Развитие Европейского союза после Маастрихта
После вступления Маастрихтского договора в силу прошло сравнительно немного времени и, если исходить из прежних представлений, о его пересмотре, а тем более о заключении нового договора говорить вроде бы еще не приходится. Однако темпы исторического развития заметно меняются. То, что совсем недавно казалось кардинальным новшеством, которому еще предстоит утвердиться в реальных условиях, быстро проходит все стадии развития и исчерпывает свой потенциал. Интеграционные процессы диктуют свои закономерности, заставляя политиков приспосабливаться к ним.
Достаточно сказать о наиболее важных переменах, которые должны произойти в ближайшем будущем. Стремительно приближается 1 января 1999 г., когда начнется третий этап развития Экономического и валютного союза. Необходимо разобраться с ролью и местом Западноевропейского союза в системе политической интеграции. Сохраняющаяся неурегулированность порождает по меньшей мере неясности и путаницу в понимании роли Европейского союза. Много новых сложных проблем привносит ожидаемое расширение состава его участников. Речь идет в первую очередь о выработке обновленного механизма принятия решений в рамках сообществ и Европейского союза.
Маастрихтский договор оказался недостаточно радикальным и перспективным для того, чтобы на его основе можно было ответить на все новые вопросы, встающие в ходе развития интеграции. И это не случайно. Объяснение кроется не только в ускорении темпов исторического развития. Как известно, при разработке Договора трудно достигалось единство во многом, особенно в том, что касалось содержания и этапов развития Экономического и валютного союза, достижения согласия в отношении единой социальной политики, стратегии и рамок политического сотрудничества. Практика применения Договора нередко не только не сглаживала, но и обостряла различия как в общих подходах, так и в конкретных решениях со стороны государств-членов.
Европейский союз стал испытывать все более сильный напор с разных сторон – со стороны тех, кто ратовал за ускорение интеграционных процессов, и со стороны тех, кто цеплялся за старое. Пожалуй, стороны объединяло лишь то, что обе они отнюдь не боготворили Маастрихтский договор, считая его далеко не полным и не совершенным документом, к тому же еще быстро устаревающим. Со всей очевидностью складывалось убеждение в необходимости ревизии Договора, что в любом случае вело либо к внесению в него существенных изменений и дополнений, либо к заключению нового договора, своего рода «Маастрихта-2». Но предварительно необходимо было прийти к согласию о содержании новой реформы сообществ и Европейского союза. Это была очень нелегкая задача.
Прежде всего, предстояло уточнить саму природу Европейского союза, определить его назначение и основные направления дальнейшего развития. Подобно сообществам, на базе которых Европейский союз был создан, он нередко достаточно туманно понимался как некое новое, неизвестное до сих пор объединение государств, признающих общий правопорядок. Государства-члены приняли и соблюдали ими же самими установленные ограничения их суверенных прав. По существу, объем таких ограничений постепенно увеличивался, однако не настолько, чтобы можно было говорить о некоей даже условной общей государственности. В этом аспекте никаких существенных изменений не произошло.
Практически никто не подвергал сомнению тот тезис, что члены Европейского союза продолжали быть в полном смысле слова самостоятельными и независимыми государствами. Даже в рамках Европейского союза, – что, между прочим, чаще всего подтверждала своими действиями Великобритания, – суверенитет государств-членов проявлялся, и порой весьма доказательно. За ними по сути дела оставалось непредусмотренное и, казалось, нелегитимное право де-факто налагать в экстренных случаях вето на решения органов Европейского союза.
В то же время вопрос о направлении развития Европейского союза и, соответственно, о природе государственности его членов по-прежнему оставался предметом оживленных и острых дискуссий. Стал ли Маастрихтский договор действительно конституцией новой Европы, как его именовали те, кто отстаивал лозунги федерализации Европейского континента, или он явился очередным международноправовым актом, отличающимся от классической модели международного договора лишь инструментами реализации своих статей?
Амплитуда колебаний мнений в дискуссиях по этому вопросу нередко была очень большой. Стоит напомнить, что в своем постановлении от К) февраля 1994 г. Европарламент высказался за принятие единой конституции для Европейского союза. Было предложено созвать накануне Межправительственной конференции 1996– 1997 гг. Европейский конституционный конвент, состоящий из депутатов Европарламента и парламентов государств – членов Европейского союза. Конвент должен был бы разработать и принять принципы Конституции Европейского союза. На этой основе Европарламент смог бы подготовить и утвердить окончательный текст союзной конституции (Док. ПЕ 203.601).
Время, как это уже не раз бывало, несколько остудило пыл тех, кто отстаивал лозунги единой Европы. Предложение о подготовке Конституции Европейского союза и, соответственно, созыва столь представительного и, добавим, многочисленного форума, каким стал бы Европейский конституционный конвент, как и само понятие «Конституция Европейского союза», постепенно утрачивали притягательную силу даже для депутатов Европарламента и нередко вызывали больше раздражения, чем энтузиазма. Осторожность взяла верх.
Радикализм предложений остужался прежде всего реалиями функционирования Европейского союза. Однако это не означало, что интеграция на Западе континента вообще приостановилась, а ее поборники сдались на милость консерваторов. Многие достоинства федеративной организации по-прежнему были примером для подражания. Весьма распространенными Стали проекты, так или иначе связанные с дальнейшим ограничением суверенных прав государств-членов. Намечалось передать эти права властям Европейского союза, которые к тому же утрачивали ответственность перед государствами-членами и должны были подчиняться главным образом Европарламенту или, в случае создания в Союзе института Президента, непосредственно «народу» Союза, а иными словами, электорату в государствах-членах.
Если конституцию не пускали с парадного подъезда, то ее элементы проникали с «черного хода». Нельзя было не замечать, что вслед за своими предшественниками Маастрихтский договор содержал положения о приоритете норм европейского права над национальным правом, уточнял иерархию норм самого европейского права, решал вопросы разделения полномочий между сообществами и государствами-членами, развивал и укреплял институционную систему, включая ее судебную ветвь. И хотя стихийно, автоматически конституция в рамках Европейского союза возникнуть не может, определенные положения конституционного ранга утверждались в действующей правовой системе.
Что же касается тех, кто скептически относился к возможностям Европейского союза или опасался, что его развитие может привести к умалению роли и значения национального государства, то они высказывали идеи, направленные на то, чтобы «попридержать» интеграцию и если не идти назад, то во всяком случае не двигаться дальше, а сохранять существующее положение. При таком подходе полномочия, которые перешли к Европейскому союзу от государств-членов, рассматривались как некое подобие аренды, но ни в коем случае не как собственность Союза. Отсюда проистекало мнение, что такие полномочия могут быть в любое время взяты государствами-членами назад.
Представление о том, что Маастрихтский договор несколько забежал вперед, выдал желаемое за действительное, а в результате оказался по ряду позиций нереализованным, казалось, подтверждалось практикой. Нельзя было не считаться с тем, что развитие Европейского союза после Маастрихта заметно усложнилось. Вопреки декларациям об укреплении европейского единства, лидеры стран – участниц Договора стали высказывать плохо согласованные, а то и прямо противоречащие друг другу взгляды как на будущее Союза в целом, так и на судьбы его отдельных институтов. Сдержанность приходила на смену широковещательным декларациям об ускоренном движении Европейского союза к новым высотам интеграции. Со стороны создавалось впечатление, что государственные деятели даже таких стран, как Германия и Франция, на политике которых базировалось поступательное движение в сфере интеграции, сознательно избегали лозунгов, устремленных в будущее, и акцентировали внимание на решении очередных задач.
Истина, как это обычно бывает, лежала посредине. Государства-члены вовсе не собирались отказываться от Маастрихтского договора или вносить в него коррективы, изменяющие вектор движения Европейского союза. Предстояло, однако, дать общую оценку пройденного пути, практики реализации Договора и выработать новые ориентиры, корреспондирующие изменениям, происшедшим в мире, в Европе и внутри Европейского союза. Необходимо было также найти новые, более эффективные пути решения проблем, оставшихся камнем преткновения в интеграционном процессе и вызывавших разногласия среди государств – членов Союза. Критики Маастрихта особенно энергично выступали против критериев создания валютного союза, рассматривая его как вмешательство политиков в заповедные финансовые дела, а скептики полагали, что у этого союза вообще нет шансов на успех, особенно в случае, если позиция Германии, являвшейся до сих пор оплотом единой европейской валюты, по тем или иным причинам претерпит существенные изменения. С другой стороны, в общественном мнении стран, входящих в Европейский союз, усиливались чувства неудовлетворенности результатами социальной политики Союза, его ролью в отстаивании прав человека.
Кроме этих проблем, которые имели уже свою историю, перед Европейским союзом встали серьезные новые проблемы, проистекавшие из кардинальных перемен на континенте. На первый план вышло ожидаемое расширение состава Союза. О таком расширении в Европейском союзе и в государствах-членах говорили как о реальной ситуации, которую невозможно избежать и нецелесообразно предотвращать, поскольку иным путем ни Европа, ни Европейский союз идти не могут. Вступление новых стран в Европейский союз позволяло, с одной стороны, устранить угрозу разрастания экономической и политической нестабильности с Востока, а с другой – расширить границы единого внутреннего европейского рынка и успешно противостоять конкуренции США и Японии. Характерно, что Европейский союз неоднократно заявлял, что двери в него для новых членов в принципе открыты. Нужно только, чтобы кандидаты, во-первых, имели желание вступить в Союз, а во-вторых, отвечали установленным требованиям. Впрочем, именно «установленные требования» при ближайшем рассмотрении и являются главным барьером на пути расширения Европейского союза.
Поскольку среди претендентов, стремящихся войти в Союз, преобладают страны Восточной Европы, подобное развитие нередко называют «расширением Европейского союза на Восток». По предварительным подсчетам, в ранге кандидатов в члены Союза ходят ныне не менее 13 государств, и в их числе прежде всего те страны Восточной Европы, которые подписали соглашения об ассоциированном членстве, получившие общее наименование «Европейские соглашения». Это Болгария, Венгрия, Польша, Румыния, Словакия, Чехия, три прибалтийские республики (Латвия, Литва, Эстония) и Словения. Все они, за исключением Словении, уже подали официально свои заявки на полное членство. Так поступили и Мальта, и Кипр, которые ассоциированными членами не являются и никакие соглашения по этому поводу не подписывали. Что же касается другого средиземноморского государства – Турции, которая давно просится в Европейский союз (а ранее – в Европейское сообщество), то о ее приглашении или согласии на ее прием пока речи нет.
Простой арифметический подсчет показывает, что если подобные заявки будут удовлетворены и большое расширение Европейского союза станет реальностью, с количественной стороны в его составе произойдет резкий, беспрецедентный скачок. Он не будет сопоставим ни с одним из прежних увеличений численного состава европейских сообществ и Союза. Напомним, что ЕОУС (1951), а затем и ЕЭС (1957) создавались шестью государствами. Первое увеличение численности государств-членов произошло в 1973 г., когда к «шестерке» добавились три страны (Великобритания, Ирландия и Дания). Второе увеличение состоялось в 1981 г., но тогда в ЕЭС вошла всего одна страна – Греция. Спустя пять лет отмечалось третье увеличение: в 1986 г. членами ЕЭС стали два новых государства – Испания и Португалия. Четвертый раз состав государств-членов увеличился в 1995 г., когда в Европейский союз вступили три новых государства – Австрия, Швеция и Финляндия.
Ныне перед Европейским союзом реально встала перспектива почти что удвоения числа государств-членов. Если намеченная стратегия останется неизменной, то в недалеком будущем вместо 15 стран Союз будет объединять 25–28 стран. Как в экономическом, так и в политическом аспектах в облике Европейского союза появятся новые компоненты. Нельзя сбрасывать со счетов уровень экономического развития новых государств-членов, их явное отставание от стран-лидеров, а также тот факт, что большинство из них относились прежде к социалистическому миру и переход на принципиально иные рельсы развития проходит для них не без серьезных трудностей. В этих условиях регулирование отношений в рамках Европейского союза, управление его делами существенно усложняются. В руководстве Европейского союза, равно как и в государствах-членах появились опасения в том, сможет ли нынешняя институционная система ЕС справиться с проблемами, которые неизбежно возникнут на практике. Невооруженным глазом видно, что при сохранении прежних форм и методов функционирования Европейскому союзу придется столкнуться с серьезными трудностями в проведении своей политики.
Во многих государствах-членах, особенно в тех, которые играли видную роль в определении политики Европейского союза, стали активно обсуждаться принципы принятия решений в его институтах. Массированное увеличение численности участников Союза в связи с вхождением в его состав преимущественно небольших и отнюдь не самых развитых стран Европы в первую очередь ставило под сомнение целесообразность сохранения единогласия при голосовании. При действующем порядке малые страны, которые составят подавляющее большинство членов Союза, смогут без особых затруднений, используя машину голосования, навязывать более крупным государствам свои решения, в том числе и по вопросам материального и финансового характера. Высказывались опасения, связанные также с порядком формирования институтов Европейского союза, ротации представителей государств-членов. Получалось так, что очередного председательствования в Совете Европейского союза в случае нового увеличения числа государств-членов нужно будет ждать около 15 лет.
Тревога за будущее системы управления делами Европейского союза усиливалась в связи со все более резкой критикой этой системы за ее неповоротливость, растущий бюрократизм и формализм, разбухание аппарата и, как следствие, доминирование чиновничьего подхода в процессе принятия решений. Что касается институтов Европейского союза, то к ним предъявлялись претензии, связанные с их отрывом от жизни в государствах-членах, опаздывавшем с принятием неотложных решений и отсутствием должной «прозрачности» функционирования. В лексиконе политиков, а вслед за ними и юристов, социологов, экономистов все чаще стало использоваться понятие «евробюрократия», олицетворяющее чуть ли не верхний предел разгула бюрократизма, к тому же весьма рафинированного.
На новом витке развития Европейского союза значительно более громкими стали голоса тех, кто уже давно упрекал институционную систему Союза в «дефиците демократии». Такой дефицит появился, однако, уже давно, что можно определить перелистывая страницы самых первых учредительных договоров – Парижского и Римских. Маастрихтский договор мало что изменил в этом отношении. Речь идет, с одной стороны, о том, что институты Европейского союза оттесняют национальные парламенты и их законодательство, не имея, однако, не только преимущественной, но и равноценной с ними легитимности. С другой стороны, – и это представляется более важным обстоятельством, – имеются в виду, как правило, ограниченные законодательные полномочия Европарламента по сравнению с полномочиями национальных парламентов, отсутствие реальных контрольных полномочий Европарламента за деятельностью Совета и Комиссии, узость сферы применения принципа большинства в механизме принятия решений во многих институтах Европейского союза.
Убеждение в том, что без существенной реформы своей институционной системы Европейский союз не сможет освоить ожидаемый рост своих рядов, практически стало всеобщим. Точно так же не вызывало особых споров представление о том, что реформа должна предшествовать расширению состава Европейского союза. Но такая реформа не могла быть спонтанной, она нуждалась в серьезной предварительной проработке, которая стала вестись в рамках как Союза, так и государств-членов. В течение 1995 г. институты Союза – каждый в пределах своего назначения – провели изучение состояния дел и особенно хода выполнения положений Маастрихтского договора. Анализы, проделанные в институтах Союза, были переданы в Группу обработки для обобщения и формулирования общих выводов. Самый главный вывод свелся к простой и ясной истине: в своем настоящем виде Европейский союз не в состоянии реализовать свои амбиции.
Сложившаяся ситуация побуждала как государства-члены, так и институты Европейского союза к незамедлительным действиям, направленным на то, чтобы внести в организацию и деятельность Союза адекватные перемены. Но, как показала самая предварительная прикидка, такие перемены вероятнее всего не уместятся в рамках Маастрихтского договора, в связи с чем потребуется его адаптация к новой обстановке. Заговорили о разработке «Маастрихта-2» или договора под новым наименованием.
Характерно, что в самом Маастрихтском договоре был заложен механизм его ревизии. В разделе VII «Заключительные положения» имеется статья, в которой предусматривается, что правительство любого государства-члена или Комиссия могут представить Совету предложения об изменении договоров, на которых основан Союз. В случае, если Совет после консультаций с Европейским парламентом и, если это понадобится, Комиссия дадут заключение о необходимости созыва конференции представителей правительств государств-членов, то такая конференция должна быть созвана председателем Совета с целью определения при общем согласии поправок, которые должны быть сделаны к этим договорам. Поправки должны вступать в силу после ратификации всеми государствами-членами в соответствии с их конституционными процедурами.
Вместе с тем созыв конференции не был отдан полностью на откуп государств-членов. Предвидя ситуацию, при которой инициативы с их стороны может и не последовать, участники Маастрихтского договора внесли в него положение о том, что конференция представителей государств-членов должна быть созвана в любом случае не позднее 1996 г., с тем чтобы рассмотреть положения Договора, которые подлежали пересмотру в соответствии с сформулированными в нем целями.
С учетом отмеченных обстоятельств и в соответствии с пунктом «N» Договора Италия как страна, которая в это время выполняла обязанности, связанные с председательствованием в Европейском союзе, направила в Совет предложения об изменениях договоров, на которых основывается Союз, и запросила Европарламент и Совет о предоставлении их предложений о том, как проводить межправительственную конференцию.