президента РФ о вынесении предупреждения или о применении мер федерального вмешательства. Полномочия по оценке степени общественной опасности нарушений Конституции РФ и федерального законодательства и их последствий представляется целесообразным предоставить Президенту РФ как главе государства с условием последующего одобрения такой оценки Советом Федерации Федерального Собрания РФ при утверждении указа о применении мер федерального вмешательства и сохранением права обжаловать его оценку в судебном порядке.
Вторым этапом процедуры федерального вмешательства следует признать предупреждение, выносимое Президентом РФ законодательному (представительному) органу государственной власти субъекта РФ или высшему должностному лицу субъекта РФ в случае, если в течение двух месяцев со дня вступления в законную силу решения суда, которым установлено наличие оснований федерального вмешательства, они не приняли мер по устранению нарушения Конституции РФ и федерального законодательства. Решение Президента РФ о вынесении предупреждения оформляется указом, который вступает в силу со дня его официального опубликования.
Указ Президента РФ о вынесении предупреждения, как любой ненормативный правовой акт Президента РФ, может быть обжалован в Верховный Суд РФ органом государственной власти или должностным лицом, которому вынесено предупреждение, а также иным заинтересованным органом или лицом. Одним из оснований оспаривания указа Президента РФ о вынесении предупреждения может быть отсутствие оснований федерального вмешательства и, соответственно, вынесения предупреждения, т.е. отсутствие нарушений Конституции РФ и федерального законодательства либо их существенных последствий.
Учитывая весьма сжатые сроки принятия решений в рамках процедуры федерального вмешательства и необходимость оперативного реагирования федерального центра на нарушения Конституции РФ, представляется целесообразным установить, что указ Президента РФ о вынесении предупреждения может быть обжалован в течение десяти дней со дня его официального опубликования, Верховный Суд РФ должен рассмотреть заявление и вынести решение в течение пяти дней со дня его подачи; кассационная жалоба на решение может быть подана в течение пяти дней со дня принятия судом решения и должна быть рассмотрена Кассационной коллегией Верховного Суда РФ в такой же срок. Возможность установления сокращенных процессуальных сроков, обусловленных особенностями реализации тех или иных прав и рассмотрения отдельных категорий дел, не противоречит Конституции РФ и используется в гражданском процессуальном законодательстве Российской Федерации (по делам о защите избирательных прав граждан - ст. 260, ч. 3 ст. 261 ГПК РФ) и, на наш взгляд, может быть использована в целях оптимизации участия судебных органов в процедуре федерального вмешательства.
В качестве третьего этапа процедуры федерального вмешательства следует выделить принятие решения о применении мер федерального вмешательства. Оно должно приниматься в случае, если в течение месяца со дня вынесения предупреждения законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ или высшим должностным лицом субъекта РФ не приняты меры по устранению нарушений Конституции РФ или федерального законодательства, установленных решением суда, в форме указа Президента РФ о применении мер федерального вмешательства, который подлежит утверждению Советом Федерации. В таком указе необходимо указать основания осуществления федерального вмешательства, применяемую меру федерального вмешательства и иные сведения, связанные с применением соответствующей меры федерального вмешательства.
Следует установить, что указ Президента РФ о применении мер федерального вмешательства вступает в силу со дня утверждения Советом Федерации Федерального Собрания РФ, но не ранее дня официального опубликования. Представляется, что Совет Федерации должен рассмотреть вопрос об утверждении указа Президента РФ в течение пяти дней со дня поступления. Президент РФ, Председатель Государственной Думы, представители профильных комитетов и комиссий, фракций и депутатских групп Государственной Думы, Председатель Правительства РФ, Генеральный прокурор РФ, председатель законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ, высшее должностное лицо субъекта РФ или их представители должны быть наделены правом принять участие в заседании Совета Федерации и выступить с пояснениями относительно указа Президента РФ и сложившейся ситуации, а также ответить на вопросы членов Совета Федерации. По результатам рассмотрения Совет Федерации большинством голосов от общего числа членов должен принимать постановление об утверждении либо об отказе в утверждении указа. При этом отказ в утверждении означает, что решение главы государства о применении мер федерального вмешательства не состоялось, а соответствующий указ не вступает в силу.
Участие Федерального Собрания РФ как представительного органа государственной власти России представляется необходимым для обеспечения баланса полномочий различных ветвей власти в системе разделения властей и предоставления субъектам РФ существенной гарантии соблюдения их конституционных прав. Подобные полномочия палат Федерального Собрания РФ представляют собой одну из форм и способов контроля парламента за деятельностью Президента РФ как составной частью общей системы сдержек и противовесов в государстве. Предоставление же полномочий по утверждению указа Президента РФ именно Совету Федерации, который является палатой федерального органа власти - с одной стороны, выражает согласованную волю субъектов РФ, с другой стороны, должно, на наш взгляд, представлять собой одну из гарантий обоснованного применения мер федерального вмешательства и соответствует роли Совета Федерации в системе разделения властей.
Следует предусмотреть, что указ Президента РФ может быть обжалован в Верховный Суд РФ законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ, высшим должностным лицом субъекта РФ, иными заинтересованными органами и лицами в течение десяти дней со дня его вступления в силу, а Верховный Суд РФ должен рассмотреть дело и принять решение по заявлению не позднее десяти дней со дня его подачи.
Представляется целесообразным установить, что в случае, если Верховным Судом РФ ранее вынесено решение по заявлению об оспаривании указа Президента РФ о вынесении предупреждения, которым подтверждено наличие оснований для его вынесения, при рассмотрении дела по заявлению об оспаривании указа Президента РФ о применении мер федерального вмешательства Верховный Суд РФ не должен возвращаться к вопросу о наличии оснований вмешательства. В таком случае суду следует ограничиться проверкой соблюдения порядка применения мер федерального вмешательства. Поскольку требования о признании незаконными указов о вынесении предупреждения и о применении мер федерального вмешательства в связи с отсутствием оснований федерального вмешательства, по существу, аналогичны, такой подход согласуется со ст. 250 ГПК РФ.
Для реализации принципа гласности при осуществлении федерального вмешательства следует предусмотреть обязанность председателя суда, Президента РФ, председателя Совета Федерации незамедлительно направлять акты, принимаемые в рамках процедуры федерального вмешательства, в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ, высшему должностному лицу субъекта РФ, Президенту РФ, в Совет Федерации и Государственную Думу Федерального Собрания РФ, Правительство РФ, Генеральному прокурору РФ, а также в соответствующий печатный орган для опубликования.
Вместе с тем с целью исключения игнорирования существенных нарушений Конституции РФ и федерального законодательства следует предусмотреть механизм, принуждающий Президента РФ применить меры федерального вмешательства в случае, если последствия нарушений носят особо тяжкий характер, посредством парламентских или судебных процедур. Целесообразно, на наш взгляд, предоставить Совету Федерации и Государственной Думе Федерального Собрания РФ, законодательным (представительным) органам государственной власти или высшим должностным лицам не менее чем одной трети субъектов РФ право потребовать от Президента РФ вынести предупреждение и применить меры федерального вмешательства. Такое решение, принятое большинством не менее чем в две трети от установленного числа членов Совета Федерации, депутатов Государственной Думы, депутатов каждого из законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ, должно быть обязательным для исполнения Президентом РФ при наличии оснований, установленных решением суда.
Предложенные изменения механизма федерального вмешательства позволят, на наш взгляд, усовершенствовать рассматриваемый институт в Российской Федерации, сделать его применение реальным, обеспечить соблюдение принципов федерализма и разумное разделение полномочий различных ветвей государственной власти в рамках политико-юридической модели федерального вмешательства.