Принятие внешнеполитических решений в РФ: основные участники
Формирование повестки дня
Формирование повестки дня – один из этапов политического процесса, в ходе которого определяется круг вопросов, которые затем становятся предметом обсуждения и по которым в результате принимаются политические решения. Ведущиеигроки заинтересованы в том, чтобы важныедля них проблемы попали в фокус международного обсуждения. Между тем у отдельных субъектов политических взаимодействиймогут быть различные взгляды на одно и то же событие или явление.Процесс формирования повестки дня заключается в согласовании существующихпредставлений, по итогам которого определяетсяне только что станет вопросомобсуждения, но и как оно будет определенои истолковано. Процесс формирования повестки дня,подчёркивал Ливингстон, носит динамичныйхарактер и требует постоянного использованияимеющихся возможностейвлияния от субъектов. Поскольку она несуществует сама по себе, входящие в неёвопросы сохраняют актуальность тольков случае непрерывного воспроизведения.С течением времени международные практикимогут меняться, следовательно, подвергаютсяизменениям и точки доступа кповестке дня и способность субъектов использоватьих. Отражение подобных динамическихпроцессов – несомненное достоинствоконцепции Ливингстона.Слабая сторона его подхода – государствоцентризм.СМИ, международные организациии транснациональные сети представленыкак точки доступа к повестке дня,но не как участники процесса её формирования,что оставляет открытым вопрос ороли негосударственных субъектов в этом аспекте международных взаимодействий.
Формирование политической повестки предполагает способность определять проблематику, которая станет объектом внимания со стороны политиков. В позитивном смысле дело касается направления запросов в адрес политиков, на которые те не смогут не отреагировать; в негативном же смысле речь идет об исключении каких-то вопросов из сферы политического рассмотрения.
Поступающие к политикам запросы исходят из целого ряда источников. На уровне общенациональной власти запросы могут исходить от других политиков, чиновников, групп интересов. На формирование политической повестки могут влиять судебные решения, а действия отдельных правительственных агентств и департаментов могут определять порядок работы других бюрократических подразделений. Многие вопросы регулярно фигурируют в качестве пунктов политической повестки, тогда как кризисные явления иногда могут определять появление новых проблем, которым уделяется первоочередное внимание.
Решение о включении вопроса в политическую повестку может определяться рядом факторов. Такими факторами являются уровень общественной поддержки вопроса, побуждающей власти к тому, чтобы принять ту или иную линию поведения, степень заинтересованности в решении вопроса со стороны политических партий и других организаций, например профсоюзов.
В формировании политической повестки активную роль играют средства массовой информации. СМИ могут высветить проблему, мобилизовать своих читателей, слушателей или зрителей и таким образом оказать давление на политиков, призывая их приступить к решению вопроса. Позитивной составляющей такой деятельности является направление общественного мнения в позитивное русло, в частности, на инициацию политических действий в отношении проблем социального характера, которые в противном случае могли быть властью проигнорированы. Опасность же состоит в способности СМИ, скажем, нагнетать массовую истерию, направленную против непопулярных меньшинств, что в итоге спровоцирует репрессивные действия со стороны властей.
Пресса и СМИ не отражают действительность: они фильтруют и формируют её;
В связи с тем, что большое количество ученых приняло во внимание теории постановки повестки дня, стало очевидно, что данный процесс включает в себя не только активную роль не только СМИ, но также общественности и влиятельных политиков. Роджерс и Диринг описывали характерные различия между постановкой повестки дня и её формированием, приняв во внимание доминирующую роль СМИ или общественности соответственно. Таким образом, постановка повестки дня — это влияние повестки дня, устанавливаемой СМИ, на общество: повестка дня от СМИ переходит обществу. В то же время формирование повестки дня являет собой «определенную степень взаимности» между СМИ и обществом: как повестка дня, установленная СМИ, так и общественная повестка дня равным образом способны влиять на государственную политику. Роджерс и Диринг выделяют три типа повестки дня:
1. Общественная повестка дня;
2. Повестка дня СМИ;
3. Стратегическая повестка дня (повестка дня влиятельных политиков).
Этапы процесса принятия политических решений.
1. Накопление исходных данных о проблемной ситуации в обществе.
2. Анализ исходных и всех дополнительных данных.
3. Принятие решения.
4. Реализация политического решения.
Каждая из этих фаз процесса принятия решения достаточно сложна по содержанию, требует длительного времени для качественной проработки ее элементов в определенной последовательности. Серьезных усилий требуют первые фазы, связанные с информацией.
На подготовительном этапе процесса принятия политических решений идентифицируют и формулируют проблему. С этой целью формируют базу данных, достаточных для вычленения подлежащих решению проблем, составляют перечень наиболее важных для государства проблем ("повестку дня"), выделяют и формулируют наиболее значимые среди них вопросы, а также определяют критерии измерения проблемы и достижения успеха в ее решении.
Второй этап: Полезность, полнота, достоверность, новизна, ценность – качества, которым должна отвечать информация, чтобы выполнить назначение источника принятия решений.
Остановимся подробнее на алгоритме третьей фазы – принятии решения.
Алгоритм принятия политического решения.Среди других элементов процесса принятия политического решения третья фаза – фаза принятия является не только самой ответственной, но и самой субъективно насыщенной. Именно здесь собранные и объективно проанализированные данные превращаются в основу волевых действий субъекта политики. По этой причине принимающий решение для снижения уровня субъективизма в предстоящем действии обязан скрупулезно выполнять наработанный политической практикой алгоритм принятия решения.
Неудовлетворенные интересы. Внимание сосредоточено на выяснении –чего желают участники политических событий от принимаемого политического решения. Учитывается весь спектр политических интересов и особенно тех, которые ныне не удовлетворены и предполагается их удовлетворение предстоящим решением. Субъект политики определяет характер, содержание, радикальность будущего решения, степень удовлетворенности интересов большинства участников политических событий, а значит – степень разрешенности проблемы, вызвавшей необходимость принятия решения.
Выбор альтернатив. К достижению любой поставленной цели ведет множество дорог. Главная задача принимающего решение состоит в том, чтобы: принять к рассмотрению как можно больше путей реализации этого решения, от этого зависит степень свободы субъекта в правильном определении наилучшего варианта; профессионально преобразовать возможные пути достижения цели, ведь каждый вариант имеет набор положительных свойств, но и не меньший – отрицательных, следовательно, необходимо грамотное сравнение всех вариантов; сделать предельно обоснованный выбор действительно наилучшего варианта реализации принимаемого решения.
Оформление решения. Принятое политическое решение должно быть соответствующим образом документально закреплено.
Участники принятия государственных решений.
«ЛПР», которую следует расшифровать как «лицо, принимающее решение». Под ним понимается человек или группа людей, на которых возложена функция окончательного выбора одного из возможных вариантов решения.
В любой политической системе имеются официальные лица и организации, ответственные за принятие решений.К субъектам, принимающимрешения,относятся формальные структуры власти и лица, несущие государственную или юридическую ответственность за определенные политическиерешения.Лица, принимающиерешения, обычно составляют элиту данной политической системы. Круг людей, причастных к выработке ипринятию политического решения,бывает широким, включающим достаточно большое число советников — людей, компетентных в той или иной области, которую так или иначе затрагивает принимаемоерешение.Это должны быть люди, снабжающие информацией лиц, участвующих в выработкерешений.Среди субъектов, принимающих решение,должны быть те, кто определяет, какое из альтернативных решений целесообразно принять.
Среди множества ролей, которые играют политики как субъекты управленческой деятельности, следует выделить их участие в выработке и принятии политических решений, определяющих развитие общества, решение вопросов распределения государственных ресурсов, проведение текущих корректировок и др. Чиновники участвуют в подготовке и принятии административно-управленческих решений, направленных на создание благоприятных условий для выработки, принятия и исполнения именно политических решений. Но государственные служащие участвуют в подготовке и политических решений. Однако, в отличие от административно-управленческих решений, которые чиновниками и готовятся, и принимаются, политические решения ими только готовятся, а принимаются политическими государственными органами и политическими государственными руководителями.
Определенное влияние на процесс принятия решений в исполнительных органах оказывают лица, занятые в особых регулирующих органах, возникающих в результате слияния субъектов государственной и частной экономической, социальной и другой политики, и не вписывающихся теоретически в классическую схему парламентской или президентской республики. Такие органы могут создаваться, например, из представителей профсоюзов, работодателей и исполнительной власти для регулирования тарифных соглашений между работодателями и наемными работниками. Кроме того, организуются комитеты, советы по поддержанию или развитию отдельных отраслей из представителей экономических министерств, а также общественных объединений бизнеса и др. Эти органы не избираются и не всегда назначаются парламентом, а формируются чаще всего центральными и местными органами исполнительной власти вместе с заинтересованными общественными объединениями. Часто они непосредственно выполняют принятые решения, а иногда принимают решения по мерам экономического и социального регулирования.
Основная часть таких органов формально осуществляет консультативную деятельность, но в действительности решающим образом воздействует на государственную политику. К таким органам относятся различные советы экспертов при правительстве, министерствах, ведомствах, отдельных их управлениях и т. д. Рекомендации советов не имеют силы правительственного постановления, но с большой вероятностью будут вскоре формализованыв правительственные меры по регулированию тех или иных общественных процессов.
Концепция принятия политических решений:
Разработка и принятие политического решения является одной из ключевых функций политической системы. Именно от того, какие политические решения разрабатывает и принимает политическая система и насколько адекватно они отражают и решают возникающие в обществе проблемы, во многом зависит состояние и перспектива развития общества и самой политической системы.
Политическое решение является основным (доминирующим) элементом в системе государственного управления. Это выбор и обоснование одного из многих вариантов политической деятельности, направленной на реализацию интересов доминирующих социальных групп или общества в целом.
Одной из особенностей политического решения является то, что оно непосредственно или опосредованно затрагивает интересы большого количества людей или всего общества. От него в буквальном смысле могут зависеть судьбы миллионов.
Другой особенностью политического решения является то, что непосредственными субъектами его принятия выступают политические лидеры и политические организации. Например, в России на федеральном уровне правом принятия политических законов и политических проектов обладают высшие органы законодательной и исполнительной власти (Государственная Дума, Федеральное Собрание, Президент РФ, Правительство РФ). Но в разработке и принятии политического решения опосредованно могут принимать участие граждане страны, общественные и общественно-политические организации и другие. На этапе выявления проблемы большое значение имеет инициатива снизу.
К особенностям политического решения относится также и то, что его реализация связана с мобилизацией, концентрацией и перераспределением общественных ресурсов, которые, как правило, ограниченны. Поэтому данная процедура может вызвать различные конфликты, в которых нередко побеждают корпоративные интересы элит.
Для реализации политического решения в нем должны содержаться примерно следующие составляющие:
•цели и задачи политического действия;
•план практических действий для исполнения решения;
•временные параметры (сроки, этапы);
•ответственные лица и структуры за исполнение решения.
Можно выделить два основных подхода (метода) к разработке и принятию политических решений: нормативный и ситуационный.
Нормативный метод предполагает использование стандартных правил и норм, например, процедура разработки и принятия государственного бюджета страны.
Ситуационный метод — разработка и принятие решений, необходимых для урегулирования (решения) конкретных проблем.