Общая модель деятельности органа исполнительной власти

Требования к общей модели деятельности органа власти определяется поставленными в Концепции задачами:

1. Оптимизация (реинжиниринг) административных процессов;

2. Повышение исполнительской дисциплины через четкое закрепление ответственности государственных служащих, участвующих в административных процессах;

3. Повышения прозрачности административных процессов для граждан и организаций, вступающих во взаимодействие с государством, через создание простого для понимания формата представления информации о процессе;

4. Определение ИТ-решений в рамках подготовки создания электронных административных регламентов.

Структура модели должна оптимальным образом удовлетворять этим требованиям. Т.е. несмотря на то, общее, что объединяет эти задачи модель должна обеспечить представление информации о деятельности ОИВ в том специфическом аспекте, который наиболее адекватно помогает оперировать в каждой из вышеуказанных областей. При этом, создаваемая общая модель должна не только учесть специфику всех решаемых задач, но и сделать это наиболее рационально (эффективно, экономно).

Для этого представляется целесообразным использовать подход к моделированию опирающийся на разделении форматов и средств «накопления» и «представления» организационных знаний или, может быть точнее разделении средств «внутреннего» и «внешнего» представления этих знаний.

Для внешнего представления служат выводимые из модели отчеты, образующие группы следующего целевого назначения:

§ Аналитические отчеты, необходимые для анализа и совершенствования организации деятельности ОИВ на структурном и процессном уровне;

§ Регламенты деятельности ОИВ, адресованные сотрудникам - исполнителям различных уровней иерархии;

§ Схемы административных процессов для субъектов, вступающих во взаимодействие с государством, в простых для понимания форматах представления[4]

§ Технические задания на создание и модернизацию информационных средств поддержки административно-управленческих процессов

Каждый из этих отчетов должен выводиться из модели в виде структурированных текстовых документов, таблиц или диаграмм в различных графических нотациях (подробнее, см. Приложение 1, стандарты №1-2).

Для внутреннего представления информации в модели рекомендуется использовать методы «управления знаниями». Результатом применения этих методов является упорядоченное представление предметных областей и их элементов, существенных для описания деятельности ОИВ, а также способов взаимодействия между этими элементами.

Форматами внутреннего представления информации в модели являются два вида объектов:

§ «Классификаторы» – иерархические модели-онтологии[5] предметных областей

§ «Проекции» - модели парных и «тройных» отношений между ними

Предлагаемый подход не ограничивает число первичных сущностей (классификаторов и проекций) используемых для полного и точного описания деятельности ОИВ, но число их для эффективного (рационального, экономного) описания желательно ограничить. Выбор классификаторов и проекций, опять таки, обусловлен задачами «внешнего представления». А именно, возможностью формирования установленного множества отчетов – документов, необходимого и достаточного для решения указанных выше задач анализа, совершенствования и регламентации деятельности, а также обеспечения задачи компьютеризации (электронизации?) этой деятельности. Таким образом, каждая из этих задач предъявляет свои требования к номенклатуре и составу классификаторов и проекций, а, следовательно, и к общей структуре единой модели ОИВ. Общая модель, интегрирующая эти требования, строится настолько сложной (не более и не менее), насколько это требует ее применение для выбранного состава и способов решения задач.

Таким образом, для построения общей модели деятельности ОИВ надо выделить предметные области, которые характеризуют эту деятельность, определить состав классификаторов, описывающих основные объекты выделенных областей, а также набор проекций, задающих отношения как внутри области, так и с объектами из других областей.

В связи с тем, что в данной Концепции в первую очередь рассматривается операционный уровень управления, наибольшая ясность существует в части внутренней структуры Системной и Процессной моделей. Следующие шаги в развитии модели: Модель стратегии и эффективности деятельности и Инфологическая модель (необходимая для выдачи ТЗ на создание Информационной системы). Для их реализации первоначальная Операционная модель может быть расширена за счет дополнительных классификаторов, проекций и отчетов. В принципе, за счет дальнейшего расширения модели может быть реализована единая модель деятельности всех ОИВ (интеграция моделей всех ОИВ), т.е. единая модель государственного управления.

Тем не менее, представляется целесообразным, с самого начала представить возможный состав полной модели, а частные модели рассматривать по мере необходимости решения конкретных задач.

На основание опыта моделирования предприятий частного сектора и пилотного моделирования государственных структур можно предложить следующий состав предметных областей, описывающих деятельность ОИВ (с краткими комментариями):

1. Надсистема (государственного управления, в части компонент связанных с деятельностью ОИВ)

2. Внешняя среда (подведомственные области и объекты управления)

3. Назначение (Миссия) и цели ОИВ (характеризующие роль ОИВ в общей системе государственного управления)

4. Показатели (как стратегические, характеризующие результативность в достижении поставленных целей, так и операционные, связанные с эффективность реализации деятельности)

5. Действия (функциональный потенциал и административные действия, реализуемые в форме процессов, проектов и «поручений»)

6. Оргструктура (административно-штатная и ролевая)

7. Персонал (содержащий классификаторы специфицирующие требования, права и полномочия, а также персональный состав сотрудников)

8. Инфраструктура (позволяющие реализовать административные действия – оборудование, средства коммуникаций, программные продукты и т.п.)

9. Информация (описание информационных объектов, обеспечивающих принятую модель управления – причем как электронных, так и «бумажных»)

10. Финансы (описание структур бюджетов, объектов управленческого учета и центров финансовой ответственности)

В пределах этих областей можно выделить классификаторы, описывающие основные объекты этих областей (см. Приложение 1, стандарт №1)[6], а также задать отношения (проекции) между ними (Приложение 1, стандарт №2).

Моделирование в такой среде сводится к формированию (начальному заполнению, упорядочиванию и постоянной актуализации) содержимого классификаторов, отслеживанию и уточнению отношений между ними. Надо отметить, что наполнение базы организационных знаний может происходить постепенно по мере разворачиваю работ по моделированию, причем новое знание, как правило, не исключает, а дополняет существующее. В этом смысле моделирование может начаться, например, с обобщенного описания организационных структур и распределения функционала, а затем на этой базе может быть осуществлен переход к моделированию процессов, в ходе которого наполняются и другие классификаторы, структура которых первоначально задана только на верхних иерархических уровнях.

Моделирование процессов предполагает выбор состава (подмножества) функций-операций, принадлежащих процессу, информационных объектов, преобразуемых в данном процессе, средств реализации процесса, а также нормативных документов, задающих управление. Само же моделирование сводится к определение траектории движения по операциям с указанием соответствующего документооборота. Технически эта траектория может быть задана различными графическими, псевдографическими или табличными способами, поддерживаемыми выбранными инструментальными средствами.

Полученная таким образом и надлежащим образом сопровождаемая единая база организационных знаний – «Общая модель деятельности ОИВ», позволяет генерировать необходимые документы регламенты и гарантирует их актуальность и непротиворечивость в каждый конкретный момент времени.

Обоснование необходимости моделирования и оптимизации АУП с точки зрения новых инструментов государственного управления (административные, должностные, электронные регламенты, стандарты государственных услуг и т.д.)

Ключевыми направлениями проводимой в данный момент реформы государственного управления предусматривают оптимизацию функций и полномочий федеральных органов исполнительной власти, создание системы регламентации деятельности государственных служащих на основе административных и должностных регламентов, создание унифицированных требований (стандартов) взаимодействия государственных органов с гражданами и организациями. Данные направления должны обеспечить большую прозрачность деятельности государственных служащих, исполнительской дисциплины, снижения транзакционных издержек взаимодействия государства и общества в целом. Для успешной реализации данных направлений необходимы новые инструменты организационного моделирования и анализа. Прежде всего, это связано с тем, что существующая регламентирующая деятельность государственных служащих база излишне бюрократизирована, избыточна, но не обеспечивает персонализацию ответственности за принимаемые решения; не позволяет алгоритмически выстроить деятельность служащих и обеспечить необходимый уровень контроля. Текущая рутинная деятельность государственных служащих практически не документирована. Положения об органах власти, подразделениях и отделах определяют только функциональные области, но не процессы. Должностные инструкции не актуализируются при изменении функций и полномочий органов и поэтому практически не используются ни при найме на государственную службу, ни для передачи «знаний» о деятельности на данной должности, ни для оценки и планирования деятельности сотрудников.

Новые регламентирующие механизмы, предлагаемые в рамках административной реформы и реформы государственной службы, такие как административные, должностные и электронные регламенты, стандарты государственных услуг, могут быть созданы исключительно за счет внедрения процессного подхода.

На данный момент система регламентации деятельности федеральных органов исполнительной власти определена рядом нормативно-правовых актов и проектов федеральных законов (рис.1).

Рис. 1. Система регламентации деятельности ФОИВ (17 июля 2005 г.)

Постановление правительства №30 от 19 января 2005 года «О типовом регламенте взаимодействия ФОИВ» определил структуру административного регламента ФОИВ: ««Регламент федерального органа исполнительной власти, административные регламенты исполнения государственных функций, административные регламенты предоставления государственных услуг и должностные регламенты гражданских государственных служащих федерального органа исполнительной власти составляютадминистративный регламент федерального органа исполнительной власти». Таким образом, административный регламент состоит из четырех базовых разделов. На текущий момент первый раздел уже сформирован в виде проектов практически во всех ФОИВ на основе Типового регламента взаимодействия. В ближайшее время будет принят второй базовый документ по данной тематике: «Типовой регламент федеральных органов исполнительной власти в части внутренней организации», что позволит доработать первый раздел и создать унифицированную систему межведомственного взаимодействия и типовой обеспечивающей внутренней деятельности ФОИВ. Данная работа проводится самостоятельно органами власти и в целом не содержит задач, которые не могут быть решены без экспертной поддержки. При этом второй и третий разделы административного регламента (административные регламенты исполнения государственных функций и оказания услуг) на данный момент только заявлены, не существует утвержденного порядка их разработки. Проекты ФЗ «Об административных регламентах в исполнительных органах государственной власти в Российской Федерации» и «О стандартах государственных услуг» находятся в стадии согласования и на данный момент не могут использоваться в полной мере в качестве руководства к разработке второго и третьего разделов. Четвертый раздел административного регламента в соответствии с Постановлением правительства №30 – должностные регламенты государственных гражданских служащих. Общие требования к должностным регламентам изложены в вступившем 1 февраля 2005 года ФЗ «О государственной гражданской службе».

Оптимальная технология для решения задач регламентации основана прежде всего на едином способе представления административных процессов. При этом вся логика процессного подхода, взаимосвязи административных и должностных регламентов не только не противоречит предложенной на федеральном уровне системе регламентации, но полностью поддерживает ее. Стандарты услуг выступают как одна из проекций представления административного процесса, направленная на потребителя услуги и содержащая только информацию о точках взаимодействия с государственным органом в ходе процесса. Должностной регламент (в переменной, операционной части) строится на основе административных регламентов процессов, с точки зрения должности. Таким образом, стандартизированное представления процессов в данной концепции решает не только задачи построения электронного государства, но и поддерживает мероприятия административной реформы и реформы государственной службы.