Гуманитарные интервенции: история, теория, практика.
Гуманитарная интервенция – в современных международном праве и практике: применение силы или угроза силой, осуществляемые государством или группой государств за пределами своих границ без согласия страны, на территории которой применяется сила, и направленные на предотвращение или пресечение масштабных и грубых нарушений основных прав людей, не являющихся гражданами государств, осуществляющих гуманитарную интервенцию. Тематика гуманитарной интервенции не раз становилась предметом внимания Объединённых наций, в частности, Группы по мерам доверия (1981), Комиссии по разоружению (1983), Международной комиссии по вопросам вмешательства и государственного суверенитета (1994), была отражена в серии специальных докладов (1995: о положении в Анголе, Сомали и конфликтах в Африке), в выступлениях (1999) и статьях (2000) Генерального Секретаря. Условия и порядок использования гуманитарной интервенции в качестве меры воздействия со стороны мирового сообщества определяются рядом норм международного права, отражённых в Уставе ООН, резолюциях её Генеральной ассамблеи (№№ 43/131, 44/21, 46/182, 2625, 3114) и Совета Безопасности (№№ 688, 767, 770, 771, 787, 794, 814, 815, 819, 824, 836, 929) и др.
Концепт гуманитарной интервенции, выросший из европейских социальных идей и теории международного права, исходящих из приоритета прав личности над интересами социума, противоречит другому фундаментальному принципу межгосударственных отношений – неприменения силы или угрозы силой – и отражает формирование в международно-правовом поле новых подходов к нерушимости государственного суверенитета. Гуманитарная интервенция считается легитимной, если она предпринимается ради прекращения геноцида, религиозных или этнических чисток, а также для предотвращения ситуаций, развитие которых чревато преступлениями против человечности. Вторжение должно быть санкционировано либо структурами ООН, либо авторитетными региональными международными организациями.
Действующая идеология гуманитарной интервенции делигитимизирует государственный суверенитет через нарушение прав человека и создаёт острую правовую коллизию, которая, в свою очередь, препятствует установлению баланса между правомочностью и обоснованностью гуманитарного вмешательства. Убедительность аргументации в пользу последнего заменяется, как это было накануне операции НАТО на Балканах, ввода войск США в Ирак и боёв на Южном Кавказе в 2008 г., массированным воздействием на общественное мнение, направленным на оправдание войны ради достижения мира и насилия во имя утверждения идеалов человеколюбия и гуманизма. Необходимость скорейшего устранения этого правового противоречия заставляет применять неэффективный сценарий: вторжение – восстановление порядка – минимальное гуманитарное содействие – легитимизация новых властей – вывод войск. Ни в одном регионе, где на протяжении последних десятилетий гуманитарные интервенции осуществлялись в соответствии с этой схемой, не было установлено даже относительное спокойствие, и лишь в нескольких из них возникли прочные демаркационные линии. Более типично (наиболее яркие примеры – Ирак и Косово) получение полных преимуществ одной из сторон противостояния. Вмешательство американцев в конфликты в Сомали и на Гаити, французов – в Кот-д’Ивуаре, англичан – в Сьерра-Леоне завершилось провалом. Продолжающиеся гуманитарные миссии в Афганистане, Косово и Ираке не внушают оптимизма относительно их конечных результатов.
Более привлекательна ещё ни разу полностью не реализованная модель, где за военной фазой гуманитарной интервенции следуют: полная демилитаризация страны – создание институтов власти и управления без участия местного населения – формирование основ правового режима – включение страны в тесную финансово-экономическую кооперацию с развитыми обществами – постепенное замещение военно-политических рычагов управления экономическими – поэтапное вовлечение местного населения в управление экономикой и публичными институтами восстанавливаемого государства.
Такой порядок шагов продиктован тем, что нарушения прав личности есть следствие вырождения национальных институтов и утраты ими способности обеспечивать общественные блага для своих сограждан. Гуманитарная интервенция, направленная не на государственные структуры, а против хаоса, и не являющаяся агрессией, не может иметь своим результатом военную победу и установление внешнего контроля над неуправляемым объектом, где нарушаются права человека. Обеспечение базовых прав и свобод ставит её центральной задачей создание основ правового порядка, который исключает 1) пренебрежение локальными традициями и 2) насильственное внедрение в социальную практику чуждых ей моральных правил, религиозных норм и политических установлений.
Гуманитарная миссия, нацеленная на полное восстановление страны, как альтернатива оживившейся в различных регионах мира борьбе за освобождение от западного влияния, должна быть рассчитана на десятилетия и включать в себя тотальную демилитаризацию, монополизацию полицейских функций внешней администрацией, продолжительный отказ от воссоздания местных вооруженных формирований, восстановление экономической жизнеспособности, создание судебной системы, институтов местного самоуправления, инвестиции в социальную сферу и инфраструктуру, создание новых рабочих мест и т.д.
Нормализация ситуации только открывается свержением правящего режима и прекращением насилия и не венчается переходом к демократии, передачей власти местной администрации и выводом войск. Её фундаментальное содержание состоит в постепенном превращении страны в полноправного члена мирового сообщества, на основе переоценки возникшего в начале глобализации поверхностного отношения к культурному синтезу, и полноценного игрока глобальной экономики через либерализацию доступа национальной продукции на рынки развитых стран.
Гуманитарная интервенция – применение силы или угроза силой, осуществляемые государством или группой государств за пределами своих границ без согласия страны, на территории которой применяется сила, и направленные на предотвращение или пресечение масштабных и грубых нарушений основных прав людей, не являющихся гражданами государств, осуществляющих гуманитарную интервенцию.
Концепт гуманитарной интервенции, выросший из европейских социальных идей и теории международного права, исходящих из приоритета прав личности над интересами социума, противоречит другому фундаментальному принципу межгосударственных отношений – неприменения силы или угрозы силой – и отражает формирование в международно-правовом поле новых подходов к нерушимости государственного суверенитета. Гуманитарная интервенция считается легитимной, если она предпринимается ради прекращения геноцида, религиозных или этнических чисток, а также для предотвращения ситуаций, развитие которых чревато преступлениями против человечности. Вторжение должно быть санкционировано либо структурами ООН, либо авторитетными региональными международными организациями.
Действующая идеология гуманитарной интервенции делигитимизирует государственный суверенитет через нарушение прав человека и создаёт острую правовую коллизию, которая, в свою очередь, препятствует установлению баланса между правомочностью и обоснованностью гуманитарного вмешательства. Убедительность аргументации в пользу последнего заменяется, как это было накануне операции НАТО на Балканах, ввода войск США в Ирак и боёв на Южном Кавказе в 2008 г., массированным воздействием на общественное мнение, направленным на оправдание войны ради достижения мира и насилия во имя утверждения идеалов человеколюбия и гуманизма. Необходимость скорейшего устранения этого правового противоречия заставляет применять неэффективный сценарий: вторжение – восстановление порядка – минимальное гуманитарное содействие – легитимизация новых властей – вывод войск. Ни в одном регионе, где на протяжении последних десятилетий гуманитарные интервенции осуществлялись в соответствии с этой схемой, не было установлено даже относительное спокойствие, и лишь в нескольких из них возникли прочные демаркационные линии. Более типично (наиболее яркие примеры – Ирак и Косово) получение полных преимуществ одной из сторон противостояния. Вмешательство американцев в конфликты в Сомали и на Гаити, французов – в Кот-д’Ивуаре, англичан – в Сьерра-Леоне завершилось провалом. Продолжающиеся гуманитарные миссии в Афганистане, Косово и Ираке не внушают оптимизма относительно их конечных результатов.
Более привлекательна ещё ни разу полностью не реализованная модель, где за военной фазой гуманитарной интервенции следуют: полная демилитаризация страны – создание институтов власти и управления без участия местного населения – формирование основ правового режима – включение страны в тесную финансово-экономическую кооперацию с развитыми обществами – постепенное замещение военно-политических рычагов управления экономическими – поэтапное вовлечение местного населения в управление экономикой и публичными институтами восстанавливаемого государства.
Такой порядок шагов продиктован тем, что нарушения прав личности есть следствие вырождения национальных институтов и утраты ими способности обеспечивать общественные блага для своих сограждан. Гуманитарная интервенция, направленная не на государственные структуры, а против хаоса, и не являющаяся агрессией, не может иметь своим результатом военную победу и установление внешнего контроля над неуправляемым объектом, где нарушаются права человека. Обеспечение базовых прав и свобод ставит её центральной задачей создание основ правового порядка, который исключает 1) пренебрежение локальными традициями и 2) насильственное внедрение в социальную практику чуждых ей моральных правил, религиозных норм и политических установлений.
Гуманитарная миссия, нацеленная на полное восстановление страны, как альтернатива оживившейся в различных регионах мира борьбе за освобождение от западного влияния, должна быть рассчитана на десятилетия и включать в себя тотальную демилитаризацию, монополизацию полицейских функций внешней администрацией, продолжительный отказ от воссоздания местных вооруженных формирований, восстановление экономической жизнеспособности, создание судебной системы, институтов местного самоуправления, инвестиции в социальную сферу и инфраструктуру, создание новых рабочих мест и т.д.
Нормализация ситуации только открывается свержением правящего режима и прекращением насилия и не венчается переходом к демократии, передачей власти местной администрации и выводом войск. Её фундаментальное содержание состоит в постепенном превращении страны в полноправного члена мирового сообщества, на основе переоценки возникшего в начале глобализации поверхностного отношения к культурному синтезу, и полноценного игрока глобальной экономики через либерализацию доступа национальной продукции на рынки развитых стран.
История вопроса
На теоретическом уровне идея гуманитарной интервенции была впервые сформулирована в 1987 г. основателем движения «Врачи без границ», будущим министром иностранных дел Франции Бернаром Кушнером в книге «Le Devoir d’Ingérence» («Обязанность вмешаться»). Б. Кушнер настаивал на том, что демократические государства имеют право и даже обязаны ради защиты прав человека вмешиваться в дела других государств, невзирая на их суверенитет.
Первой гуманитарной интервенцией стала военная операция НАТО против Югославии в 1999 г. До этого времени мировое сообщество либо реагировало на сообщения о гуманитарных катастрофах в ограниченном объеме (бомбардировки натовцами боснийских сербов в 1994–1995 гг. в Боснии и Герцеговине), либо вообще не вмешивалось в развитие событий (межэтнический конфликт в Руанде в 1994 г., унесший жизни до 1 млн человек).
Нет ничего удивительного в том, что идея гуманитарной интервенции стала «одной из ключевых причин споров и противоречий в современных международных отношениях» [3]. Ее концепция вступает в прямое противоречие с закрепленными в Уставе ООН принципами государственного суверенитета, территориальной целостности и верховных полномочий ООН
В целях создания правовых рамок для осуществления гуманитарных интервенций в 2000 г. под эгидой ООН была учреждена Международная комиссия по вопросам вмешательства и государственного суверенитета. В 2001 г. она представила доклад «Ответственность по защите» («The Responsibility to Protect»), в котором констатировала необходимость отказаться от реализованной в Югославии концепции «права на вмешательство» и заменить ее концепцией «ответственной защиты». Последняя делает упор на невоенные методы и трактует иностранное вмешательство как ответственность государств по защите гражданского населения другого государства в случае, когда это государство не в состоянии выполнить свои обязательства по защите собственных граждан. Ответственность международного сообщества в отношении нарушений гуманитарного права была сформулирована в виде трех задач: «предотвращать, реагировать и восстанавливать».
Данный доклад получил поддержку ведущих западных государств, однако не приобрел характер международной конвенции или поправки в Устав ООН. В результате решение вопроса о «гуманитарном вмешательстве» остается в руках Совета Безопасности ООН. Кроме того, ранее Международный суд ООН, рассматривавший дело о вооруженной поддержке США антиправительственных сил в Никарагуа в 1980-е годы, констатировал, что международное право не санкционирует использование государством вооруженной силы для исправления ситуации с серьезными нарушениями в области прав человека в другом государстве без одобрения СБ ООН. Соответствующее положение было подтверждено резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН от 3 ноября 1986 г. Таким образом, с точки зрения международного права концепция «ответственность по защите» имеет сегодня не больше легитимных оснований, чем это было в период натовских бомбардировок Югославии.
В 2000-х годах западные державы реализовали идею гуманитарной интервенции на практике в трех странах – Афганистане (2001 г.), Ираке (2003 г.) и Ливии (2011 г.). Во всех трех случаях вооруженное вмешательство в том виде, в каком оно было осуществлено, не было санкционировано СБ ООН. В афганском случае речь фактически шла об операции США и НАТО в формате «государственной самообороны», хотя и под лозунгом защиты мирного населения Афганистана от режима талибов. В Ираке во главу угла был поставлен поиск оружия массового уничтожения. Утверждалось, в частности, что Саддам Хусейн «создает одно из самых страшных средств уничтожения. Его цель – доминировать, запугивать и осуществлять нападения» [4]. Позднее президент США Джордж Буш-младший «подверстал» к антисаддамовской кампании гуманитарную составляющую.
Что касается Ливии, то резолюцией № 1973 от 17 марта 2011 г. СБ ООН предоставил мандат лишь на обеспечение режима «бесполетной зоны» над страной «в целях защиты гражданского населения». Однако действия войск НАТО с самого начала были нацелены на смену существующего режима. Эта цель была достигнута, однако гуманитарная ситуация в Ливии, так же, как в Ираке и Афганистане, в результате гуманитарной интервенции не улучшилась.
Единственным примером успешного вмешательства международного сообщества под гуманитарными лозунгами в 2000-е годы можно отчасти признать урегулирование конфликта в суданской провинции Дарфур.
Таким образом, в ходе трех крупнейших вооруженных операций международное сообщество оказалось не в состоянии выполнить ни одно из положений вышеупомянутого доклада «Ответственность по защите». Оно не предотвратилодействительно имевшие место еще в 1990-х годах массовые нарушения гуманитарного права в Афганистане, Ираке и Ливии,не отреагировало на реальные (а не на сфальсифицированные) сигналы и не восстановило стабильность в плане обеспечения безопасности гражданского населения. Главная причина заключалась в подмене исходного тезиса. Вместо вмешательства в конфликт с целью «ответственной защиты» гражданского населения при одновременном дистанцировании от интересов вовлеченных сторон внешние силы изначально сделали ставку на оказание военно-политической поддержки антиправительственным войскам. Речь шла, по сути, о непосредственном участии в боевых действиях ради достижения собственных геополитических целей и отработки сценариев вмешательства в других стратегически важных районах планеты. Ирак и другие конфликтные регионы стали «экспериментальной площадкой для новых принципов американской внешней политики» [5].
Единственным примером успешного вмешательства международного сообщества под гуманитарными лозунгами в 2000-е годы можно отчасти признать урегулирование конфликта в суданской провинции Дарфур. Под давлением международного сообщества в 2006 г. правительство Судана и Суданское освободительное движение подписали в Абудже мирное соглашение. Успех международного вмешательства был обусловлен его чисто гуманитарными целями, не «обремененными» попытками смены правящего режима.
Ведущие мировые игроки предлагают собственные варианты преодоления международно-правового тупика, возникшего вокруг гуманитарных интервенций. В частности, президент Бразилии Дилма Русеф на саммите БРИКС в марте 2012 г. предложила заменить концепцию «защищать с ответственностью» концепцией «ответственность во время защиты» («Responsibility While Protecting»). Она обосновала свое предложение необходимостью защищать гражданское население не только от собственных диктаторов, но и от осуществляющих вмешательство внешних сил. На 66-й сессии Генеральной Ассамблеи ООН в сентябре 2012 г. представители Бразилии и ряда других государств констатировали, что «применение силы несет в себе риск провоцирования непредусмотренных ранее жертв и в то же время делает более трудным достижение политического решения».
Однако говорить о поддержке данной позиции на уровне профильных органов ООН преждевременно. Главная причина кроется в геополитической «востребованности» именно неопределенной трактовки гуманитарных интервенций. Администрация США уже довела до сведения Д. Русеф пожелание, чтобы Бразилия не пыталась изменить сложившуюся практику вмешательства под гуманитарными лозунгами, а более активно следовала именно американской трактовке.
Концепция «ответственность по защите», не имеющая четкой международно-правовой дефиниции и потому открывающая широкий простор для расширительных трактовок, останется важнейшей базовой концепцией Запада для осуществления вмешательства в собственных геополитических целях.
Как результат, на сегодня термины «гуманитарная интервенция» и «гуманитарная катастрофа» по-прежнему «не содержат в себе какого-либо существенного правового веса с точки зрения международного права», а отданы на откуп политикам и военным. Основополагающие правовые документы в целом и «источники права» применительно к вооруженным конфликтам в частности «не содержат каких-либо дефиниций применительно к подобным концепциям». А потому гуманитарная интервенция, вне зависимости от реальной ситуации в конфликтном регионе, превратилась в удобное пропагандистское прикрытие для реализации западным сообществом геополитических сценариев. Эти сценарии предусматривают либо насильственную смену неугодных режимов либо установление собственного прямого военно-политического контроля над регионами, богатыми природными ресурсами или представляющими иную ценность. Кроме того, действительно трагическая ситуация, сложившаяся во многих «горячих точках» планеты, предоставляет мировым игрокам уникальную возможность для внешнеполитических комбинаций: свою поддержку вмешательства в одном регионе они могут «обменять» на возможность проводить более независимую политику в другом. Эта мысль четко прослеживается у экс-канцлера Германии Герхарда Шредера, который в 1999 г. поддержал операцию НАТО против Югославии. По его признанию, «участие в косовской операции, как и позднее, в ноябре 2001-го, согласие на операцию в Афганистане обеспечили нам возможность свободно сказать ‘нет’ войне в Ираке» [6].
Подобная ситуация дает основания утверждать, что концепция «ответственность по защите», не имеющая четкой международно-правовой дефиниции и потому открывающая широкий простор для расширительных трактовок, останется важнейшей базовой концепцией Запада для осуществления вмешательства в собственных геополитических целях. Расклад сил в конфликтных регионах предвещает дальнейшее смещение района ее применения на восток – от Сирии через Иран в направлении Пакистана с выходом в район Корейского полуострова и в целом Дальнего Востока. По имеющейся информации, США, НАТО и Лига арабских государств были готовы осуществить «гуманитарное вмешательство» в Сирии уже в июне–июле 2012 г. «по следам» обнаружения около сотни погибших в сирийском городе Хула. Однако находившиеся в стране международные наблюдатели отказались представлять доклад, однозначно возлагающий ответственность за трагедию на правительственные войска, что вкупе с сохраняющимися разногласиями в рядах антиасадовской коалиции нарушило разработанный Западом сценарий гуманитарной интервенции. В докладе Комиссии по расследованию нарушений прав человека в Сирии было лишь констатировано, что «имеющиеся свидетельства» не позволяют исключить ни одну из рассматриваемых опций, включая ответственность антиправительственных сил. Тем не менее именно Сирия остается главным кандидатом на то, чтобы стать следующим полигоном для гуманитарной интервенции с геополитическим подтекстом.