Коррупция в органах государственной власти и местного самоуправления.
Анализ периода постсоветского развития России после августа 1991 г. показал, что события, приведшие к крушению советской идеологической парадигмы, не устранили причины и факторы, лежавшие в основе кризиса советской государственности. На фоне непродуманных, непоследовательных, а частью и противозаконных «демократических преобразований» в духе «догоняющей вестернизации», усугубивших кризис экономики и вызвавших масштабный кризис культуры, произошло обнищание значительной части населения, существенно возрос уровень раздражения и агрессии в обществе, а также уровень преступности, причем, в ее наиболее опасных формах, к которым следует отнести преступления коррупционной направленности. В постсоветской России коррупция стала скорее нормой, чем исключением, причем она поразила и органы федеральной власти, и правоохранительные органы, и органы местного самоуправления, в которых образовались команды коррупционеров, под которыми понимаются неформальные группы служащих, чиновников и иных сотрудников, сорганизовавшиеся в целях осуществления действий, которые законодатель относит числу противоправных деяний коррупционной направленности.
Содержание коррупции не исчерпывается продажностью
и подкупаемостью государственных и муниципальных служащих,
а включает также различные проявления эксплуатации служебного статуса вопреки интересам службы. При этом коррупция в системе государственной и муниципальной службы традиционно рассматривается как качественно более опасное явление, так она приводит к широкому спектру нарушений прав и свобод граждан. Субъекты коррупционных преступлений, как правило, занимающие высокое общественное положение, подрывают авторитет власти в глазах населения, формируют реальные угрозы безопасности государства. Коррупция как явление приспосабливается к различным условиям, непрерывно видоизменяется, совершенствуется и вырабатывает изощренно-интеллектуальные способы реализации противоправных деяний, принося огромный материальный и моральный ущерб государству в целом.
Совершение противоправных деяний чиновниками фактически означает реализацию противозаконных схем конвертации властных полномочий и обусловленных ими возможностей в финансовые
и иные материальные блага, преференции, ресурсы. Особого внимания заслуживает то обстоятельство, что речь идет о групповой деятельности, ибо в условиях существующей в органах власти системной коррупции, о чем неоднократно говорил Президент России, индивидуальная коррупционная деятельность в течение сколь-нибудь продолжительного времени невозможна. Деятельность отдельных чиновников, которые инициативно попытаются реализовывать коррупционные схемы, будет незамедлительно пресечена членами команды коррупционеров, либо правоохранительными структурами, по информации членов команды, которые подобной акцией будут демонстрировать свое, якобы, непримиримое отношение
к коррупционерам.
Как показывают опубликованные материалы органов МВД, ФСБ, СКР, прокуратуры команды коррупционеров имеют структуру, в основном повторяющую иерархическое построение соответствующего органа власти. Возглавляет команду коррупционеров либо руководитель (как, например, обвиненные в коррупции глава Республики Коми Вячеслав Гайзер, губернатор Сахалинской области Хорошавин или мэр Махачкалы Саид Амиров), либо один из его заместителей. Они непосредственно управляют организацией
и реализацией коррупционных проектов, осуществляют контроль за финансовыми потоками и деятельностью команды. Реализацию коррупционных схем ведут члены команды, организующие получение так называемых «откатов» и вымогающих взятки.
Вне сомнения, в условиях системной коррупции, поразившей органы государственной власти и местного самоуправления, практически все официальные структуры вольно или невольно включают в себя подобную криминальную составляющую. Системная коррупция носит централизованный характер, в силу чего команды коррупционеров, существующие в органах муниципального управления, в ЖКХ, объектах торговли, строительного и аграрного комплекса т.д., замыкаются на доминирующую административную структуру города/края/области и образуют своеобразную институциональную «клику», действующую по принципу круговой поруки, с элементами «клана» и «клиентелы», в которой глава коррупционной команды выступает в роли сеньора, а остальные – его вассалов. Подобные структуры в определенной мере определяет социально-политическую ситуацию в регионе. Они могут взаимодействовать и встраиваться в отраслевые вертикали федерального уровня, обеспечивая самоорганизацию коррупционной системы в масштабах страны.
Следует отметить, что не существует формальных признаков команд коррупционеров и условий возможной принадлежности
к ним, тем не менее, стремящиеся в них лица должны четко выделять неформальных членов команды и реализовывать коррупционный инструментарий (например, приемы вымогательства взяток, «откатов», их оптимальные размеры, каналы и способы передачи полученных средств главе команды, методы укрытия средств от контролирующих и правоохранительных структур и др.), поскольку от правильной идентификации и адекватной линии поведения зависит карьера чиновника, его безопасность, материальное положение и решение иных насущных вопросов.
Анализ информации в отношении лиц, уличенных в коррупционной деятельности, позволяет выделить следующие основные критерии принадлежности к команде коррупционеров, вписанной в органы власти, как, впрочем и к любому другому неформальному институту представителей элиты, реализующей властные функции:
1. Близость к главе команды (родственные связи, совместная учеба или служба и т.п.)
2. Личная преданность, либо высокая степень лояльности главе команды.
3. Персональное участие в процессах реализации власти и, как условие, схемах противоправной конвертации властных полномочий в деньги и имущество, ставших системной частью и условием функционирования команды.
4. Умение адекватно воспринимать свое место в иерархии управления, правильно понимать волеизъявления главы команды, строить свои действия соответственно ролевой установке и положению в системе.
5. Передача в полном объеме незаконных доходов, полученных в ходе реализации коррупционных схем главе команды.
6. Ведение скромного образа жизни, не дающего поводы окружению заподозрить данное лицо в получении незаконных доходов.
Рассматривая соотношение понятий коррупция и власть, коррупцию во власти следует понимать как процесс, при котором имеет место прямое использование должностными лицами прав, связанных с должностными полномочиями, в целях личного обогащения.
Коррупционные проявления в органах местного самоуправления, можно классифицировать по нескольким основаниям:
По сфере проявления коррупции:
- коррупционные правонарушения непосредственно в органе местного самоуправления;
- коррупционные правонарушения в отношениях между органом местного самоуправления и хозяйствующими субъектами, находящимися на территории муниципального образования;
- коррупционные правонарушения в отношениях органа местного самоуправления с другими муниципальными образованиями.
По характеру коррупционных правонарушений:
- преступления коррупционного характера;
- должностные правонарушения коррупционного характера;
- должностные проступки коррупционного характера.
По субъектам коррупционных правонарушений:
- коррупционные правонарушения допущенные главами муниципальных образований и главами местных администраций, либо главами муниципальных образований, являющихся одновременно главами местных администраций;
- коррупционные правонарушения допущенные муниципальными служащими, находящимися на муниципальной службе;
- коррупционные правонарушения допущенные председателями и заместителями председателей представительных органов муниципальных образований;
- коррупционные правонарушения допущенные депутатами представительных органов муниципальных образований.
Наиболее опасным симбиозом организованной преступной группы на уровне муниципальных образований является единство преступных действий уголовных элементов, коррумпированных представителей правоохранительных органов и органов местного самоуправления, начиная с главы муниципального образования.
Задача противодействия коррупции в органах власти имеет приоритетное значение. В ст. 5 Федерального закона «О противодействии коррупции» закреплена норма о том, что органы местного самоуправления должны осуществлять противодействие коррупции в пределах своих полномочий. Объем этих полномочий указан
в Федеральном закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и в Федеральном законе «О муниципальной службе». Вопрос противодействия коррупции – это не вопрос местного значения, так как согласно пункту «б» статьи 72 Конституции РФ вопросы обеспечения законности, правопорядка и общественной безопасности отнесены к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. По существу это вопрос жизни или смерти государства, поэтому органы местного самоуправления, опираясь на помощь населения, должны существенно повысить эффективность противодействия коррупции в своих рядах, а также на территории муниципального образования.
Официальная статистика коррупционных проявлений в системе государственной власти и местного самоуправления основывается на данных прямых и косвенных методов измерения коррупции. К прямым можно отнести методы, с помощью которых измеряют уровень и объем коррупции с учетом статистических данных. Косвенные методы не измеряют напрямую коррупцию, но с их помощью можно оценить определенные риски коррупции[26].
По нашему мнению выявление потенциальных коррупционных рисков, является необходимым условием эффективной борьбы с коррупцией. Источником данных об условиях и факторах, порождающих коррупцию в ее различных формах, является мониторинг коррупционных рисков, который создает реальную возможность для формулирования внятных антикоррупционных мер.
В основе коррупционных рисков лежат различные факторы, которые можно классифицировать как:
1) факторы организационного характера, к которым следует отнести отсутствие гласности при принятии решений органами власти; избыточность государственных и муниципальных функций; низкую эффективность внутреннего и внешнего контроля за деятельностью органов государственного и муниципального управления, их должностных лиц; слабую правовую защищенность сотрудников муниципальных органов, несовершенство механизмов прямой и обратной связи между гражданами и органами власти.
2) факторы социального характера, такие, как, например, значительный разрыв в оплате труда работников государственного, муниципального и частного секторов.
3) факторы экономического характера, в числе которых ведущим является низкий уровень конкуренции.
4) факторы политического характера, прежде всего неразвитость институтов гражданского общества; несовершенный механизм финансирования политических партий и выборных кампаний; неэффективная кадровая политика.
Идентификацию рисков, их оценку и ранжирование должны осуществлять сами органы государственной и муниципальной власти в связи с тем, что они лучше знают свою собственную деятельность, при этом, оценка коррупционных рисков органами власти должна осуществляться в неразрывной связи с разработкой четких антикоррупционных мер и общественным контролем за их реализацией.
Содержание механизма выявления коррупционных рисков
в органах государственной власти и местного самоуправления можно разработать на основе анализа подходов к организации управления в сфере безопасности. Данный механизм должен содержать следующие необходимые элементы:
- прогнозирование, выявление, анализ и оценку коррупционных рисков;
- определение основных направлений стратегии противодействия коррупции в органе власти;
- формирование комиссий по противодействию коррупции
в органе власти;
- изучение правового регулирования в сфере противодействия коррупции;
- определение данными комиссиями потенциально коррупциогенных сфер деятельности органа власти;
- выделение отдельных полномочий государственной (муниципальной) службы, при выполнении которых существует вероятность возникновения коррупционных проявлений или действий;
- составление реестра коррупциогенных должностей;
- выявление скрытых потенциальных возможностей государственной (муниципальной) системы, способствующих коррупционным проявлениям со стороны должностных лиц;
- формулирование и реализация комплекса антикоррупционных мер, направленных на предупреждение возможных коррупционных проявлений;
- организацию научно-исследовательской деятельности, информационной работы и просвещения в сфере противодействия коррупции органа власти;
- координацию деятельности всех субъектов противодействия коррупции.
Механизм выявления коррупционных рисков в органах государственной власти и местного самоуправления может продуктивно работать, если он будет опираться на индикаторы коррупционной деятельности[27]. Данные индикаторы могут иметь различное наполнение для разных органов власти. В то же время, можно выделить группу индикаторов общего характера:
- получение в связи с исполнением должностных обязанностей вознаграждения от физических и юридических лиц (подарки, денежное вознаграждение, ссуды, услуги, оплату развлечений, отдыха, транспортных расходов и иные вознаграждения);
- внесение денег на счет взяткополучателя (возможно, открытый взяткодателем);
- передача взяткополучателю расчетной (дебетовой) карты на сумму взятки;
- вручение взятки под видом гражданско-правовой сделки: дарение, взаймы, купля-продажа ценных вещей за бесценок, неравноценный обмен вещей, прием вкладов под высокие проценты, отпуск товаров по льготным (старым) ценам, иные сделки;
- пересылка предмета взятки по почте лично взяткополучателю или его доверенному лицу;
- заключение фиктивных трудовых соглашений и выплата взяткополучателю или его родным и знакомым (а также доверенным лицам) вознаграждения за якобы выполненную работу, работу по совместительству и т. д.;
- незаконная выплата премий;
- выплата завышенных гонораров за лекции;
- выполнение для взяткополучателя безвозмездно или за явно низкую цену каких-либо работ хозяйственного назначения (ремонт квартиры, машины, изготовление мебели, пошив одежды и пр.);
- предоставление санаторных или туристических путевок бесплатно или со значительной скидкой;
- погашение несуществующего долга и выплата соответствующих сумм или прощение действительного долга;
- использование должностным лицом «своих» коммерческих структур – перепоручение им функций, относящихся к его компетенции. В подобных случаях чиновник однозначно дает понять обратившемуся к нему посетителю, что положительное решение вопроса возможно только после аудиторской проверки, консультаций, юридической оценки, проработки документов и тому подобных согласований с конкретной «фирмой». После оплаты «услуг» фирмы заинтересованным лицом чиновник получает причитающееся ему вознаграждение в той или иной форме уже непосредственно от «фирмы»;
- неполный вывоз взяткодателем оплаченной продукции;
- угощение должностного лица, преподнесение дорогого подарка;
- организация специальных аукционов для должностных лиц с целью приобретения ими автомашин, антиквариата и других ценностей по минимальным ценам;
- передача взятки под видом выигрыша в карты, бильярд и другие игры, в том числе лотерею, а также под видом выигранного пари;
- оплата обучения детей и родственников должностного лица, содержание в элитных детских учреждениях;
- передача акций родственникам или доверенным лицам взяткополучателя;
- использование в целях, не связанных с исполнением должностных обязанностей, средств материально-технического и иного обеспечения, другого государственного имущества, а также передача их другим лицам.
Перечень приведенных выше индикаторов коррупционных рисков не является исчерпывающим. Для каждого конкретного органа государственной власти и местного самоуправления он может быть дополнен с учетом местной специфики и стать основой, опираясь на которую органы власти при поддержке населения могут осуществлять целенаправленную деятельность по выявлению, оценке, предупреждению и пресечению коррупционных рисков.
Подводя итог изложенному можно констатировать, что сложившаяся в России системная коррупция является на сегодняшний день угрозой национальной безопасности, поскольку устоявшиеся коррупционные механизмы формирования и функционирования элит проникли во все сферы жизнедеятельности общества.