Институционное и материальное право 6 страница
Совет назначает, далее, членов Палаты аудиторов. Для этого необходимо единогласное решение. Предварительно Совет проводит консультации с Европарламентом. Еще один важный орган, формируемый Советом, – Комитет регионов. Его члены и равное им число членов на замену назначаются Советом единогласно, по предложениям соответствующих государств-членов.
Чтобы не преувеличить роль Совета в формировании органов сообществ, необходимо отметить, что Совет никоим образом не причастен к процессу назначения членов самых важных институтов: Комиссии, Суда европейских сообществ и Суда первой инстанции. В этом процессе участвуют только правительства государств-членов.
Совету присущи важные контрольные функции, которые он выполняет как самостоятельно, так и в сотрудничестве с другими институтами. Это функции в бюджетной сфере, где Совет направляет Европарламенту свои рекомендации относительно исполнения бюджета и вместе с Европарламентом проверяет счета и финансовые декларации, ежегодный отчет Палаты аудиторов с отчетами прошедших ревизию институтов по замечаниям Палаты аудиторов и любыми другими, относящимися к делу, специальными докладами Палаты аудиторов (ст. 206 Договора о ЕЭС). По отношению к Комиссии Совет наделен правом п случае нарушения обязательств ее членом направлять в Суд европейских сообществ запрос об отстранении такого члена Комиссии от должности.
Полномочия Совета – подвижная категория. Если после Люксембургского соглашения роль Совета в принятии важнейших решений резко возросла, то в последнее время наблюдается ее некоторое снижение. Это обусловлено, с одной стороны, стремлением в известной мере учесть критику сообществ за «дефицит демократии», расширить полномочия Европарламента в процессе принятия решений, а с другой – появлением Европейского совета, который явно превосходит Совет по своему политическому весу.
Комитет постоянных представителей. Большую работу в период между заседаниями Совета проводит Комитет постоянных представителей. Это самый важный орган в постоянно действующей структуре Совета, хотя его статус и деятельность не так часто дают о себе знать в сложной и многообразной жизни Европейского союза. Между тем его удельный вес в системе органов управления и особенно в механизме Совета велик.
Идея создания постоянного представительства государств-членов при органах сообществ стала созревать вскоре после учреждения ЕОУС. В Парижском договоре 1951 г. подобное представительство не предусматривалось. Но подготовка заседаний Специального Совета министров быстро выявила потребность в нем. Так появился Координационный комитет – предшественник нынешнего Комитета постоянных представителей. К официальному назначению своих представителей при Совете ЕЭС страны пришли в 1958 г., а Комитет постоянных представителей был учрежден в соответствии с Договором о слиянии 1965 г.
Ныне действующий Комитет постоянных представителей – это прежде всего глаза, уши и руки государств-членов. Каждое из них имеет в Европейском союзе свою делегацию, насчитывающую по 30–40 человек, чаще всего профессиональных дипломатов. Перед делегациями стоят, как правило, две основные задачи: во-первых, добиваться проведения политики своего государства в Совете, выполнения в этой связи конкретных поручений своих правительств и, во-вторых, своевременно информировать свое государство о делах Совета и всего Европейского союза. Во главе делегации находится постоянный представитель государства-члена в Совете Европейского союза. Он назначается самим государством-членом. Государства-члены назначают также заместителя постоянного представителя. Как правило, постоянными представителями и их заместителями являются дипломаты высокого ранга: постоянные представители обычно имеют ранг Чрезвычайного и Полномочного Посла, а их заместители – ранг советника-посланника.
Иными словами, Комитет постоянных представителей создан и действует как учреждение, призванное отражать и защищать национальные интересы государств-членов. Но его характеристика этим не исчерпывается. Будучи встроенным в механизм Европейского союза и, что немаловажно, в постоянно действующую его часть, этот Комитет не может не испытывать воздействия общей политики всего Европейского союза. Поэтому он в известной мере выступает не как стена или непроходимый барьер между Союзом и государствами-членами, а как мост, соединительное звено между ними. Он, с одной стороны, готовит почву для принятия Советом решений, отвечающих интересам государств-членов, а с другой – помогает государствам-членам лучше понять политику и конкретную ситуацию в Совете.
Как устанавливает Амстердамский договор, Комитет, состоящий из постоянных представителей государств-членов, несет ответственность за подготовку деятельности Совета и за выполнение задач, поставленных перед ним Советом. Комитет вправе принимать процедурные решения в случаях, предусмотренных регламентом Совета (ст. 30(1)).
На практике сложились два Комитета постоянных представителей. Они отличаются друг от друга прежде всего составом: в одном собираются постоянные представители, а в другом – их заместители. Соответственно делится и круг рассматриваемых ими вопросов. Постоянные представители занимаются основными вопросами и готовят заседания трех наиболее важных Советов (по общим и иностранным делам, по экономике и финансам, по сельскому хозяйству), а заместители постоянных представителей занимаются остальными вопросами и готовят заседания других комитетов.
Комитет постоянных представителей в свою очередь создает собственные рабочие группы, состоящие, как правило, из специалистов. Они изучают материалы, представленные в Совет по тем или иным вопросам, вырабатывают компромиссные предложения в случае разногласий и во многом готовят повестку дня заседаний Совета.
Комитет постоянных представителей – не единственный орган в структуре Совета. С учетом своих задач Совет по мере необходимости создает различные комитеты, подкомитеты, комиссии и рабочие группы по отдельным отраслям и сферам своей деятельности либо по отдельным вопросам. По данным 1996 г., при Совете действует примерно 180 таких вспомогательных, консультативных и подготовительных образований. Многие из них стали практически постоянно действующими, как, например, комитеты по энергетике, образованию, сельскому хозяйству. Подобные комитеты состоят из высокопоставленных должностных лиц, нередко министров (например, комитет по сельскому хозяйству или комитет по занятости), и имеют право направлять свои предложения непосредственно в Совет.
Председатель Совета. Большое внимание в Европейском совете уделяется вопросам председательствования. И это закономерно. От того, кто возглавляет Совет, зависит очень многое в развитии Европейского союза, всей сложной системы интеграционных связей и отношений. Председатель Совета имеет право его созыва по собственной инициативе, предлагает Совету повестку дня его заседаний, определяет очередность рассмотрения вопросов в Совете. Он ведет заседания Совета, а также председательствует на заседаниях Комитета постоянных представителей. При этом функции председателя Совета не ограничиваются вопросами организации и проведения заседаний. Он направляет деятельность всех институтов и других органов Европейского союза. Полномочия председателя Совета выходят за рамки развития собственно Европейского союза. Он выступает как активный и влиятельный политик, занимающийся проблемами координации политики Союза и государств-членов. В поле его зрения постоянно находятся вопросы внешней политики Европейского союза. Поскольку председатель Совета это, как правило, крупный политический лидер, признанный и поддерживаемый не только в своей стране, но и за ее пределами, трудно переоценить возможности его влияния на содержание, формы и весь ход интеграции.
Когда идет речь о председателе Совета, необходимо также учитывать, что при решении вопроса о том, кто займет этот пост, имеет значение не конкретная личность и ее качества, деловые и человеческие, а очередность, установленная для государств. С определенной мерой условности можно сказать, что жезл председателя передается не от человека к человеку, а от государства к государству. Во-первых, председательствование в Совете означает, что во многих других органах Европейского союза, п том числе в Комитете постоянных представителей, в многочисленных комиссиях, рабочих группах председателем является представитель государства-очередника. Это означает, что данное государство получает возможность не только тем или иным путем демонстрировать свои собственные подходы к проведению общей политики Европейского союза, но и так или иначе воздействовать на выработку общей политики. Как показала практика, государственное «происхождение» председательствующего стало приобретать все более серьезное значение. К тому же сами председатели стали значительно активнее пользоваться открывающимися возможностями проявить себя на европейском уровне, показать свое видение проблем интеграции и доказать умение управлять сложнейшим механизмом Европейского союза.
Продолжительность пребывания очередного председателя Совета на своем посту – шесть месяцев. Этот срок был установлен как некий компромисс, сочетание двух несхожих главных требований. Нужно было, с одной стороны, предоставить председателю достаточно времени для того, чтобы реализовать собственную программу действий, а с другой – учесть, что «в очереди» стоят многие другие государства, которые не следует заставлять долго ждать. В противном случае могло бы развиться некоторое отчуждение государства-члена от Европейского союза, недоверие к его институтам, слишком долго возглавляемым представителями одного и того же государства. С расширением состава Союза даже шестимесячный срок делает ожидание председательствования достаточно длительным.
Очередность председательствоваиия в Совете в связи с ее значимостью была закреплена непосредственно в Маастрихтском договоре. Поскольку Франция уже находилась на «дежурстве», в дальнейшем порядок замещения поста председателя Совета выглядел следующим образом: по шесть месяцев поочередно должны были председательствовать представители Бельгии, Дании, Германии, Греции, Испании, Италии, Ирландии, Голландии, Люксембурга, Великобритании, Португалии. Однако такая очередность нуждалась в корректировке.
Дело в том, что под углом зрения тех, кто занимается в Европейском союзе управлением, каждый год делился на две части, отличавшиеся друг от друга по содержанию. Обычно в центре внимания Европейского союза в первом полугодии находятся вопросы, связанные с разработкой и проведением общей сельскохозяйственной политики, а во втором полугодии – вопросы бюджета. Поэтому нужно было периодически вносить изменения в очередность председательствования в Совете.
Ныне действующая очередность председательствования в Совете установлена решением Совета от 1 января 1995 г., согласно которому в первой половине 1995 г. место председателя – у Франции, во второй половине – у Испании, а затем очередь на полугодовое предсс-дательствование выстраивалась по странам в следующей последовательности: Италия, Ирландия, Голландия, Люксембург, Великобритания, Австрия, Германия, Финляндия, Португалия, Франция, Швеция, Бельгия, Испания, Дания, Греция. Вместе с тем Совет оставил за собой право производить по просьбе государства-члена передвижку его очереди на председательствование. Для принятия такого решения требуется, однако, единогласие при голосовании в Совете.
Совет имеет свой рабочий аппарат, являющийся типичным чиновничьим учреждением. Это Генеральный секретариат, который обслуживает не только собственно Совет, но и Комитет постоянных представителей, а также создаваемые в Совете многочисленные комитеты, подкомитеты и рабочие группы. Совет определяет организацию Генерального секретариата, работающего под руководством Генерального секретаря, являющегося одновременно Высшим представителем по вопросам общей внешней политики и политики безопасности, Генеральный секретарь – Высший представитель имеет заместителя. (Важность этих постов подчеркивается тем, что решение о их замещении принимается Советом только единогласно.)
Под контролем Совета Генеральный секретарь – Высший представитель и его заместитель проводят все меры, необходимые для обеспечения эффективной работы Генерального секретариата. (Регламент Совета говорит даже о «безупречной работе» этого органа.) Генеральный секретарь – Высший представитель представляет Совету в установленные сроки проект бюджета, обеспечивающего деятельность Совета, а после утверждения бюджета распоряжается средствами, выделенными Совету. Регламент Совета предусматривает выполнение Генеральным секретарем ряда других важных функций, в том числе и таких, которые выходят за чисто организационные рамки.
В составе Генерального секретариата имеются Кабинет государственного секретаря, юридический департамент, семь генеральных дирекций: администрации, операций и переводов, информации, публикации, документации; сельского хозяйства и рыболовства; внутреннего рынка, индустриальной политики, интеллектуальной собственности, права учреждения и услуг, права компаний; научно-исследовательской политики, энергетической политики, транспорта, экологии, защиты потребителя; внешних сношений, развития; отношения с Евронарламентом, Экономического и социального комитета, институционных дел, бюджета и персонала; экономических, финансовых, социальных дел.
Роль аппарата Совета тем более значима, что ни один из составов Совета не работает на постоянной основе. Заседания Совета продолжаются максимум несколько дней (да и это бывает редко). Вся немалая работа по организации деятельности Совета и, что особенно существенно, по обеспечению выполнения принятых им документов ложится на плечи чиновников Генерального секретариата, численность которого продолжает расти. В настоящее время он насчитывает более 2 тыс. человек. Это немалая часть «евробюрократии», которая подвергается в последнее время все более резкой критике за медлительность, формализм, смешение функций и многие другие грехи чиновничества.
Заключая характеристику Совета, необходимо еще раз подчеркнуть его двойственную природу. Несомненно, что он создан и действует как институт сообществ, и государства-члены неоднократно подчеркивали свою заинтересованность в таком его призвании. В то же время его задача состоит в том, чтобы достигать намеченных целей путем согласования национальных интересов. Именно поэтому Совет состоит из представителей правительств государств-членов, которые выступают отнюдь не в личном качестве, а строго следуют политическим установкам своего правительства. Вместе с тем Совет это коллегия, или, точнее, коллективный орган, призванный вырабатывать решения, выражающие общие интересы и обязательные для всех стран-участниц.
Содержание деятельности Совета, порядок принятия решений и средства их осуществления – эти и другие условия успешного и эффективного функционирования Совета несомненно подвергаются воздействию позиции, занимаемой каждым государством-членом. Однако Совет не связан формально правом государств-членов и не подлежит их контролю. В этом состоит его роль как моста, связывающего воедино сообщества и государства-члены, а также предпосылка его авторитета.
С позиции внутригосударственной, в особенности с позиции концепции разделения властей, Совет является органом, который осуществляет функции, относящиеся к разным «властям». Такого рода учреждения вообще не свойственны механизму управления современных государств, поскольку они не вписываются в систему координат демократического правопорядка. Оперируя терминами конституционного права, можно сказать, что Совет сходен с органами законодательной власти, а также в значительной степени с органами исполнительной власти.
И сегодня, когда Амстердамский договор поставил точку на дискуссиях, относящихся к будущему Совету, небезынтересно остановиться на некоторых из них. Обращалось внимание, в частности, на то, что укрепление наднациональных черт в организации и деятельности институтов ЕС, а также грядущее расширение состава ЕС до 20–25 государств становятся стимулами для формирования нового подхода к определению роли и места Совета. Характерно, что в этом подходе явно преобладающими становятся компоненты конституционной модели, что сближает ЕС с государственными образованиями.
Наибольший интерес вызывает предложение о том, чтобы преобразовать Совет во вторую палату Европарламента. Идея состоит в том, чтобы дать Совету право не только активно участвовать в законодательном процессе наряду с общей палатой, но и в определенной мере контролировать ход этого процесса, возможно через право вето. Наряду с таким «проконституционным» предложением высказываются и другие предложения, базирующиеся на опыте управления крупными компаниями: Совет видится в качестве некоего наблюдательного комитета или правления, «совета директоров».
В последнее время стали выдвигаться предложения о пересмотре существующего порядка председательствования в Совете. Обязательная ротация на посту председателя через каждые шесть месяцев вызывает критику из-за того, что не дает ему достаточно времени для выработки и реализации собственных идей и программ. Но более серьезное беспокойство порождает перспектива численного роста сообществ. Заинтересованность крупных стран в том, чтобы сохранить за собой на будущее важный рычаг управления, нашла отражение в предложении о сохранении только за ними права назначения председателя Совета. В этой связи появился термин «большая пятерка» (Германия, Франция, Великобритания, Италия, Испания). Другие страны, согласно этому предложению, получат возможность назначать двух заместителей председателя.
Амстердамский договор отложил, но не отменил навсегда институционную реформу. Не исключено, что в будущем к предложениям могут вернуться. Но если предложение об увеличении срока пребывания председателя Совета на своем посту вряд ли вызовет особые возражения, то дележка постав руководителей Совета между крупными и малыми странами может натолкнуться на сопротивление последних. В случае увеличения числа государств-членов вопрос об изменении порядка председательствования так или иначе придется решать.
Европейский совет
Само рассмотрение статуса Европейского совета непосредственно после Совета может вызвать обоснованные сомнения. Правильно ли оценивается реальная роль этого института, его место в механизме управления Европейским союзом? Есть лишь одно формальное обоснование такой очередности рассмотрения: Европейский совет не был предусмотрен учредительными договорами и потому представляет собой как бы дополнительную структуру. Но по существу это самый значимый, самый важный институт Европейского союза. Более того, это не просто институт, но и «встреча в верхах» западноевропейских лидеров. Строго говоря, иерархия институтов Европейского союза допускает обращение к Европейскому совету тогда, когда исчерпаны другие возможности принятия решений, имеющих принципиальное значение. Европейский совет может принимать решения в усложненных условиях, при которых возможности других институтов оказываются недостаточными. Идет ли речь о кризисной ситуации, из которой необходимо быстро найти выход, или о потребности резкого изменения курса интеграции, принятии неординарного решения, без Европейского совета не обойтись.
Необходимость в Европейском совете выявилась не сразу – ни тогда, когда создавалось ЕОУС, и не позднее, когда появились ЕЭС и Евратом. Видимо, авторы Парижского (1951 г.) и Римских (1957 г.) договоров полагали, что Совет может самостоятельно справиться со всеми проблемами, появляющимися в процессе развития сообществ. Однако со временем становилось все яснее, что решение наиболее важных вопросов, касающихся внутренней жизни сообществ или затрагивающих политические отношения между государствами-членами, а также внешние сношения, требует участия «первых лиц», каковыми являются президенты либо главы правительств стран-членов. Совет министров в традиционном составе, особенно когда он состоял из руководителей отраслевых министерств и ведомств, был не вполне авторитетен, и члены Совета министров должны были согласовывать свои действия и позиции с высшим руководством страны.
Чтобы устранить неизбежные задержки и сбои в работе Совета, а главное повысить уровень управляемости сообществ, можно было пойти двумя путями. Первый из них состоял в том, чтобы преобразовать Совет министров в Совет глав государств и правительств, закрепив за ним решение важнейших проблем экономической, социальной и внешней политики сообществ. Но такое решение, с одной стороны, означало бы начало серьезной реформы всей институционной системы, а с другой – ограничило бы активность и мобильность Совета, сферу его деятельности. Ни то, ни другое не соответствовало интересам развития интеграции и могло только помешать делу. Второй путь состоял в создании новой структуры, позволяющей учесть динамику интеграционных процессов, растущую роль Европейского союза как для государств-членов, так и для всего мира, а также условия, наиболее удобные для непосредственного включения в процесс принятия решений высших руководителей государств-членов.
Этот второй путь также не отличался простотой. Строго говоря, введение нового института, особенно такого важного, требовало пересмотра учредительных договоров, внесения в них соответствующих изменений – тогда легитимность вновь созданной структуры не вызывала бы ни малейших сомнений. Однако сложность процедуры рассмотрения и принятия поправок к договорам и неизбежно связанные с этим трудности – как предсказуемые, так и непредсказуемые – отнюдь не вдохновляли на проведение подобной реформы. К тому же «первые лица» государств-членов явно предпочитали оставаться вне рамок, обязательных для Совета.
Выбор в конечном счете был сделан в пользу второго пути. Еще в 1974 г. на Парижском совещании глав государств и правительств было заявлено о необходимости создания Европейского совета, в который вошли бы главы государств и правительств. Это было сделано наряду с решением провести как можно скорее прямые выборы в Европарламент, что как бы сглаживало опасения, и до того порождавшиеся «дефицитом демократии» в сообществах. Главы государств и правительств договорились встречаться не реже трех раз в году в присутствии министров иностранных дел. Эти встречи могли проводиться как в рамках Совета министров, так и в рамках Европейского политического сотрудничества. В случае необходимости Европейский совет мог собираться и чаще, в зависимости от обстоятельств.
Впервые Европейский совет был предусмотрен в Едином европейском акте (1986). Сделано это было чисто формально. Ни о назначении этого органа, ни о его функциях и полномочиях ничего не говорилось. Не определялись его отношения с другими институтами сообществ. Зато состав Совета устанавливался точно и исчерпывающим образом. В него должны были входить руководители государств и правительств государств-членов, а также председатель Комиссии европейских сообществ. Кроме того, им оказывают содействие министры иностранных дел и один из членов Комиссии (ст. 2). Европейский совет должен был собираться на заседания не реже двух раз в год.
Маастрихтский договор полностью воспринял скупые положения Единого европейского акта, которые касались Европейского совета, и закрепил некоторые новые черты его статуса. Участники До-380 говора, судя по всему, стремились раскрыть назначение Европейского совета, но четкого его определения так и не дали. В Договоре довольно напыщенно, но совсем не ясно сказано о том, что «Европейский совет дает Союзу необходимый побудительный импульс для развития и определяет общие политические ориентиры» (ст. «D»). В последующих статьях Договора эта декларативная формулировка не получила ни развития, ни уточнения, что оставило широкое поле для различных истолкований статуса Европейского совета.
Можно предположить, что подобная расплывчатость формулировок является следствием того, что государства-члены не смогли договориться между собой. Но не менее вероятна и другая причина: это сделано сознательно, чтобы не сковывать деятельность Европейского совета, предоставить ему возможность использовать самые различные приемы и способы воздействия на ход интеграционных процессов, на работу различных органов Европейского союза. Иначе вряд ли участники Маастрихтского договора определяли бы решения Европейского совета как «импульсы» и «общие политические ориентиры». Ведь, строго говоря, такие решения не имеют обязательной юридической силы. Но авторитет Европейского совета столь значителен, что сомнений в выполнении его решений всеми остальными институтами и другими органами Европейского союза не возникает.
Об обязательности решений Европейского совета в Маастрихтском договоре говорится только в связи с рассмотрением общей внешней политики и политики безопасности. В этой сфере введен достаточно простой порядок принятия решения о совместных действиях государств-членов. Принципиальные ориентиры одобряются Европейским советом, а на их основе Совет принимает решения о том, что данный вопрос должен быть предметом совместных действий (ст. «J».3).
Вместе с тем Маастрихтский договор важен тем, что дал ответ на принципиальный вопрос о том, является ли Европейский совет институтом Европейского союза. Это определенно следует не только из того, что Европейский совет заботится о надлежащем развитии Европейского союза, но и из его обязанности представлять Европарла-менту доклад о каждом своем заседании и ежегодный доклад о прогрессе, достигнутом Союзом. Маастрихтский договор, подтвердив, что Европейский совет собирается по крайней мере дважды в год, уточнил данное положение: его заседания проходят под председательством главы государства или правительства государства-члена, которое председательствует в Совете.
Европейский совет, таким образом, поставлен на вершину управленческой пирамиды Европейского союза. Но его статус характерен не только «высотой» своего положения, но и широкой сферой деятельности. Не следует забывать, что Европейский союз охватывает своей деятельностью не только сообщества, но и новые сферы сотрудничества государств-членов. Надо напомнить и о том, что, осуществляя общее руководство всеми институтами и другими органами Союза, Европейский совет тем не менее не ограничивает их компетенцию и не подменяет их. Об этом недвусмысленно заявлено в Маастрихтском договоре: «Ничто в настоящем Договоре не должно затрагивать Договоры, учреждающие Европейские сообщества, или последующие Договоры и акты, вносящие в них изменения и дополнения» (ст. «М»). Не случайно сказано и о том, что в Европейском союзе действует единая институционная структура, на которую возложено обеспечение преемственности деятельности, осуществляемой для достижения его целей.
Положения о Европейском совете, закрепленные в Маастрихтском договоре, не получили развития до Межправительственной конференции. Между тем за прошедшие годы многие другие положения Договора были уточнены, дополнены, а то и коренным образом переработаны. Видимо, государства-члены сочли, что общие контуры Европейского совета устраивают их больше, чем четкий рисунок. Европейский совет остается единственным институтом сообществ, который не имеет собственной организации, своего регламента, обособленной бюрократической обслуги. Такой весьма неопределенный статус позволяет ему выступать как бы в разных лицах, проявлять повышенную мобильность, динамизм и необходимую гибкость в решении сложнейших вопросов развития Европейского союза.
Европейский совет выступает то институтом, принимающим самые ответственные, принципиальные решения, то совещанием лидеров государств, ищущих компромисс, то форумом, от которого исходят инициативы, касающиеся деятельности других органов. Возможно, что отсутствие бюрократических рамок, строгой процедуры, всякой иной формальной заорганизованности позволяет ему действовать зачастую неординарно, придает нужную свободу в выборе средств. Внешне неформальный характер заседаний Европейского совета, более схожий с частной встречей государственных деятелей, чем с официальным мероприятием, позволяет его участникам полнее выявлять суть обсуждаемых проблем, явные и даже скрытые интересы сторон, быстрее и легче урегулировать возникающие споры и противоречия. При этом Европейский совет имеет все возможности активно задействовать для реализации своих намерений и конкретных решений всю институционную систему или ее отдельные звенья.
Амстердамский договор оставил основные положения Договора о Европейском союзе, касающиеся Европейского совета, по сути дела, без изменений. Уточнены только функции Европейского совета в сфере общей внешней политики и политики безопасности. Установлено, в частности, что Европейский союз определяет принципы и общие инструкции, касающиеся деятельности Союза в этой сфере, включая вопросы оборонительного характера. Европейский совет принимает также решения об общей стратегии, применяемой Союзом в регионах, где государства-члены имеют существенные общие интересы. «Общие стратегии» должны предусматривать цели, продолжительность и средства.
Своеобразие юридической природы Европейского совета не стало, однако, причиной затруднений в его деятельности. Он довольно быстро нашел свою собственную, никем до него не занятую нишу в системе институтов и процедур, созданных в целях управления сообществами. Особенно существенно то, что Европейский совет счастливо избежал главной опасности, которая его поджидала: он не встал на путь подмены Совета, оставшегося главным «законодательным» органом. Обобщая итоги его деятельности за прошедшие годы, можно сказать, что в основном и главном Европейский совет удачно выступал в роли флагмана, твердо шедшего курсом интеграции, направлявшего и координировавшего усилия государств-членов. Он действительно решал вопросы, достойные высшего уровня руководства, не разменивался на мелочи, но не упускал из вида существо дела тогда, когда оно внешне могло казаться частностью.