Глава 9. Территориально-политическая организация государственно-политической системы
Выше уже говорилось о том, что политическая организация современного мира базируется прежде всего и главным образом на разделении стран и народов по территориальному принципу. Само государство теснейшим образом связано определенной территорией. Когда говорят о территориальном или территориально-административном разделении государства, имеют, как правило, в виду принципы и механизмы взаимоотношений между центральными и местными органами государственной власти. В реальной жизни эти принципы и механизмы выражаются в унитаризме, федерализме и конфедерализме. При всех формах территориального устройства нижний уровень социально-политического управления занимают органы местного управления.
Унитарное государство
Унитарный тип — одна из самых распространенных форм территориально-политической организации как в современном мире, так и в прежние периоды истории человечества. Большинство национальных государств сформировались как унитарные. Таковыми были все абсолютистские монархии Европы. Таковыми были все восточные деспотии.
В унитарном государстве центральные власти делегируют свои полномочия территориальным органам самоуправления, а в федеральном государстве унитаризм существует в рамках субнациональных единиц: штатов, земель, провинций, областей. Унитарное государство, независимо от того, централизованное оно или децентрализованное, демократическое или авторитарное, характеризуется господством единой системы органов власти и правосудия, руководствующихся едиными правовыми и конституционными нормами.
Здесь все управленческие образования сверху донизу подчинены центральному правительству и являются его административными
подразделениями. Руководители местных органов власти в демократических государствах, хотя и избираются на выборах, их прерогативы существенно ограниченны, их деятельность контролируется центральным правительством. Разумеется, масштабы централизации и такого контроля в разных странах варьируются. Но вместе с тем необходимо отметить, что унитарное устройство не обязательно предполагает жесткую административную централизацию. Такая централизация, как правило, характерна для авторитарных и тоталитарных государств независимо от их территориально-государственного устройства. Например, хотя СССР формально считался федеративным государством, на деле для него были характерны жесткий унитаризм, централизация и регламентация.
В современных высокоразвитых индустриальных обществах централизация, сыгравшая немалую положительную роль на определенном этапе исторического развития (например, в периоды образования национальных государств, индустриализации, восстановления народного хозяйства после Первой и Второй мировых войн и т. д.), утрачивает характерные для нее преимущества. В последние десятилетия в большинстве унитарных государств, таких, как Италия, Франция, Великобритания и др., наметились все более четко проявляющиеся тенденции к децентрализации, передаче местным органам все более растущего круга властных полномочий и функций.
Например, в Италии имеются различия между областями с обычным статусом и теми, которые сохраняют особый статус на основе специфических культурных, этнических или исторических особенностей. Это — Сицилия, Сардиния, Балле д'Аоста, Трентино-Альто Адидже. Все более растущей самостоятельности в решении местных проблем добиваются Шотландия, Уэльс и другие области Великобритании. Это позволяет им оперативно реагировать на изменяющиеся условия жизни на местах, эффективно руководить социальными и политическими процессами. Но при этом в силе остается основополагающий принцип, по которому всю структуру сверху донизу определяют центральные органы государства. Децентрализованные образования не вправе произвести какие бы то ни было изменения в этой структуре по собственному усмотрению, без согласия на то центральных властей. И с этой точки зрения в ряде стран в последнее время происходят существенные изменения. Так, с принятием конституции 1978 г. в Испании по сути дела наметилась тенденция к федерализации. Первыми получили автономию при сохранении сильного центра страна Басков и каталония, а затем Галисия и Андалусия. Другие провинции также имеют собственные правительства, обладающие гарантированными конституцией властными
полномочиями. В результате Испания заняла как бы промежуточное положение между унитаризмом и федерацией.
В процессе реформирования государственно-административной системы в течение трех десятилетий (1962-1993 гг.) Бельгия из унитарного государства превратилась в федерацию: две этнолингвистические общности, из которых состоит эта страна, — франкоязычная Валлония и фламандскоязычная Фландрия — стали равноправными субъектами федерации.
Федеративное государство
Во многих странах современного мира утвердился федеративный тип государственно-территориального устройства. К их числу относятся Австралия, Австрия, Аргентина, Бразилия, Индия, Канада, Малайзия, Мексика, Нигерия, США, Германия и др. Федеративный путь государственного обустройства избрала и новая Россия, поэтому она и называется Российской Федерацией.
Те или иные элементы федерализма существовали еще в античной Греции. В современном смысле федерализм связан с возникновением буржуазного общества и национального государства. Зачинательницей и одной из первых федераций была Нидерландская республика семи соединенных провинций, основанная в 1579 г. В силу целого ряда причин она вскоре распалась. Наиболее старой из всех существующих федераций являются США, основанные конституцией 1787 г.
Отцом-основателем самой теории федерализма считается Иоханнес Альтузиус (1562—1638), который разработал так называемую федеральную теорию народного суверенитета. Согласно этой теории государство характеризовалось как союз общностей, иерархически возвышающийся над меньшими по размерам общностями или союзами, связанными между собой прямо или косвенно особым соглашением. Особенно большую популярность идеи федерализма получили во второй половине XIX — начале XX в., когда интенсифицировались процессы образования современных национальных государств. Известный французский автор ХIХ в. П. Ж. Прудон даже предсказывал, что «XX век откроет эру федераций». Как бы подтверждая правоту Прудона, известный французский социолог Р. Арон рассматривал федерализм как единственное пригодное для наших дней средство, способное вывести из тупика и наладить порядок.
Федерация — это союзное государство, состоящее из множества (как в случае с Россией и США) или нескольких (Канада) государственных образований, обладающих определенной степенью самостоятельности
в тех или иных сферах общественной жизни. Федеративное устройство призвано обеспечить хозяйственное и политическое единство страны с большой территорией и разобщенными районами. Оно успешно сочетает в себе преимущества государственного единства и централизованной власти со сбалансированной самостоятельностью членов. Здесь общая воля, служащая в качестве некоей невидимой оси государства, вырабатывается как бы из двух источников: волеизъявления всех ее граждан, с одной стороны, и государств-членов — с другой.
Федеративное устройство государства существенным образом отражается на структуре высшего законодательного органа, который состоит из двух в принципе равноправных палат, например сената и палаты представителей конгресса США, Совета Федерации и Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации. Существование двух палат позволяет сочетать представительство населения страны в целом с территориальным представительством от земель, штатов, провинций, а в Российской Федерации — национальных республик, краев и областей.
Две палаты отличаются друг от друга по своим функциям, властным полномочиям, а во многих случаях и по способу избрания их депутатов. Если нижние палаты, как правило, формируются посредством прямых выборов, то верхние палаты в разных странах комплектуются по-разному. Так, например, в США члены сената, выступающего в качестве верхней палаты, избираются путем прямого тайного голосования жителей отдельно взятого штата как представителя данного штата. В России депутаты Совета Федерации избираются законодательными собраниями соответствующих субъектов федерации.
Федерация как единое неделимое государство немыслима без его безусловного суверенитета на всей занимаемой им территории. Вместе с тем федерация — это объединение государств или государственных образований. Поскольку о государстве правомерно говорить тогда, и только тогда, когда оно обладает той или иной долей суверенитета, то можно утверждать, что федерация делит суверенитет со своими субъектами.
Возникает вопрос о качестве и объеме суверенитета на двух государственно-властных уровнях. Иначе говоря, речь идет о делимости суверенитета между федеральным уровнем и субъектами федерации. Здесь два источника и уровня власти: центральное или федеративное правительство и правительства отдельных штатов (в США, Индии, Мексике и т. д.), земель (в ФРГ), провинций (в Канаде), республик, краев, областей (в Российской Федерации). Последние делегируют часть своих властных полномочий федеральному правительству. В принципе в его ведение передаются
основополагающие для любого государства проблемы обороны, внешней политики, денежного обращения и финансового регулирования, политики в области труда и трудовых отношений, социальной защиты населения и др. Полномочия по всем вопросам, не переданным федеральному правительству, остаются за субъектами федерации. При разграничении полномочий и компетенций между двумя уровнями обеспечивается верховенство федеральной конституции и законов, соответствие им конституций и законов субъектов федерации.
Одним из важнейших принципов федерализма может считаться так называемая субсидиарность. Суть ее состоит в распределении полномочий между различными уровнями власти таким образом, что в ведении верхних эшелонов власти остаются только те функции, которые они могут выполнять лучше, чем нижние эшелоны. Соединяя политические и экономические идеи федерализма, субсидиарность является практическим воплощением принципов децентрализации и плюрализма в территориальных терминах.
Согласно Основному закону страны в исключительное ведение федерального центра входят следующие сферы: внешняя политика и оборона, координация деятельности по защите конституции и основ конституционного строя, внешнеполитических и внешнеэкономических интересов страны, гражданство, денежная система, таможня и охрана границ, почта и электросвязь, железные дороги и авиация, авторское и издательское право, координация взаимодействия субъектов федерации в борьбе с уголовной преступностью и др.
В ведении субъектов федерации находятся сферы образования, культуры, коммунального хозяйства, здравоохранения, занятости трудоспособного населения и др. Они самостоятельно решают бюджетные проблемы, хотя при этом должны учитывать требования национальной экономической стратегии и долгосрочного финансового планирования. Это комплекс проблем, имеющих жизненно важное значение для граждан данного региона.
Из принципа субсидиарности вытекает принцип автономности, самоуправляемости субъектов федерации. Субъекты федерации, а именно земли в Австрии и Германии, штаты в США, провинции в Канаде, республики, края, области в Российской Федерации, имеют право принимать собственные конституции и законы, обладают значительной степенью самостоятельности в решении достаточно широкого круга проблем. Проблемы, как правило, решаются на том уровне, на котором они возникают.
Иначе говоря, власть осуществляется множеством правительственных органов, каждый из которых обладает своими властными
полномочиями и компетенциями. Имеет место определенное разделение власти по вертикали, призванное сдерживать и уравновешивать вес и влияние различных уровней и органов управления. Федерализм подразумевает многообразие реализации властных функций в рамках упорядоченной структуры связей. Здесь мы имеем не слияние, а единство в многообразии.
Различаются договорные и конституционные федерации. В первом случае федерация — это объединение государств, которые на основе договора делегировали ряд своих прав и прерогатив общему для них центральному правительству. При этом каждый член федерации сохраняет за собой суверенитет в принадлежащей ему юрисдикции. Центральное правительство не может вносить какие-либо изменения в конституционный договор, а каждый член федерации может при желании расторгнуть этот договор.
В конституционной федерации не предусмотрено право ее субъекта выйти из союза. В истории было несколько случаев разделения федерации: в 1965 г. из федеративного государства Малайзия, образованного в 1963 г., вышел один из штатов, Сингапур, определившийся как самостоятельное суверенное государство; в 1992 г. Чехословацкая федерация распалась на два самостоятельных государства — Чехию и Словакию.
Попытки силового решения проблем выхода из федерации, как правило, чреваты непредсказуемыми последствиями. Это воочию продемонстрировали события и перипетии, связанные с выходом в начале 1860-х годов из состава США одиннадцати южных штатов, с развалом СССР и Югославии в наши дни.
Исторический опыт, особенно нашей страны, Югославии и Чехословакии, показал бесперспективность попыток разрешения национального вопроса в рамках федерации путем ее национально-политической организации. С этой точки зрения для нас несомненный интерес представляет то, что перед такими классически федеративными государствами, как США и Германия, продемонстрировавшими свою жизнеспособность и историческое долголетие, не стояла проблема решения национального вопроса. Политико-территориальное деление в этих странах не связано с национально-территориальным делением, национальность определяется гражданством страны.
Конфедерация
Конфедерация представляет собой внутренне противоречивую форму политического союза суверенных государств. Для нее прежде всего характерны юрисдикционные споры, немыслимые для федеративного
или унитарного государства. Здесь каждое входящее в конфедерацию государственное образование почти в полном объеме сохраняет свои властные прерогативы. Поэтому центральное правительство и запрашивает у правительств отдельных государственных образований полномочия для выполнения тех или иных проблем, и они решают, какие именно полномочия предоставить центральному правительству.
Поскольку слабое центральное правительство получает средства на свою деятельность за счет более или менее добровольных взносов от нижестоящих правительств, индивидуальный гражданин испытывает на себе влияние центрального правительства лишь косвенно и отдаленно. В целом можно утверждать, что федерация предполагает наличие центра, который вправе принимать властные решения, затрагивающие интересы всех субъектов федерации. Конфедерация, будучи союзом независимых государств, таким центром не располагает.
В качестве примеров конфедерации можно привести США со времени завоевания независимости 1776 г. до принятия конституции континентальным конгрессом в 1787 г. (точнее, до ее введения в действие в 1789 г.), Германский союз в 1815—1867 гг. Здесь отдельно стоит Швейцария. Швейцарская конфедерация возникла в 1291 г. как союз трех кантонов (Швиц, Ури, Унтервальден) для защиты от притязаний Габсбургской монархии. По-видимому, ее можно относить к конфедерациям в лучшем случае до середины XIX в. Дело в том, что на протяжении всей своей истории в ней все более отчетливо преобладала тенденция к дрейфу в сторону федерализма. Как показал исторический опыт, конфедерация является одной из самых нежизнеспособных форм государственного устройства.
Вероятно, прав один из отцов-основателей Общего рынка Ж. Моне, который говорил, что существуют два типа конфедераций: те, которые трансформируются в федерации, и те, которые терпят неудачу. США, которые из слабоструктурированной конфедерации превратились в мощное федеративное государство, и Швейцария, которая, формально сохранив название конфедерации, на деле приобрела качество федерации, подтверждают обоснованность этого тезиса.
Местное управление
Предвосхищая анализ сущностных характеристик государственного устройства демократического типа, который будет дан в гл. 10, целесообразно отметить, что в современном мире органы местного управления или самоуправления занимают особое положение. Об
этом свидетельствует тот факт, что вопрос о характере взаимоотношений между органами местного самоуправления и структурами государственной власти является предметом постоянных споров и дискуссий среди как отечественных, так и зарубежных политиков, государственных деятелей, исследователей различных идейно-политических направлений. Одни считают их самостоятельной, независимой от государства структурой управления, а другие — составным элементом государственной власти, занимающим ее низшую ступень, или формой организации государственного управления на местах.
Анализ реального положения и функций системы местного самоуправления показывает, что истина, как говорится, находится в середине между этими двумя, на первый взгляд, противоположными позициями. Верно, что в конституциях большинства стран с демократическим типом политической системы, в том числе и Российской Федерации, местное самоуправление отделено от структур государственной власти. Имеет место конкуренция между органами государственной власти и местным самоуправлением за те или иные прерогативы и полномочия. Государство стремится полностью подчинить себе органы местного самоуправления, а эти последние в свою очередь пытаются получить как можно большую самостоятельность от центрального и регионального правительств.
В этой связи необходимо определить содержание, сходство и различия понятий «местное управление» и «местное самоуправление». О местном управлении говорят в том случае, когда его руководство назначается соответствующими государственными органами и представляет государственную администрацию на местах. Местное самоуправление теснейшим образом связано с идеей народного суверенитета, согласно которой главным и единственным источником и носителем власти является народ данной страны. В соответствии с этой идеей народ вправе установить у себя любые формы власти, которые он сочтет наиболее подходящими для реализации своих интересов. Органы местного самоуправления, будучи наиболее очевидным воплощением идеи народного суверенитета, избираются непосредственно населением соответствующего муниципального образования и подотчетны ему.
Очевидно, что местное самоуправление, с одной стороны, действует в тесном взаимодействии с центральной и региональной властями. С другой стороны, оно является самостоятельным институтом, выражающим и защищающим интересы местных сообществ, обладающим собственной легитимностью, муниципальной собственностью, налоговой базой для наполнения местного бюджета, рядом полномочий
и др., а также определенной самостоятельностью по отношению к структурам государственной власти.
В большинстве демократических стран, особенно с федеративным типом государственного устройства, предпочтение отдается местному самоуправлению. В унитарных государствах большей частью местное управление составляет нижний уровень системы государственного управления. Это особенно верно применительно к странам с авторитарными и полудемократическими режимами.
В Великобритании и США существуют только органы местного самоуправления. При этом отсутствуют назначаемые сверху представители центра на местах. Для большинства стран, таких, например, как Франция и Италия, характерна смешанная система, сочетающая в себе элементы самоуправления и государственного управления. Говоря о статусе местного самоуправления, нельзя представлять, что оно находится вне контроля государства. Так, в Великобритании государственный контроль над деятельностью местного самоуправления находится в компетенции Министерства жилищного хозяйства и местного управления, во Франции и Италии — Министерства внутренних дел, в Японии — Министерства по делам местной автономии и т. д., а в федеративных государствах — административных органов субъектов федерации.
Органы местного самоуправления не в состоянии сколько-нибудь эффективно функционировать вне государства и вопреки его воле, без учета его интересов. В этом плане органы государственной власти и органы местного самоуправления не исключают, а дополняют друг друга, они работают в тесном взаимодействии друг с другом. Нельзя забывать, что местные проблемы в конечном счете являются частью общегосударственных проблем. В этом отношении органы местного самоуправления участвуют в реализации государственной политики на местах.
Место и роль местных органов самоуправления узаконены в ряде международно-правовых документов. Среди них в первую очередь следует назвать Европейскую хартию местного самоуправления, принятую 15 октября 1985 г. В этом документе под местным самоуправлением понимаются «право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть дел публичной власти и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения». Принципы и положения хартии обязательны для всех государств—членов Совета Европы. Именно с их учетом формулируются конституционно-правовые основы местного самоуправления.
Правовой статус, полномочия, задачи, функции и формы деятельности органов местного самоуправления в каждой конкретной стране определяются конституцией или специальными законами о местном самоуправлении. Согласно Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления выведены из структуры государственной власти. Принцип отделения органов местного самоуправления от системы органов государственной власти зафиксирован в ст. 12 Конституции: «В Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти». Это положение получило подтверждение в ст. 3 Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», принятого 28 августа 1995 г.
Местное самоуправление, работая в тесном контакте с населением, является одним из важнейших механизмов, призванных сократить административную дистанцию между властью и гражданами, способствовать преодолению их отчуждения от государства, приобщению людей к демократическим ценностям и институтам, воспитанию у них чувства ответственности и гражданственности.
Главная линия разграничения между государством и местным самоуправлением определяется масштабами прав, полномочий и ответственности, которыми они наделены. В большинстве стран с демократической политической системой такое разграничение осуществляется путем децентрализации властных структур и введения принципа субсидиарности, суть которого заключается в разделения прав, управленческих функций и соответственно ответственности между общенациональным, региональным и местным уровнями. Этот принцип предусматривает передачу нижестоящими уровнями вsiестоящим уровням управленческой вертикали лишь тех функций, которые они не способны эффективно осуществлять сами.
В целом в круг полномочий местного самоуправления входят все те вопросы, которые не отнесены к компетенции государственных органов федерального и регионального уровней и относятся непосредственно к сфере жизнеобеспечения данного соответствующего муниципального уровня. Такой подход получил отражение в законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Как отмечается в ст. 6 этого Закона, «муниципальные образования вправе принимать к своему рассмотрению иные вопросы, отнесенные к вопросам местного значения законами субъектов Российской Федерации, а также вопросы, не исключенные
из их ведения и не отнесенные к ведению других муниципальных образований и органов государственной власти».
К этому кругу вопросов относятся: регулирование и управление социальной и экономической жизнью людей на местах; жилищно-коммунальное обслуживание населения; обеспечение должного уровня народного образования и здравоохранения; обеспечение нормального функционирования муниципальных больниц и родильных домов, муниципальных библиотек, детских садов и спортивных площадок; предоставление медицинской помощи бездомным, домам престарелых и лицам, нуждающимся в специальном уходе; благоустройство улиц, парков, кинотеатров, театров и других общественных мест, уборка мусора и др.
В компетенцию органов местного самоуправления входят также выдача лицензий на право торговли, установление правил торговли, выделение земельных участков под строительство, выдача разрешений или запрета на проведение уличных шествий, митингов, демонстраций и т. д. В некоторых странах, так, их как США, Канада, Франция, муниципалитеты имеют собственную муниципальную полицию.
Для выполнения своих полномочий и функций местное самоуправление нуждается в соответствующих финансовых средствах. Поэтому естественно, что в его обязанности входит обеспечение доходной части местного бюджета и распределение денежных средств по соответствующим статьям в пределах этого бюджета. Доходы формируются за счет местных налогов (муниципального подоходного, налога с земли, с доходов компаний, с собственности и др.) различных дотаций, субсидий, трансфертов, поступающих из бюджетов центрального правительства и правительств регионов. О соотношении объемов доходов, получаемых муниципалитетами за счет налогов, государственных субсидий и других источников, наглядное представление дают следующие данные: США — 65:23:12; Япония — 42:40:28; Германия — 21:45:34; Франция — 42:34:24; Бельгия — 36:54:10; Дания - 46:44:10.
Что касается положения в этой сфере в России, то здесь в настоящее время институт местного самоуправления находится на начальной стадии формирования и развития, и было бы преждевременно говорить о его разграничении по вертикали от государственной власти и утверждении как самостоятельной системы управления делами местных сообществ. Пока не развита муниципальная инфраструктура, большинство муниципальных образований находится в бедственном финансовом положении, не разработаны сколько-нибудь
эффективные механизмы предоставления им федеральным центром трансфертов и другой финансовой помощи. Другими словами, перед органами местного самоуправления, не имеющими необходимого опыта реализации возложенных на них конституцией функций, стоит множество сложнейших вопросов, которые они еще не в состоянии решать самостоятельно.