Реформа государственного устройства

УЧРЕЖДЕНИЕ МИНИСТЕРСТВ

В начале февраля 1802 г., когда экипаж П. А. Зубова увозил неудавшегося временщика на Запад, «молодые друзья» решили, что настало время вернуться к тому, с чего они начинали заседания прошлым летом. Еще в конце декабря, предвидя такой поворот событий, П. А. Строганов набросал план предстоящих работ. В нем говорилось: «Реформу управления следует проводить согласно общей системе, а не по частям; обсудить, согласно какому принципу она должна быть построена».¹ Уже в декабре А. А. Чарторыйский составил соответствующую записку.² 3 февраля Александр предло­жил вернуться к обзору положения империи и системы ее рефор­мирования. «Молодые друзья» встретили предложение царя с энту­зиазмом и решили обсудить записку Чарторыйского.³ 10 февраля 1802 г. Чарторыйский прочитал свое сочинение. (Текст не обнару­жен). Он проанализировал состояние государственного управления с точки зрения разделения властей. Чарторыйский находил, что в Сенате происходит борьба между сенаторами и канцелярией во главе с генерал-прокурором. Совет находится в оппозиции к Сенату, потому что функции этих учреждений четко не разграни­чены, лица, возглавлявшие различные ведомства, совершенно безответственны, прокурорский надзор фиктиве'н, так как реальная власть находится в руках обер-прокуроров и генерал-прокурора, призванных наблюдать за соблюдением законности. В сложившейся системе государственного управления господствовал полный хаос. Поэтому необходимо полностью реорганизовать ее.⁴ К записке была приложена таблица, содержавшая схему будущей организа­ции государственного управления. Во главе его стоял император. При нем находился Совет. Государственное управление разделялось на три части: собственно «Управление», или исполнительную власть, «Юстицию», или судебную власть, и «Охранительную часть». Исполнительная власть разделялась между 8 министрами, в руках которых находились бы все нити администрации: народ­ного просвещения, внутренних дел, финансов, полиции, юстиции, военного, морского, иностранных дел. При каждом министре, кроме министра юстиции и иностранных дел, учреждалась совещатель­ная коллегия директоров тех департаментов, на которые разде-

лялось его министерство. Судебная власть подразделялась на три отдела: учреждения гражданские, уголовные и полицейские. Граж­данские судебные учреждения состояли из трех инстанций: уездного, губернского, апелляционного суда для 2—3 губерний. Учреждения уголовные имели две инстанции: губернский суд и апелляционный 2—3 губерний. Для решения мелких уголовных дел учреждался полицейский суд в каждом уезде. Охранительная власть вручалась Сенату. Он подразделялся на два отдела: правительствующий и судебный. На правительствующий отдел Сената возлагался контроль за деятельностью министров и других высших чиновников. Каждый министр ежегодно должен был подавать туда отчет о своей деятельности, губернские предводители обязывались представлять ему на рассмотрение деятельность губернских чиновников. Сюда же поступали и жалобы на губернских предводителей. Судебный отдел должен был рассматривать вопросы о нарушении законов судебными учреждениями и определять за это взыскания. Он разделялся на такое число департаментов, чтобы в каждом из них рассматривались дела 5 или 6 губерний.⁵

«Таблица властей империи» Чарторыйского представляла собой лишь общий набросок будущей системы государственного управ­ления. Это обстоятельство как нельзя лучше импонировало «моло­дым друзьям». По их мнению, на основе этого наброска можно было создать конкретный план будущих реформ. Записка произвела сильное впечатление и на царя. Александр заявил, что никогда не видел ничего более ясного. Члены Негласного комитета заметили царю, что «только так можно сделать что-либо систематическое и не предпринимать никаких мер от случая к случаю».⁶

Планы «молодых друзей», как они были отражены в «Таблице», приурочивались к отдаленному будущему, когда, по словам Строга­нова, «умы будут в состоянии принимать участие в представитель­ном правлении». Так по крайней мере объяснил Н. Н. Новосильцев назначение «Таблицы» Ф. Ц. Лагарпу.⁷ Пока же, исходя из этого плана, члены Негласного комитета сочли необходимым приступить к решению неотлчзжных задач. Первоочередной из них была органи­зация исполнительной власти.

Первый шаг в реализации обширной программы Чарторыйского состоял в замене коллежской системы министерской. Мысль о вве­дении министерств неоднократно высказывалась на протяжении вто­рой половины XVIII в. Поэтому планы «молодых друзей» оказались созвучны настроениям правящих верхов. Когда Новосильцев позна­комил с замыслом Комитета А. Р. Воронцова, то он отнесся к этой идее с полным одобрением. Такой же прием она встретила и у Лагарпа. 13 марта 1802 г. Чарторыйский и Новосильцев предста­вили ему не только план учреждения министерств, но и общий замысел преобразования государственного устройства. И то и другое вызвало у него восторг.⁸ Особенно ему импонировало, что новая организация позволит Александру постепенно двигаться к своей цели и при этом «никто не сможет распознать ее и помешать такому движению» (С. I. 513).

Идея образования министерств самостоятельно возникла у камер-юнкера Л. К. Платера. Он добился аудиенции у Новосильцева и представил набросок проекта. В наброске предусматривалось создание 9, министерств. Для каждого Платер подготовил отдель­ные таблицы, в которых были подробно расписаны все подразде­ления, подчиненные министру. (Текст не обнаружен).⁹ 10 марта 1802 г. Новосильцев представил их на рассмотрение Негласного комитета. В принципе Александр отнесся к сочинению Платера одобрительно, однако устройство юстиции показалось ему основан­ным «на произволе». Царь нашел, что в проекте было слишком много подразделений. В. П. Кочубей принес с собой французский календарь («Almanach National de France»), где было представлено устройство министерств со всеми их подразделениями и канцеля­риями. Сравнив его с проектом Платера, Кочубей нашел, что у Платера было гораздо меньше подразделений. Но это не поко­лебало царя. Он сообщил «молодым друзьям», что поручил статс-секретарю А. Н. Оленину подготовить проект разделения дел между министерствами, и пообещал, как только работа его будет закончена, представить ее Негласному комитету.¹⁰ 24 марта 1802 г. Кочубей передал Александру набросок введения к указу об учрежде­нии министерств. «Молодые друзья» уже были знакомы с ним." В проекте объяснялись мотивы реформы, обрисовывались обязан­ности министров, возвещалось о преобразовании Сената.¹² При об­суждении этого наброска выяснилось одно важное обстоятельство, которое предопределило половинчатость реформы. Кочубей в одной из статей своего введения объявил, что коллегии упраздняются — их заменяют канцелярии министров. Против этого энергично выступил Александр. Он находил такой шаг слишком решитель­ным: для начала ему казалось вполне достаточным только подчи­нить коллегии министрам и лишь с течением времени, когда опыт покажет бесполезность этих учреждений, уничтожить их. Члены Ко­митета, за исключением Чарторыйского, были иного мнения. Они считали невозможным сохранить коллегии потому, что коллежские формы должны были слишком стеснить деятельность министров, иначе же пришлось бы видоизменить коллежский обряд, а это было бы довольно затруднительно. Царь как будто не возражал, и у Строганова даже сложилось впечатление, что вопрос остался открытым. Однако вскоре ему пришлось убедиться в том, что Александр принял уже бесповоротное решение и ничто уже не могло изменить его. Последнее слово всегда оставалось за царем. Алек­сандр возражал против того, чтобы учреждение министерств и преоб­разование Сената возвещались в одном указе. «Молодые друзья» поддержали царя, и было решено разделить эти меры. Разногласия вызвал такой важный вопрос, как целесообразность существования специального ведомства, занимавшегося делами торговли и про­мышленности. Александр спросил «молодых друзей», считают ли они необходимым создание Министерства коммерции. Члены Комитета стояли на глубоко неверной позиции, полагая, что коммерция должна находиться в руках министра финансов. Видимо, они считали, что

развитие торговли и промышленности должно было быть подчинено главным образом фискальным интересам. Но Александр находил необходимым иметь отдельное Министерство коммерции. Того же мнения, по словам царя, придерживался и Лагарп. Было решено отложить решение до того времени, когда Оленин представит подробные сведения о распределении дел.¹³ И как только он выполнил эту работу, Новосильцев подготовил конкретный проект. 11 апреля 1802 г. он представил коллегам то, что уже успел сделать к этому времени.¹⁴ В проекте провозглашалось создание 9 ми­нистерств, но перечислены были только 8: в их число он не включил Министерство коммерции.¹⁵ Но Новосильцев оговорился, что готов пойти навстречу царю, если он будет настаивать на необходимости такого министерства. За незначительным исключением, эта часть проекта Новосильцева была одобрена Негласным комитетом.¹⁶ 21 апреля Новосильцев представил свой проект полностью.¹⁷ Пред­варительно он проконсультировался с Лагарпом. Тот одобрил проект в принципе, но ему казалось, что он недостаточно детализирован. Лагарп считал необходимым, прежде чем проводить проект в жизнь, подготовить самым тщательным образом порядок делопроизводства каждого министерства, работы его канцелярии, формы и виды используемых документов. Лагарп предлагал даже послать человека за границу, чтобы воспользоваться опытом западноевропейской бюрократии. Он называл это «регламентированной организацией». Лагарп, вспоминал Чарторыйский, «напал на выражение „регламен­тированная организация", которое повторял беспрестанно и с такой настойчивостью, что выражение это в конце концов стало его прозвищем» (МЧ. I. 238). Новосильцев, соглашаясь с идеей «регла-ментиреванной организации» в принципе, тем не менее деликатно отклонил ее: для работы министерств на первых порах будет доста­точно «Генерального регламента» Петра I. Александр поддержал Новосильцева. Министры сразу же после их назначения должны приступить к должностям и заняться устройством своих канцелярий. Так решил царь.

После рассмотрения этих вопросов в Негласном комитете разгорелся принципиальный спор. Речь шла об ответственности министров. Это был очень важный вопрос, и от его правильного решения по сути дела зависело, удастся ли намеченным преобразо­ванием искоренить господствующие в государственном управлении произвол и беззаконие, либо же, напротив, после введения ми­нистерской системы эти явления получат еще большее развитие. В соответствии с планом Чарторыйского Новосильцев включил в свой проект положение, согласно которому каждый министр ежегодно был обязан подавать в Сенат отчет о своей деятельности, а Сенат, рассмотрев отчет, должен был представлять царю доклад со своим заключением. Кроме того, Сенат получал право требовать от министра разъяснений по поводу того или иного его действия в течение всего года. Другими словами, деятельность министра, непосредственного агента монарха, ставилась под повседневный контроль Сената. Это обстоятельство насторожило царя, и он

заявил «молодым друзьям», что Сенат «никогда не обладал таким правом». Царь добавил, «что если хотят превратить Сенат только в высший суд, то данное право находится в противоречии с таким намерением». Новосильцев дал разъяснение на этот счет. Он указал на прямую связь этих мер с планами, которые были очерчены в записке Чарторыйского и разделялись самим Александром. «Ново­сильцев ответил, что его величество одобрил идею рассредото­чить департамент Сената в различные губернии, чтобы сблизить правосудие с теми, кто подлежит ему; тогда первый департамент остался бы здесь, его нельзя лишить административных функций, но это право могло бы превратить его в зародыш Верхней палаты».¹⁸ Ответ Новосильцева удовлетворил царя. Впрочем, проект не вызвал никаких существенных возражений и «молодые друзья» выразили желание, чтобы он был осуществлен еще до поездки Александра в Мемель, которая была намечена на конец мая. Однако царь находил, что проект еще недоработан. Александр, в частности, указал на необходимость вначале подготовить инструкции для ми­нистров и только после этого приводить проект в исполнение."

Хотя Лагарп, чтобы не давать повода для слухов, что россий­ским императором руководит бывший директор Гельветической республики, не присутствовал на заседаниях Негласного комитета (МЧ. I. 237—239), ради обсуждения министерского проекта было сделано исключение. 24 апреля 1802 г. Лагарп написал Александру длинное письмо, где развил свои идеи о «регламентированной организации». 26 и 29 апреля «молодые друзья» вместе с Лагарпом рассмотрели проект Новосильцева. Они одобрили его и высказались в пользу того, чтобы указы о преобразовании Сената и учреждении министерств были опубликованы одновременно (С. I. 579—581, 590—603). По мнению Лагарпа, Сенату будет принадлежать видная роль в новой организации государственного управления. Оставаясь высшей судебной инстанцией, Сенат станет еще и высшим контролирующим органом, превратится в «машину для критики». Со временем он соединит в себе «компетенцию Верховного суда Англии и некоторые функции палаты парламента» (С. I. 600). Во время последующей встречи с царем Лагарп высказался за то, чтобы выделить из Министерства финансов ведомство торговли и образо­вать Министерство коммерции, и это была абсолютно правильная позиция. Он предложил также отказаться от учреждения Государ­ственного казначейства, препоручив его в руки Министерства финансов. «Молодые друзья» выражали недовольство позицией Лагарпа, столь для них неожиданной, но переубедить Александра не смогли.²⁰

Когда с проектом ознакомился А. Р. Воронцов, он оставил на рукописи свои замечания.²¹ Кроме того, екатерининский вельможа написал еще 5 записок, посвященных частным вопросам намечен­ной реформы.²² Воронцов сопроводил эти документы письмом, в котором восхвалял Александра за предпринятые шаги. (Текст не обнаружен). На двух заседаниях воронцовские бумаги были обсуж­дены в Негласном комитете.²³ Как и Лагарп, Воронцов высказался за

создание Министерства коммерции и против превращения Государ­ственного казначейства в самостоятельное министерство. Прочие замечания носили характер редакционный. Некоторые из них были одобрены, другие отвергнуты. 27 мая 1802 г. Строганов показал проект С. Р. Воронцову, только что приехавшему в Петербург в отпуск. По существу С. Р. Воронцов в отличие от старшего брата оспаривал лишь правомерность существования Министерства коммерции, находя, что все вопросы, связанные с торговлей, должны находиться в руках министра внутренних дел, но это была, конечно, неверная позиция. Особый восторг С. Р. Воронцова вызвали функции контроля за деятельностью администрации, кото­рые возлагались на Сенат. Собеседники сравнивали Сенат с английской Верхней палатой, и, когда Строганов с похвалой отозвался о том, что члены ее наследственны, С. Р. Воронцов возразил, что в России это может быть опасным. Имел ли он в виду, что члены Верхней палаты .должны выбираться или же, напротив, назначаться монархом, на этот счет Воронцов подробно не объяс­нился.²⁴

20 мая 1802 г. Александр отправился в Мемель, и работа прерва­лась до его возвращения 22 июня 1802 г. (КФЖ. 1802. I. 292—350). По прибытии царя заседания Негласного комитета возобновились.²⁵ Работа над проектом продолжилась.²⁶ Александр, очевидно, коле­бался. Наконец, продержав у себя уже готовый проект 4 или 5 дней (АВ. XIV. 98), 8 сентября 1802 г. он подписал его (ПСЗ. I. 20406).

Манифест возвещал об учреждении 8 министерств: военно-сухопутных сил, морских сил, иностранных дел, юстиции, внутрен­них дел, финансов, коммерции и народного просвещения. Коллегии были,сохранены, но подчинены министрам, в ведение которых переходили и все учреждения, ранее подвластные коллегиям. Воен­ная коллегия, Адмиралтейств-коллегия и Коллегия иностранных дел подчинялись соответственно министрам военному, морскому и иностранных дел. Юстиц-коллегия лифляндских, эстляндских и финляндских^дел — министру юстиции, Медицинская, Мануфактур-коллегия, Главная соляная контора, Главное почтовое управление, Экспедиция государственного хозяйства, опекунства иностранных и сельского домоводства — министру внутренних дел, Берг-колле­гия, Монетный департамент, Экспедиция о заготовлении и хранении вексельной бумаги, Лесной департамент — министру финансов, Коммерц-коллегия — министру коммерции (ст. I—VII).²⁷ Все ми­нистры,- за исключением военного, морского и коммерции, получали помощников со званием товарища министра, в обязанности которых входило замещать их по всем делам (ст. VIII, XVI). Министры должны были немедленно приступить к работе и заняться образо­ванием собственных канцелярий (ст. XVIII—XIX). Единоличная власть министра проявлялась только в затруднительных или требующих скорого решения случаях, остальные же дела решались еще на основании коллежского обряда: подчиненные министру места присылают ему каждую неделю мемории или особенные представления, на которые он отвечает предложениями. Если под-

чиненные места не согласны с предложениями министра, то представляют ему свои рассуждения. В случае вторичного под­тверждения мнение подчиненных записывается в журнал и решение министра приводится в исполнение (ст. IX). В своей деятельности министры ответственны перед монархом и Сенатом. В конце года каждый министр должен подавать монарху через Сенат письменный отчет об управлении вверенных ему дел (исключая секретные). Сенат в присутствии министра рассматривает его отчет, требует от него устных объяснений, изучает документы о деятельности министерства, поступавшие в Сенат в течение отчетного времени, исследует всеподданнейшие доклады министра и затем представляет монарху письменный отчет с собственным заключением о нем. Кроме того, в течение года Сенат имеет право требовать от министра разъяснений о том или ином направлении его деятельности и, в слу­чае если бы таковая оказалась неудовлетворительной, доклады­вать об этом царю (ст. XII—XIV). Таким образом, манифест возлагал на Сенат функции контроля над .деятельностью министров, и в этом надзоре за действиями непосредственных агентов само­державной власти заключалась та новая роль, которая отводилась теперь Сенату в системе государственного управления. Вместе с тем в манифесте 8 сентября упоминалось о новом органе — комитете, составленном из министров. Однако учреждение такого органа никак не было конституировано в манифесте. Что же должен был представлять собой этот комитет и какая роль отводи­лась ему в государственном управлении?