ООН и практика международного вмешательства.

С 1948 года ООН провела 51 операцию, связанную с пресечением угрозы миру, предотвращением вооруженных конфликтов, наблюдением за прекращением огня и другими миротворческими целями (из них 39 - после 1988 года). За 11 лет с 1999 года ООН провел более 30 операций по поддержанию мира, среди них операции в Косово, Восточном Тиморе, Сьерра-Леоне и ДРК. Эти цифры и факты подтверждают растущую востребованность миротворческой деятельности ООН.

Законность и характер использования вооруженной силы в рамках Устава ООН и коллективной системы безопасности с целью защиты фундаментальных прав человека должны определяться и оцениваться в свете известных положений Устава и недавней деятельности ООН.

В статье 2 (4) говорится: «Все участники должны воздерживаться от угрозы или применения силы против территориальной целостности или политической независимости любого государства, равно как каких-либо других действий, несовместимых с целями ООН».

Правда, существуют два исключения, касающиеся данного запрета: статья 42 и статья 51. Статья 51 подтверждает «неотъемлемое право на индивидуальную или коллективную самооборону» и выходит за рамки рассматриваемой темы. Статья 42 разрешает использование вооруженной силы Советом Безопасности в том случае, если Совет решит на основе статьи 39 Устава, что ситуация представляет собой»… угрозу миру, нарушение мира или акт агрессии». В соответствии со статьей 24 Устава, только Совет Безопасности может определять, существует ли угроза миру, нарушение мира или акт агрессии и, таким образом, является единственным органом в системе коллективной безопасности ООН, обладающим правом решать,»… какие меры могут быть предприняты в соответствии со статьями 41 и 42 для укрепления или восстановления мира и безопасности». Статья 39 законно наделяет Совет правом использовать свои политические полномочия для определения мер по поддержанию или восстановлению мира и безопасности. Это право Совета Безопасности на «автоматическую интерпретацию» с целью определения тех ситуаций, которые представляют собой угрозу миру, нарушение мира или акт агрессии, а также принудительных мер, которые должны предприниматься в свете подобных решений, согласно статье 42, если Совет решит, что это необходимо и адекватно ситуации.

Существуют ли правовые барьеры для Совета Безопасности в положениях статьи 2 (7) Устава? Вероятно нет, поскольку статья 2 (7) открыто заявляет: «Ничто, содержащееся в данном Уставе, не должно давать право ООН вмешиваться в дела, по существу входящие во внутреннюю компетенцию любого государства, или требовать отмены представления таких дел на рассмотрение в порядке настоящего Устава, однако этот принцип не затрагивает применения принудительных мер, согласно главе 7».

Наряду со сделанными нами ранее замечаниями о том, что в государственной практике и в теории принято не причислять крупные нарушения фундаментальных прав человека к сфере исключительно внутренней компетенции государства, последнее предложение статьи 2 (7) не оставляет и намека на двусмысленность: Совет имеет право вводить принудительные меры, согласно статье 42, если, как отмечено в статье 39, злодеяния и другие систематические или массовые нарушения фундаментальных прав человека внутри государства представляют собой угрозу миру или затрагивают поддержание или восстановление международного мира и безопасности.

У Совета есть два пути в рамках статьи 42: он может принять принудительные меры, санкционируя проведение военных акций, или же может дать согласие государствам - членам ООН прибегнуть к использованию вооруженной силы. Из-за отсутствия особых соглашений, предусмотренных в статье 43 Устава, Совет не будет прямо решать вопросы о принудительных мерах военного характера, если не доказана их эффективность, возможность и политическая осуществимость в данной конкретной ситуации.

Если санкция на принудительные меры предоставляется государствам-членам, то какая-либо отдельная страна не должна сама прибегать к вооруженной силе для исправления ситуации в соответствующей стране (хотя принудительные меры являются обязательными и для соответствующей страны и для других государств). Это является лишь «рекомендацией, которая подтверждает законность использования вооруженной силы, что запрещено в других случаях статьей 2 (4) Устава.

Таким образом, ООН обычно не проводит гуманитарные интервенции самостоятельно, силами своих миротворческих контингентов, она санкционирует проведение военных операций странами-членами.

И эти гуманитарные вмешательства зачастую оказываются далеко не так эффективны, как ожидалось. Во-первых, действовать интервентам в таких операциях зачастую приходится не против разрозненных, слабо организованных и плохо вооруженных отрядов, а против регулярных армий - так было, например, на Балканах. И если какие-то государства или группы государств захотят использовать гуманитарную интервенцию как повод для вторжения в страну и параллельного решения собственных задач, то без применения вооруженных сил, причем в форме масштабных военных операций, им не обойтись.

Во-вторых, как отмечает ряд обозревателей, проводимые до сих пор гуманитарные интервенции показали свою малую эффективность в урегулировании конфликтов, имеющих внутригосударственный характер: лишь 57 из 190 внешних интервенций за весь послевоенный период (с 1944 года до конца 2008 года) привели к прекращению боевых действий.» (Е. Степанова). А это требует серьезной работы по совершенствованию всей миротворческой деятельности ООН и Совета Безопасности, принятия мер по повышению действенности гуманитарного вмешательства, если такое решение принимается ООН.

Следует тем не менее заметить, что ООН играет огромную роль в постконфликтном устройстве, добиваясь обеспечения мирного населения продуктами и медикаментами, устанавливая наиболее приемлемый для страны в данный момент политический режим. Все эти шаги по стабилизации ситуации в Косово были закреплены в соответствующих резолюциях и других документах ООН, например, до сих пор функционирует Миссия ООН в Косово (МООНК).

К тому же уже много лет идет дискуссия о недостатке средств и военного контингента для проведения различных миротворческих операций ООН. Страны третьего мира, как правило, с готовностью идут навстречу призывам ООН, однако их военнослужащие обычно плохо обучены, а снаряжение должно быть оплачено кем-то более богатым. Поэтому даже простое укомплектование необходимых контингентов представляет для ООН постоянную проблему вследствие явного нежелания мировых лидеров участвовать в миротворческих операциях и даже в их финансировании. Известно, в частности, что те же США задолжали в соответствующий фонд ООН 1.77 млрд. долларов. Причем неважно, какие именно гуманитарные операции предпринимаются, по охране гуманитарных грузов или поддержке государственных переворотов, поскольку нельзя допускать, чтобы, как пишет Н. Хомский, проявлялось «доминирующее отношение цивилизованных государств к институтам мирового порядка»

Конечно, деятельность ООН на протяжении последнего десятилетия свидетельствует о слабости этой организации и невозможности принятия эффективных решений Советом безопасности ООН в ситуации, когда обострилось противостояние между мировыми лидерами (как это было в вопросе принятия резолюции по Дарфуру, когда Китай наложил вето на проект резолюции от ЕС). То есть, нужно согласиться с тем, что для современных условий, для складывающейся принципиально новой во многих своих аспектах ситуации в политической, экономической, военной, информационной сфере, для изменяющегося спектра угроз, нового характера и возросшей интенсивности конфликтов требуется определенная корректировка и, может быть, пересмотр отдельных положений международно-правовой базы, подходов к миротворческой деятельности ООН, включая упреждающие действия этой организации, операции по поддержанию мира, постконфликтное миростроительство и др. Требуются, очевидно, и определенные организационные решения, касающиеся ООН, ее Совета Безопасности и других институтов, включая силовую компоненту миротворческой деятельности ООН. Но это тема для отдельного серьезного разговора.

И нужно отметить, что ООН уже начала работу по совершенствованию своих миротворческих механизмов.

Так, в 2000 году была создана специальная группа экспертов по операциям ООН в пользу мира, которую возглавил заместитель генерального секретаря ООН Л. Брахими. Перед этой группой была поставлена задача - проанализировать миротворческий опыт ООН (включая и причины неудачных операций последних лет - в Боснии и Герцеговине и особенно в Руанде в 1994 году, где в результате межплеменной розни погибли около 800 тысяч человек) и выработать рекомендации по повышению миротворческого потенциала ООН и реформированию ее операций по поддержанию мира. Обстоятельный и прагматичный доклад этой представительной группы (т.н. «доклад Брахими») был представлен ООН к Саммиту тысячелетия.

Таким образом, гуманитарное вмешательство является безусловной прерогативой ООН и хотя уже сейчас можно слышать различные дискуссии о слабости ООН и ее недееспособности, и это вряд ли может способствовать стабилизации мировой политики. Совет безопасности ООН является единственным органом уполномоченным принимать решения во области общемировой безопасности, и попытки других организаций взять на себя эти функции не ведут к положительному результату, поскольку альтернативы ООН пока нет.