От правовых иллюзий к реализму 2 страница
--------------------------------
<1> Там же. С. 399.
Современный период развития российской государственности, отправной точкой которого в формально-юридическом плане стало принятие в 1993 г. действующей Конституции, является в этом плане весьма показательным. Обновление российского конституционализма на новом этапе развития общества и государства получило выражение, во-первых, в обновлении реальных общественных отношений, составляющих фактическую конституцию общества, во-вторых, в обновлении институтов и учреждений в их реальном, политическом проявлении и, наконец, в-третьих, в принятии Конституции как юридического акта, обновившего всю систему законодательства.
В этом плане тезис о невозможности реального конституционализма без конституции как юридического акта в условиях континентальной системы права необходимо воспринимать сквозь призму единства социальных и правовых, формально-юридических характеристик самой конституции.
Соответственно, именно в Конституции РФ получают материализацию как социально-политические, так и базовые формально-юридические принципы современного российского конституционализма. Среди последних: высшая юридическая сила Конституции и ее прямое действие; императив верховенства Конституции на всей территории Российской Федерации; требование соответствия Конституции РФ всех законов и иных правовых актов, принимаемых в Российской Федерации; обязанность органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, граждан и их объединений соблюдения Основного Закона (ч. 2 ст. 4, ч. ч. 1 и 2 ст. 15). Как следует из практики Конституционного Суда РФ, это означает: Конституция РФ является конституирующим актом в отношении всей правовой системы государства, включая конституции (уставы) субъектов РФ - их учредительный характер обусловлен учредительным характером Конституции РФ <1>; верховенство, высшую юридическую силу и прямое действие имеют все положения Конституции, при этом их приоритет в правовой системе Российской Федерации распространяется на все существующие нормативные правовые акты, включая и те, которые сама Конституция упоминает в качестве используемых наряду с ней регуляторов общественных отношений <2>; принимаемые на основании и во исполнение Конституции федеральные конституционные законы по своей юридической природе не могут служить инструментом для изменения ее положений <3>; сам же Конституционный Суд РФ не вправе проверять конституционность Конституции ни по каким параметрам <4>.
--------------------------------
<1> См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 18 июля 2003 г. N 13-П "По делу о проверке конституционности положений ст. ст. 115 и 231 ГПК РСФСР, ст. ст. 26, 251 и 253 ГПК РФ, ст. ст. 1, 21 и 22 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" в связи с запросами Государственного Собрания - Курултая Республики Башкортостан, Государственного Совета Республики Татарстан и Верховного суда Республики Татарстан" // СЗ РФ. 2003. N 30. Ст. 3101.
<2> См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 9 января 1998 г. N 1-П "По делу о проверке конституционности Лесного кодекса РФ" // СЗ РФ. 1998. N 3. Ст. 429.
<3> См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 21 марта 2007 г. N 3-П "По делу о проверке конституционности ряда положений ст. ст. 6 и 15 Федерального конституционного закона "О референдуме Российской Федерации" в связи с жалобой граждан В.И. Лакеева, В.Г. Соловьева и В.Д. Уласа" // СЗ РФ. 2007. N 14. Ст. 1741.
<4> См.: Определение Конституционного Суда РФ от 1 апреля 1996 г. N 13-О "Об отказе в принятии к рассмотрению запроса группы депутатов Государственной Думы Федерального Собрания о проверке конституционности Указа Президента РФ от 15 октября 1993 г. N 1633 "О проведении всенародного голосования по проекту Конституции Российской Федерации" в части утверждения Положения о всенародном голосовании по проекту Конституции РФ 12 декабря 1993 г." // Архив Конституционного Суда РФ. 1996.
Все это юридические характеристики не только самой Конституции, но и формирующейся на ее основе системы российского конституционализма. Более того, показателем достигнутого уровня зрелости современного российского конституционализма является и такое свойство Конституции, как единство ее внутренней и внешней формы. Известно, что внутренняя форма Конституции является отражением логики, последовательности конституционного регулирования общественных отношений, их закрепления в Конституции на уровне отдельных институтов. В этом плане внутренняя форма Конституции является выражением объективно существующей системы конституционных институтов, в основе которой лежат реальные общественные отношения, представляющие собой стройную, а в чем-то достаточно жестко скоординированную систему. В действующей Конституции она может быть представлена логической линией "личность - общество - государство", а ей в принципе соответствует и внешняя форма Конституции, ее структура, отражающая последовательность расположения определенных ее элементов в виде разделов, глав, статей и т.д. Внешняя форма Конституции (ее структура) не является произвольной - в ее основе лежит внутренняя форма Конституции. Единство внутренней и внешней формы Конституции отражает в конечном счете логику конституционного регулирования реальных общественных отношений, что, соответственно, также влияет на согласованность институционально-правовых, функционально-политических, организационно-управленческих и иных характеристик реального конституционализма.
Следует, правда, учитывать, что законодатель может пользоваться различными способами правового воздействия на общественные отношения, что предопределяет значительно более сложную, более богатую внутреннюю форму Конституции, чем ее структура. Это характерно и для Конституции РФ. Внешнее воплощение ее структурных элементов (в виде отдельных глав), казалось бы, не вполне соответствует ее внутренней логической линии. Ведь, например, на первом месте стоит глава "Основы конституционного строя", а не глава "Права и свободы человека и гражданина". Это "несоответствие", однако, вполне объяснимо, если учитывать особенность конституционного подхода к закреплению положения личности в обществе, ее прав и свобод. Конституция не ограничивается закреплением отдельных прав и свобод как элементов конституционного статуса гражданина РФ, она исходит из необходимости закрепления принципов свободы, гарантированности прав человека и гражданина и их всеобщей значимости как высшей ценности уже в рамках основ конституционного строя. Тем самым приоритетное значение институтов прав и свобод личности раскрывается через двуединый механизм их закрепления: во-первых, как важнейшей характеристики основ конституционного строя (причем в данном случае речь идет не только о ст. 2 Конституции, но фактически о всех статьях гл. 1, так как каждая из них имеет высокий удельный вес личностных начал); во-вторых, как субъективных возможностей человека и гражданина, элемента конституционного статуса гражданина РФ. Это, в свою очередь, предопределяет и особые, специфические характеристики юридической природы института прав и свобод человека и гражданина: являясь непосредственно действующими (ст. 18), они сочетают в себе субъективные и объективные, статические и динамические характеристики, а само их действие приобретает своеобразные конституционно-правовые качества состояния-действия <1>, что не может не влиять и на характер, способы их формального (юридического) признания как институтов национального конституционализма.
--------------------------------
<1> См.: Комментарий к Конституции Российской Федерации / Под ред. В.Д. Зорькина, Л.В. Лазарева. М., 2009. С. 186 (авторы комментария к ст. 18 - Н.С. Бондарь, В.И. Крусс).
1.1.3. О недопустимости противопоставления
социально-политических и формально-юридических начал
конституционализма
Требование конституционного прогресса демократической правовой государственности предполагает, в частности, в качестве обязательного условия последовательное согласование интересов различных социальных групп общества, поиск баланса защищаемых Конституцией ценностей (даже если Конституция, оставаясь действующей, по мнению определенных политических сил, в чем-то устарела) и, соответственно, недопустимость противопоставления социально-политических и формально-юридических начал конституционализма. Об этом свидетельствует история развития современного конституционализма всех демократических государств, независимо от типа их правовых систем - общего (прецедентного) или континентального (романо-германского) права, - наличия или отсутствия писаной конституции как основного закона и т.д. Подлинный, а не конъюнктурно-политический, конституционный прогресс и путь к демократии возможны лишь в рамках закона, на основе и в соответствии с требованиями верховенства права. Для России в этом плане серьезным уроком стали события конституционного кризиса, который предшествовал принятию действующей Конституции.
Известно, что сам процесс выработки и принятия Конституции 1993 г. был сопряжен с открытым противостоянием и в конечном счете, военным конфликтом в октябре 1993 г. между властью силы и силой закона. Он завершился отказом от формально-юридических начал сложившейся на тот момент системы конституционализма в пользу идей "высшей справедливости", что соответствовало, как считали носители этих политических идей, требованиям общедемократических ценностей и перспективам демократических преобразований нашего общества и государства. В Указе Президента РФ от 21 сентября 1993 г. N 1400 "О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации" <1>, которым было прервано осуществление законодательной, распорядительной и контрольной функций Съездом народных депутатов РФ и Верховным Советом РФ с одновременной передачей соответствующих полномочий Президенту РФ и Правительству РФ, в качестве основных мотивов принятия такого решения указывалось на "неудовлетворяющее парламентским стандартам качество работы Верховного Совета и Съезда народных депутатов Российской Федерации", а также на то обстоятельство, что "безопасность России и ее народов - более высокая ценность, нежели формальное следование противоречивым нормам, созданным законодательной ветвью власти" (преамбула).
--------------------------------
<1> САПП РФ. 1993. N 39. Ст. 3597.
Тем самым высшие правовые принципы в их неформальном, метафизическом выражении были поставлены выше писаной Конституции и законов, а для Конституционного Суда в этой ситуации - при оценке данного Указа - предполагалось необходимым "подняться над законодательством, пусть это даже сама Конституция, и судить с позиций высшего права" <1>. Как известно, Конституционный Суд занял тогда иную принципиальную позицию - признал действия и решения Президента РФ неконституционными <2>, что, однако, не стало препятствием для реализации президентских инициатив. Но способствовал ли такой путь решения сложных политических проблем, избранный Президентом, преодолению правового нигилизма в обществе, повышению уровня конституционной культуры и формированию в России современного конституционализма на основе признания общедемократических ценностей?
--------------------------------
<1> Интервью Т.Г. Морщаковой "...И нет суда" // Новая газета. 2004. 19 июля. О критике этого подхода см.: Зорькин В.Д. Осторожно: праворазрушительство! // Российская газета. 2004. 22 июля.
<2> См.: Заключение Конституционного Суда РФ от 21 сентября 1993 г. о соответствии Конституции РФ действий и решений Президента РФ Б.Н. Ельцина, связанных с его Указом от 21 сентября 1993 г. "О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации" и Обращением к гражданам России 21 сентября 1993 г. // ВКС РФ. 1994. N 6.
Период возвращения в русло конституционности, последующие сложные, противоречивые демократические преобразования российской государственности, еще раз убеждает в том, что на силовом отрицании формально-юридических начал государственной и общественной жизни невозможно выстроить на новом правовом фундаменте, эффективную систему конституционализма, основанную на уважении каждого гражданина и общества в целом к его Основному Закону. Конечно, время, прошедшее после принятия Конституции 1993 г., весьма непродолжительно и недостаточно - если оценивать его в исторической перспективе, - для того, чтобы утвердилась как на формально-юридическом уровне, так и в общественном и правовом сознании в качестве политико-правовой доминанты российской государственности новая нормативная система координат конституционного реализма государственно-правового развития. Но в то же время этот срок вполне достаточный, чтобы переболеть конституционными иллюзиями, освободиться от необоснованных надежд и конституционных ожиданий и активно заняться решением практических задач в области демократического развития общества и государства, преодоления конституционного нигилизма.
Магистральный путь решения этих задач - безусловное признание верховенства права, утверждение ценностей реального (а не мнимого, декларативного) конституционализма во всех сферах правотворческой и правоприменительной деятельности. Вместе с тем закрепляемая в конституции модель общественного и государственного устройства (особенно это характерно для периода коренных преобразований в обществе) представляет собой скорее желаемый идеал, видение должного порядка, нежели реальное отображение существующих общественных отношений.
Конституцию РФ, заключающую в себе модель демократической правовой государственности, тоже можно рассматривать как особого рода идеал (должное). В этом качестве Конституция, эта нормативная модель, проекция системы осознанных и официально зафиксированных политико-юридических и других потребностей, интересов и целей общества. Как всякая проекция, она неизбежно выходит за пределы настоящего (сущего) и устремляется в будущее <1>. Именно будущее - место ее "прописки". Судьба идеала - всегда находиться в координатах будущего, а претворение в действительность любого идеала, в том числе и облаченного в форму конституции, неминуемо сопровождается известным разочарованием и освобождением от конституционных иллюзий. Поэтому конституция, которая, по образному выражению А. Шайо, "бредит будущим", может стать и "совершенно непригодной для решения своей реальной функциональной задачи - защитить общество и его граждан от государственной власти" <2>.
--------------------------------
<1> См.: Мамут Л.С. Конституция и реальность // Конституция как фактор социальных изменений: Сб. докл. М., 1999. С. 44 - 45.
<2> Шайо А. Самоограничение власти (краткий курс конституционализма). М., 2001. С. 12.
Таким образом, нельзя не учитывать, что конституция как юридический документ, закрепляющий идеальную (желаемую для господствующих политических сил) модель политической организации общества и государства, практически всегда сопряжена с конфликтом должного и сущего <1>, в основе чего, как правило, лежат завышенные социальные ожидания и политические иллюзии по поводу реального значения конституции для осуществления политических и социально-экономических преобразований. Об этом свидетельствует не только российская история, но и история становления и развития конституционализма всех современных демократических государств. В этом проявляется социально-психологический феномен некой конституционной мифологии как искаженной, основанной на завышенных ожиданиях системы мировоззренческих идей, взглядов, оценок социальной действительности политических сил, стремящихся к завоеванию власти <2>.
--------------------------------
<1> На эту особенность конституции (противоречие между должным и сущим) справедливо обращает внимание в своих публикациях В.Д. Зорькин (см.: Зорькин В.Д. Кризис доверия и государство // Российская газета. 2009. 10 апр.). При этом, однако, вряд ли оправданным является жесткое разделение этих категорий таким образом, когда "должное" воплощается в конституции, в ее юридическом содержании, а "сущее" - в реальной действительности, т.е. это сама по себе "жизнь". При таком подходе пришлось бы согласиться и (главное!) смириться с тем, что конституция и действительность - никогда не совпадающие явления. А это означало бы - будет отмечено хотя бы попутно - признание того обстоятельства, что "закон и действительность" всегда "расходятся" и, стало быть, конституция по самой своей природе, в своей основе всегда "фиктивна". Нетрудно вспомнить (в том числе имея в виду известных авторов закавыченных слов), что эти подходы - о соотношении фактической и юридической конституции, фиктивном и реальном в конституции - из разряда подзабытых нами (но не во всем утративших актуальность) идей и положений развенчанных классиков недавнего прошлого. Но дело, конечно, не в них, вчерашних классиках, а в поисках современного понимания и научном обосновании философских основ должного и сущего в Конституции и в системе конституционализма в целом. А это, кстати, имеет не только доктринально-теоретическое, но и важное (а для конституционного правосудия - архиважное!) практическое значение с точки зрения самой сути, основ осуществления конституционно-правовой политики государства. В частности, для конституционного правосудия эта проблема в конечном счете сводится к поиску ответа на вопрос о том, что является главным в конституционном нормоконтроле - "адаптировать" конституцию под условия "жизни" (под "сущее") или же, напротив, саму "жизнь", в том числе жизнь законов, оценивать сквозь призму "должного" как высших (конституционных) императивов. К этим вопросам, в том числе в свете практики Конституционного Суда РФ, обратимся в следующих главах книги.
<2> О значении мифов для конституционного права см.: Арановский К.В. Конституционная традиция в российской среде. С. 407 - 420.
Однако понимание конституции как решающего нормативного элемента конституционализма в качестве некоего правового идеала не должно вводить в заблуждение относительно ее практической действительности, реалистичности. Поэтому, в частности, нет оснований отрицать принципиальную возможность такого подхода к определению сущности конституции, когда она характеризуется двуединым образом - во взаимосвязи и взаимопроникновении социальной (политической) и юридической сущности. Под социальной сущностью конституции в этом случае понимаются реальные общественные отношения, отражающие ее властно-волевые начала, в которых могут выражаться жизненные интересы господствующего или доминирующего в обществе социального слоя, совпадающие интересы нескольких таких социальных слоев, компромисс интересов ведущих социально-политических групп по отдельным вопросам и т.п.; юридическая же сущность проявляется в природе и назначении конституции как писаного основного закона государства, которому в этом качестве присущи определенные юридические свойства, прежде всего - учредительный характер <1>.
--------------------------------
<1> См., например, Невинский В.В. Конституция Российской Федерации: испытание мировым опытом // Журнал российского права. 2003. N 11. С. 69 - 70.
Хотя при таком подходе неизбежно возникают некоторые внутренние противоречия между фактическим (социально-политическим) и юридическим наполнением сущностных характеристик конституции, присутствие соответствующих компонентов - социологического и юридического - очевидно. При этом употребление в данном случае понятия "социологический компонент" не случайно: общественные отношения конституционного уровня, являющиеся таковыми по своему материальному содержанию и стремящиеся к юридической формализации (не обязательно в рамках единого писаного основного закона государства), не ограничиваются социально-политической сферой. Они присутствуют во всех основных сферах жизнедеятельности общества, государства и личности, включая не только экономические, социально-культурные, но и национальные, идеологические, религиозные, нравственные отношения, что в совокупности охватывается термином "социокультурная среда".
1.1.4. Государственная стратегия утверждения
реального конституционализма в России
Процессы обновления российского конституционализма, поиск оптимальной и наиболее эффективной модели государственной организации носят в своей основе непрерывный и приоритетный характер. Размышляя об основных направлениях и перспективах развития страны в новых геополитических, финансово-экономических, демографических и всех других условиях, нужно помнить, что единственным документом, который совмещает провозглашение наиболее значимых для общества целей с реальными - и при том высшими - жизненными ценностями, является Конституция. Не случайно сегодня задачи по обеспечению последовательной реализации Конституции как акта прямого действия, утверждению конституционно-правовых ценностей во всех сферах государственной и общественной жизни рассматриваются в ряду основных направлений внутренней и внешней политики. Об этом свидетельствуют, в частности, Послания Президента РФ Федеральному Собранию, которые в последние годы (в частности, Послания 2008 и 2009 гг.) были выстроены таким образом, что они стали, по существу, целостной политико-правовой стратегией реализации базовых принципов Основного Закона во всех сферах нашей жизни, постановкой имеющих конституционное значение задач модернизации экономической системы, усиления социальной защиты граждан в новых финансово-экономических условиях современных глобализационных процессов, совершенствования политической системы на основе последовательной реализации принципов демократизма, политического и экономического плюрализма, социальной правовой государственности.
В рамках этой стратегии принципиальное значение для утверждения реального конституционализма, формирования новой политической и конституционно-правовой культуры российского общества приобретает признание того факта, что именно "Конституция предопределила путь обновления России как государства свободной нации. Как общества, для которого высшей ценностью являются права и достоинство каждого человека" <1>.
--------------------------------
<1> Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 5 ноября 2008 г. М., 2008. С. 20.
Поэтому вполне логично, что в новых политико-правовых условиях, связанных с реальным, а не декларативным признанием Конституции в качестве юридического акта прямого действия, обладающего высшей юридической силой на всей территории Российской Федерации (ч. 2 ст. 4, ч. 1 ст. 15), политическая стратегия развития общества и государства, "видение фундаментальных норм нашей жизни, целей и ценностей нашего общества" определяются сквозь призму Конституции России и благодаря этому прямо влияют "на все аспекты внутренней и внешней политики" <1>, предопределяют перспективы формирования реального, а не фиктивно-декларативного российского конституционализма. В концентрированном виде это находит свое директивно-доктринальное конституционное видение, как это прямо зафиксировано в президентском Послании в следующих пяти "темах" <2>.
--------------------------------
<1> Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 5 ноября 2008 г. С. 17.
<2> Там же. С. 18 - 19.
"Первая - это решающая роль Конституции в становлении российской демократии... гарантируемый ею уровень свободы личности, зрелость демократических институтов и процедур - это источник нашего дальнейшего подъема".
"Вторая тема - это значение Конституции для формирования качественно новой правовой системы и независимого суда для избавления от коррупции и правового нигилизма". Показательно, что проблема формирования независимого суда обозначена в данном случае в одном ряду, как однопорядковая по своему значению, с формированием новой правовой системы и преодолением правового нигилизма. Одним из концентрированных проявлений этого - с точки зрения интеграционных начал судебной власти, прежде всего в лице конституционного правосудия, и нормативной правовой системы в единстве с практикой правоприменения - является, как будет показано далее, формирование такого нового политико-правового явления, как судебный конституционализм.
"Третье - это Конституция и дальнейшее расширение экономической, предпринимательской свободы". В этом проявляются глубинные, конституционные основы взаимоотношений политической и экономической властей в их соотношении со свободой, что составляет в конечном счете квинтэссенцию не только нормативного, но и материального, социально-экономического содержания современного конституционализма, конституционализации экономического развития общества на основе все большего вовлечения отношений рыночной экономики с ее инновационно-модернизационными характеристиками в сферу конституционализма.
"Четвертое, - как прямо указывается в Послании в порядке развертывания конституционного анализа стратегии внутреннего и внешнего развития России, - это реализация социальных гарантий, закрепленных Конституцией: зарплат, пособий, пенсий, сбережений". Одновременно обращено внимание на такой принципиально важный момент, как то обстоятельство, что конституционное значение соответствующих вопросов определяется не только безусловной необходимостью государства "выполнять свои обязательства... перед гражданами"; "Конституцией также установлен запрет на пропаганду социального превосходства. Эта норма, эта моральная норма является у нас и нормой закона". Положение о конституционном запрете "социального превосходства" заслуживает особого внимания, в том числе в судебной практике; оно не тождественно запрету "социальной розни" (ч. 5 ст. 13 Конституции), для уяснения его нормативного содержания необходимо привлечь и другие положения Конституции (ст. ст. 7, 19, преамбула), равно как и требования текущего законодательства.
"Наконец, пятая тема - это Конституция и укрепление международной законности". В современных условиях правовой глобализации конституционализация международных отношений и международного правопорядка на основе общепризнанных конституционных ценностей современной эпохи приобретает значение международной и национально-конституционной безопасности, что, соответственно, становится также важной темой и современного конституционализма.
В этих пяти "темах" концентрированно воплощаются характеристики утверждающегося реального конституционализма российской демократической государственности. Система конституционализма и Конституция как его нормативная правовая основа являются высшим юридическим выражением социальной действительности, безусловной фундаментальной ценностью общества и государства. Вместе с тем, говоря о стратегии развития современного конституционализма, его движении от конституционных иллюзий к правовому реализму, следует учитывать, что утверждение в обществе и государстве начал реального конституционализма, их перевод на уровень действенных нормативов государственной политики, повседневной конституционной практики не могут быть достигнуты за счет административно-политической воли аппарата государственной власти путем управленческих или иных, даже самого высокого уровня, директив. Это предполагает прежде всего формирование условий последовательной реализации того институционального потенциала конституционализма, который заложен в самой Конституции РФ как особом, уникальном политико-правовом явлении, воплощающем единство универсальных общедемократических и социокультурных ценностей, отражающих национально-исторические особенности становления и развития системы российского конституционализма. В свете этих процессов представляется важным подчеркнуть - пусть даже без подробного обоснования, - что в настоящее время для нас, пожалуй, более важное значение приобретает сохранение и развитие всего богатства национально-культурных особенностей российской государственности и ее правовой системы, чем имевшая место еще недавно, на начальных этапах демократических преобразований, некритическая рецепция либеральных ценностей западной культуры <1>. Россия не "реципиент" старых, пусть даже вошедших в классику конституционных образцов, а творец (естественно, наряду с другими демократическими государствами) современного демократического конституционализма, соответствующего потребностям национального развития общества и государства.
--------------------------------
<1> О соотношении национальных правовых традиций и так называемых глобалистских (т.е. западных) ценностей см.: Величко А.М. Государственные идеалы России и Запада. Параллели правовых культур. СПб., 1999; Крусс В.И. Теория конституционного правопользования. М., 2007; Синюков В.Н. Российская правовая система. Введение в общую теорию. 2-е изд. М., 2010.
Конституция в нормативно-правовых ее параметрах юридизирует основные характеристики государственного устройства и гражданского общества, что является выражением сущностных начал Основного Закона как нормативно-правового ядра российского конституционализма и всей системы национальной правовой культуры.