Глава 1. Коррупция как социальное явление

В 1803 г. русского писателя и историка Н.М.Карамзина, выехавшего за границу, спросили: как дела в России? Николай Михайлович ответил одним словом: «Воруют!» Более двух веков прошло с тех пор, давно нет в живых участников этого диалога, а коррупция по-прежнему процветает. Мы часто слышим слово «коррупция» от политиков и правоведов, используем в социально-политической риторике, не всегда вдумываясь в содержание этого неоднозначного понятия.

Что же такое коррупция?

Наиболее простое определение коррупции – подкуп, продажность, взяточничество[1]. Существуют и другие многочисленные определения, общим для которых является использование государственными, муниципальными или иными публичными служащими (например, депутатами), либо служащими коммерческих или иных организаций (в том числе, международных) своего статуса для незаконного получения каких-либо преимуществ (имущества, прав на него, услуг или льгот, в том числе неимущественного характера), либо предоставление последним таких преимуществ.

В широком смысле коррупцию можно рассматривать как этические отклонения и как правонарушения.

В качестве правонарушения коррупция проявляется в форме мздоимства, под которым понимается получение в нарушение установленного законом порядка лицом, состоявшим на государственной или общественной службе, каких-либо преимуществ за совершение законных действий (бездействия) по службе и лихоимства – получение каких-либо преимуществ за совершение по службе незаконных действий (бездействия).

Примером этических нарушений может служить совершение государственным служащим действий, которые отрицательно влияют на состояние общественного мнения о состоянии законности на государственной службе, хотя эти действия могут быть прямо и не запрещены законом или иным нормативным актом.

Проблема борьбы с коррупцией давно и прочно вошла в число жизненно важных вопросов практически всех государств мира. Упоминания о ней встречаются в дошедших до нас исторических источниках, относящихся ко всем центрам древневосточных цивилизаций, в том числе Древнему Египту, Китаю, Индии и другим, а также
к античным цивилизациям Древней Греции и Рима. Сам термин коррупция, как полагает большинство исследователей, происходит от латинского слова «corruptio» и имеет более десяти значений: «порча», «подкуп», «соблазнение», «развращение взятками», «унижение достоинства», «фальсификация результатов», «искажение смысла», «развращение молодежи», «обольщение женщин», «истощение источника», «продажность должностных лиц» и др.[2]

Упоминание о коррупции, ее осуждение присутствует во всех ведущих религиях мира. Так, в Библии отмечено: «Проклят тот, кто берет подкуп, чтоб убить душу и пролить кровь невинную![3]»

Хадис Пророка Мухаммада гласит: «Дающий взятку и берущий взятку оба окажутся в адском пламени!»[4]

В Торе говорится: «Не извращай закона … и не бери даров; ибо дары ослепляют глаза мудрых и превращают дело правых»[5].

С появлением государства и формированием чиновничьего аппарата государства возник обычай приносить дары тем, от кого зависит судьба человека (царям, правителям, жрецам). Этот обычай подкупать чиновников, чтобы добиться их расположения, быстро распространился, стал общепризнанной практикой и был позитивно воспринят подавляющим большинством чиновников в качестве своеобразной нормы поведения, обеспечивающей регулярное получение тайных доходов.

Вероятно, с этого периода возникает проблема противодействия коррупции, оказавшаяся весьма сложной задачей, ибо еще Никколо Макиавелли отметил, что «коррупция, как болезнь, например чахотка. Вначале её трудно распознать, но легче лечить. Если же она запущена, то её легко распознать, но излечить трудно[6].

Не обошла коррупция и наше Отечество. Становление российской государственности происходило в сложных условиях. Нашествие монголо-татар, а затем установление их ига над северо-восточными и северо-западными землями привело к тому, что произошел прорыв, некая дискретность естественно-исторического пути развития русских земель. Сложилась система, при которой русские князья должны были считаться с мнением золотоордынских ханов, от их расположения зависело, получит ли русский князь ярлык (грамоту) на свое княжение или нет. Чем дороже и больше подарков
и денег привезет князь в Орду, тем больше шанс, что его просьба будет решена положительно, особенно, если речь шла о получении ярлыка на Великое княжение Владимирское. Таким образом, возникла ситуация, при которой для получения властных полномочий надо было платить, и это отрицательно сказывалось на менталитете элиты складывающегося русского государства.

Специфика формирования единого русского государства заключалась еще и в том, что политические предпосылки объединения русских земель явно опережали экономические. Быстрое разрастание государства в конце XV – начале XVI вв., отсутствие достаточно оформленного государственного аппарата, архаичное административно-территориальное деление привело к возникновению системы «кормлений». Власть на местах была передана в руки наместников и волостелей, которые получали в управление отдельные территории (уезды, волости). За выполнение административных и судебных функций они получали в свое распоряжение судебные пошлины и часть налогов с населения, собранных сверх установленных податей в казну, т.е. «кормились» за счет населения управляемых ими территорий. Наместники и волостели назначались из Москвы. Кормления по своей сути были вознаграждениями за прошлую военную службу, поэтому «кормленщики» старались получить с населения в свою пользу как можно больше доходов. Произвол со стороны кормленщиков был довольно обычным делом. Государство стремилось ограничить произвол и злоупотребления кормленщиков, несколько ослабить их власть, поскольку население страдало от их поборов и жаловалось центральным властям. Однако установить действенный контроль над деятельностью кормленщиков не удалось, поскольку сама система кормлений создавала благоприятную почву для коррупции. В 1555 г. система кормлений была официально отменена, на практике она в той или иной форме продолжала существовать вплоть до XVIII в.[7]

Изучение генезиса и эволюции институтов и технологий антикоррупционной деятельности в российском политико-правовом пространстве показывает, что последние 400-500 лет борьба с коррупцией является для руководителей государства российского одной из приоритетных задач.

Так, уже в Судебнике 1497 г. записано: «1. А посулов вояром,
и околничим, и диаком от суда и от печалованиа не имати. А судом не мстити, ни дружити никому... 32. А кто по кого пошлет пристава
в чем, и что ему в том убытка станет в волоките, или что даст от срочные и от правые грамоты и от бессудные, и правому то все взяти на виноватомъ»[8]. Под посулом здесь понимается плата судье по договору с истцом или ответчиком, незаконный побор судьи с истца или ответчика, взятка. Волокита – затяжка, проволочка дела, большей частью преднамеренная, в целях вымогательства[9]. В Двинской уставной грамоте (1397 г.) указано: « 6. А самосуда 4 рубли, а самосуд то: кто изымав татя с поличным, да отпустит, а собе посул возмет, а наместники доведаются по заповеди, ино то самосуд, а опрочь того самосуда нет... 8. А черес поруку не ковати, а посула в железех не просити; а что в железех посул, то не в посул»[10]. Псковская судная грамота: «4. А тайных посулов не имати ни князю, ни посаднику... 48. А кто почнет в волостелех послула сачить, да
и портище соймет, или конь сведеть, а молвит так: в посуле если снял, или конь свел, ино быти ему в грабежи, хто в посули снял или коня свел»[11]. В Новгородской судной грамоте: «26. А докладишком от доклада посулу не взять, а у доклада не дружить никоею хитростью по крестному целованью»[12].

В Судебнике 1550 г. за деяния коррупционной направленности уже вводятся санкции:

«1. Суд царя и великого князя судити воаром, и околничим,
и дворецким, и казначеем, и дьяком. А судом не дружыти и не мстити никому, и посулу в суде не имати; також и всякому судье посулов в суде не имати.

3. А который боярин, или дворецкий, или казначей, или дьяк
в суде посул возьмет и обвинит не по суду, л обыщется то в правду, и на том боярине, или на дворецком, или на казначеи, или на дьяке взяти истцов иск, а пошлины царя и великого князя, и езд, и правда, и пересуд, и хоженое, и правой десяток и пожелезное взяти втрое,
а в пене что государь укажет.

4. А который дьяк список нарядит или дело запишет не по суду, не так, как на суде было, вез боярьского, или вез дворецкого, или вез казначеева ведома, а обыщется то в правду, чо он от того посул взял, и на том дьаке взяти перед боярином вполы да кнутом его в тюрьму.

5. Подьячий, который запишет не по суду для посула вез дьячего приказу, и того подьячего казнити торговою казнью, бити кнутьем»[13].

Борьбу с коррупцией возглавляли лично государи, а осуществляли органы не только уголовной, но и политической полиции.

Так, реформы «Избранной Рады» проведенные в 40-х годах XVI в. Иваном Грозным оказали прямое воздействие на развитие политической системы и на борьбу с коррупцией.

Но реформы в определенной степени ограничивали и власть царя. Несомненно, что дальнейшее осуществление реформ благотворно сказалось бы на будущей российской государственности, но этого не произошло. Избранная Рада прекратила свое существование, ведущие ее члены подверглись репрессиям, а Иван Грозный стал проводить новую внутреннюю политику, получившую название опричнины и направленную на безраздельное укрепление его личной власти. Методом осуществления опричнины был террор. Иван Грозный, объяснял введение опричного террора стремлением уничтожить коррупционеров «так, чтобы и их родов в стране больше не осталось, всех несправедливых управителей и властителей в стране, которые не служили его предкам верно и добросовестно. И так хотел сделать, чтобы вершили суд новые управители, которых бы он посадил, по судебникам, без подношений, даров и пожертвований»[14].

Вступление России в начале XVII века в период Смутного времени усугубило политическую ситуацию, и даже возникла реальная угроза потери национальной государственности. Усилилась коррупция и в центральных органах власти, где разрастался бюрократический аппарат. Если при Иване III он не превышал 200 человек, но
в XVII веке возрос до 4,5 тыс. человек.[15] Разросшаяся приказная система была весьма запутанной, приказы часто дублировали деятельность друг друга, поэтому одно и то же дело могло находиться в разных приказах, что только усиливало коррупцию.

Московские цари предпринимали попытки ограничить взяточничество и казнокрадство, но преодолеть их так и не смогли. Одной из мер по усилению контроля за приказной системой было создание при царе Алексее Михайловиче Тайного приказа (приказ тайных дел). Он был полностью подчинен царю и состоял только из дьяков и подьячих, бояре в него не входили. Приказ призван был объединить в руках царя нити контроля за государственным управлением. Однако вскоре после смерти Алексея Михайловича Приказ тайных дел был закрыт.

Петровские реформы первой четверти XVIII в. оказали огромное влияние на развитие российской государственности. В развитии России произошел стремительный скачок, сопровождавшийся внедрением многочисленных новшеств, которые не вписывались в российскую действительность, а насильственно навязывались сверху.

Петр I создал так называемое «регулярное государство» – полицейско-бюрократическое по своей сути, в котором жизнь каждого человека жестко регламентировалась. Резко возрос бюрократический аппарат, интересы которого вступили в противоречие с интересами общественного развития. Основой для этого конфликта стало то обстоятельство, что критерием успешной работы чиновников являлось, в первую очередь, упорядоченное делопроизводство, а не реальное состояние дел. Содержание постоянно увеличивающегося бюрократического аппарата требовало все больших расходов, которые зачастую явно превышали материальные ресурсы государства, что стало отчетливо проявляться уже при Петре I, и, прежде всего,
в работе местных органов власти. Естественно, что нехватку финансирования чиновники компенсировали поборами с населения.

Учитывая изложенное, Петр Великий согласно указу от 25 января 1715 г. предписал сообщать лично царю о важнейших делах:
о замысле против царя; об измене; о казнокрадстве. Через три года третий пункт был передан для производства Юстиц-коллегии[16]. По так называемому «третьему пункту» были реализованы десятки дел: «адмиралтейское ревельское дело» – о грандиозных злоупотреблениях и хищениях по военно-морскому ведомству в Ревельском порту; по доносу Зверева на майора Фунмкова по расхищению им казенных денег и имущества; об обвинении русского посла в Польше Г.Ф. Долгорукова во взяточничестве и т.д[17].

Но, несмотря на создание развитой системы контроля, коррупция в России при Петре I, продолжала существовать.

После смерти Петра I в России наступила эпоха дворцовых переворотов, характеризующаяся неустойчивостью и неопределенностью политической власти, фаворитизмом. Естественно, что это создавало благоприятные условия для злоупотреблений, тем более, что чиновникам часто задерживали, а иногда и вообще не платили жалованье, поскольку денег на содержание бюрократического аппарата у казны катастрофически не хватало.

Причины крылись в бесконтрольном образе государственного управления и сопутствующей ему коррупции практически во всех эшелонах власти. Выход из создавшегося положения Николай I видел в усилении личной власти, бюрократизации и милитаризации страны, борьбе с инакомыслием и усилением карательных органов. Чиновничий аппарат стал разрастаться невиданными темпами.
К концу правления Николая I он увеличился по сравнению с началом века примерно в шесть раз, а численность населения России увеличилась за это время лишь в два раза. Проверить правдивость тысяч отчетов, поступающих в различные органы власти, было практически невозможно, к тому же руководили большинством учреждений, в том числе и министерствами армейские генералы, плохо знакомые с новым для них делом. В такой ситуации руководители попадали в некую зависимость от своих подчиненных. Среднее чиновничество стало играть в управлении государством все большую роль. Это признавал Николай I, сказавший однажды, что «Россией правят столоначальники»[18].

В отчете Третьего отделения его императорского величества канцелярии за 1827 г. в отношении коррумпированных чиновников указано: «Хищения, подлость, превратное толкование законов – вот их ремесло. К несчастью, они-то и правят, а не только отдельные, наиболее крупные их них, но, в сущности, все, так как им известны тонкости бюрократической системы»[19].

Поражение России в Крымской войне показало несостоятельность политики Николая I, необходимость осуществления реформ, что и было сделано в 60-70-е гг. XIX в. Александром II. Одной из первых реформ была судебная реформа (1864 г.) Суд становился бессословным, гласным, независимым и состязательным. Вводился также суд присяжных. Казалось, что реформы Александра II могут коренным образом изменить историю страны и к тому же покончить с коррупцией, но этого не произошло, поскольку проведенные реформы не были подкреплены реформами в политической сфере. Самодержавная власть сохранилась, к тому же, после убийства Александра II народовольцами на престол вступил его сын Александр III, который стал проводить политику контрреформ и укреплять монархический строй.

После падения царского режима, ВЧК, ГПУ, НКВД и другие советские спецслужбы также включали противодействие коррупции в число своих приоритетных задач. На первых порах, благодаря жесткой политике репрессий по отношению к криминальной среде уровень коррупции удалось снизить. Однако, начиная с эпохи НЭП коррупция стала проникать во все эшелоны власти, дискредитируя ее и вступая в противоречие с потребностями общества. Очередная кампания борьбы с коррупцией была проведена КГБ СССР под руководством Ю.В. Андропова. К наиболее известным коррупционным делам того периода следует отнести дело Рокотова, «Океан», так называемые «краснодарские», «ростовские», «узбекские», «московские» и другие уголовные дела). Со смертью Андропова антикоррупционная кампания плавно сошла на нет.

Самое удивительное, что на протяжении многих лет в советской юридической теории проблема коррупции не только не исследовалась, но и не ставилась. Вот, например, как определял это понятие Краткий политический словарь 1978 г.: «Коррупция (от латинского corruptio – подкуп, порча, упадок) – подкуп, продажность, взяточничество, практикуемые в буржуазном мире среди должностных лиц, политических деятелей, крупных чиновников»[20]. Именно в этом состояло одно из противоречий советского общества: функционировала теневая экономика, партийно-государственный аппарат был поражен коррупцией, но интересы официальных политических доктрин не позволяли все это квалифицировать как коррупцию и, соответственно, разрабатывать эффективные меры борьбы с ней. Лишь к 1989 г., на II Съезде народных депутатов СССР существование коррупции в стране было признано на государственном уровне.

Анализ современной научной литературы свидетельствует
о том, что в отечественной политико-правовой традиции сущность понятия «коррупция» рассматривается с позиций двух основных подходов к осмыслению данного термина.

Сторонники первого подхода, обосновывая свою позицию происхождением латинского слова corruptio, что в переводе значит «порча, подкуп», считают, что коррупция – это всего лишь подкуп, взяточничество. Например, авторы словаря русского языка определяют коррупцию как «подкуп взятками, продажность должностных лиц, политических деятелей». Составители политического словаря приводят определение термина «коррупция» как «разложение экономической и политической систем в государстве, выражающееся
в продажности должностных лиц и общественных деятелей».

Указанную точку зрения поддерживает известный криминолог, доктор юридических наук, профессор А.И. Долгова, которая под коррупцией понимает «социальное явление, характеризующееся подкупом-продажностью государственных и иных служащих и на этой основе корыстным использованием ими в личных либо узкогрупповых, корпоративных интересах официальных служебных полномочий, связанных с ними авторитета и возможностей»[21]. В механизм коррупции включают: 1) двустороннюю сделку между лицом, находящимся на государственной либо иной службе, нелегально «продающим» свои служебные полномочия или услуги, и «покупателем», который получает возможность использовать государственную либо иную структуру в своих целях; 2) вымогательство служащим взятки, дополнительного вознаграждения; 3) инициативный, активный подкуп служащих[22].

Сторонники второго более широкого подхода к толкованию данного термина исходят из того, что «коррупция не сводится к примитивному взяточничеству, особенно в условиях рыночной экономики, свободной торговли и демократии» и «смешение, а тем более подмена деятельности государства по борьбе с коррупцией борьбой с взяточничеством характерна для тоталитарных государств и отвечает интересам бюрократии»[23].

В данном случае ученые под коррупцией понимают любое корыстное злоупотребление своим служебным положением. Например, А.Я. Сухарев и В.Е. Крутских в Большом юридическом словаре трактуют коррупцию как общественно опасное явление в сфере политики или государственного управления, выражающееся в умышленном использовании представителями власти своего служебного статуса для противоправного получения имущественных и неимущественных благ и преимуществ в любой форме, а равно подкуп этих лиц.

Л.М. Колодкин считает, что коррупция как общественное (социальное) явление выражается в использовании работниками государственных органов служебного положения в целях получения неправомерных, личных выгод материального или имущественного характера. Сходную позицию занимают в своем учебном пособии «Предупреждение и пресечение коррупции в системе государственной службы» М.В. Костенников и А.В. Куракин.

В.И. Добреньков и Н.Р. Исправников выделяют четыре подхода к определению коррупции[24].

Первый подход трактует коррупцию в широком смысле – как прямое использование должностным лицом прав, связанных с его должностью, в целях личного обогащения. При этом коррупционная ситуация определяется в узком смысле: должностное лицо принимает противоправное решение, из которого извлекает выгоду другая сторона, а само должностное лицо получает незаконное вознаграждение от этой стороны.

Второй подход трактует коррупцию как определенный вид социально-экономических отношений. С этой точки зрения выделяют западную и восточную коррупции. Западная коррупция выступает
в роли рынка коррупционных услуг, на котором стороны вступают во временнее разовые отношения купли-продажи. В свою очередь, восточная коррупция образует давно укорененную систему социальных отношений. Причем эта система теснейшим образом переплетена с другими социальными отношениями – родственными, клановыми, корпоративными и т.п. Это делает коррупцию в стране системным фактором. В реальности в конкретных странах указанные выше типы могут быть представлены в разных пропорциях.

Третий подход рассматривает коррупцию как набор универсальных стратегий поведения больших социальных групп. В рамках данного подхода рассматривают две стратегии.

Первая – «захват государства» – корпоративные и индивидуальные стратегии поведения бизнеса, направленные на установление теневого контроля за предприятием решений на высших уровнях власти (разные ветви власти и разные уровни власти).

Вторая – «захват бизнеса». Под этим можно понимать совокупность стратегий и тактик власти, с помощью которых власть
в лице своих представителей или даже организаций стремится обеспечить теневой контроль над бизнесом с целью коллективного и (или) индивидуального извлечения административной ренты.

Четвертый подход основан на принципиальном определении коррупции как некоего системного общественного явления. В этом случае коррупция трактуется как некий общий дефект системы (государства, общества, правовой системы, экономики и т.п.). В данном случае коррупцию можно рассматривать как энтропию общественной системы (меру внутренней неупорядоченности, меру неопределенности, если следовать традиционным определениям), или, более узко, как энтропию системы управления. Таким образом, коррупцию можно рассматривать в общем смысле как меру социальной неэффективности.

В Федеральном законе Российской Федерации от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» приведено следующее определение явления коррупции – это «злоупотребление служебным положением, дача взятки, получение взятки, злоупотребление полномочиями, коммерческий подкуп либо иное незаконное использование физическим лицом своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства в целях получения выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу другими физическими лицами»[25], а также совершение указанных деяний от имени или в интересах юридического лица.

Таким образом, коррупция – многоаспектное, многоуровневое, системно организованное социальное явление, органически интегрирующее в себе экономическую, юридическую, социальную, управленческую, этическую и политическую составляющие. Распространена она как на элитарном, так и на среднем, и на низовом уровнях; проникает во все сферы и подсистемы общественного бытия; затрагивает интересы всех социальных групп, слоев и классов общества; поражает экономику и политику, социальную сферу и культуру.

Вопросы для самоконтроля

1. Характеристика наиболее распространенных определений определение коррупции.

2. Содержание и сопоставительный анализ понятий «коррупция» и «противодействие коррупции».

3. Характеристика коррупции как этических отклонений и как правонарушений.

4. Характеристика коррупции как мздоимства и лихоимства.

5. Обзор противодействия коррупции в Российской империи и СССР.

6. Анализ научных подходов к формулированию понятия «коррупция».

7. Характеристика механизма коррупции.

8. Анализ определения «коррупция», данного в Федеральном законе Российской Федерации от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции».

Глава 2. Основные сферы проявления коррупции
в Российской Федерации