Государственное управление при чрезвычайном и военном положении

Правовой режим чрезвычайного положения. Регламентация деятельности органов исполнительной власти призвана обеспечить их работу в обычных условиях жизни общества. Однако могут складываться ненормальные обстоятельства при землетрясениях и др., когда невозможно соблюсти не только все правила управления, но становится нецелесообразным само функционирование обычных органов исполнительной власти. Но и в этих обстоятельствах власть должна руководствоваться положениями права, установленными специально для таких случаев. Они содержатся в ст. 56 и 88 Конституции РФ и Федеральном конституционном законе от 30 мая 2001 г. № 3-ФКЗ «О чрезвычайном положении» (см. также Федеральный закон от 21 декабря 1994 г. № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» и Постановление Правительства РФ от 21 мая 2007 г. № 304 «О классификации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера»).

Чрезвычайное положение – это вводимый на всей территории России или в ее отдельных местностях особый правовой режим деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, организаций независимо от организационно-правовых форм и форм собственности, их должностных лиц, допускающий отдельные ограничения прав и свобод граждан РФ, иностранных граждан, лиц без гражданства, прав организаций, а также возложение на них дополнительных обязанностей (ч. 1 ст. 1 Закона). Законная возможность перехода на режим чрезвычайного положения – давняя мировая практика[75]. Целями введения чрезвычайного положения являются устранение обстоятельств, послуживших основанием для его введения, обеспечение защиты прав и свобод человека и гражданина, защиты конституционного строя РФ.

Чрезвычайное положение вводится лишь при наличии обстоятельств, которые представляют собой непосредственную угрозу жизни и безопасности граждан или конституционному строю и устранение которых невозможно без применения чрезвычайных мер. К таким обстоятельствам относятся: 1) попытки насильственного изменения конституционного строя РФ, захвата или присвоения власти, вооруженный мятеж, массовые беспорядки, террористические акты, блокирование или захват особо важных объектов или отдельных местностей, подготовка и деятельность незаконных вооруженных формирований, межнациональные, межконфессиональные и региональные конфликты, сопровождающиеся насильственными действиями, создающие непосредственную угрозу жизни и безопасности граждан, нормальной деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления (при названных актах насилия вместо чрезвычайного положения может вводиться и режим контртеррористической операции, согласно ст. 11 Федерального закона от 6 марта 2006 г. № 35-ФЗ «О противодействии терроризму», предусматривающий ограничение прав, дополнительные полномочия спецподразделений, использование Вооруженных Сил РФ, но без права особого управления); 2) чрезвычайные ситуации природного и техногенного характера, чрезвычайные экологические ситуации, в том числе эпидемии и эпизоотии, возникшие в результате аварий, опасных природных явлений, катастроф, стихийных и иных бедствий, повлекшие (могущие повлечь) человеческие жертвы, нанесение ущерба здоровью людей и окружающей природной среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности населения и требующие проведения масштабных аварийно-спасательных и других неотложных работ. Следовательно, другие обстоятельства, например, наступление экономического кризиса, не могут быть основанием для введения чрезвычайного положения.

Чрезвычайное положение вводится указом Президента РФ, о чем незамедлительно сообщается обеим палатам Федерального Собрания (ст. 88 Конституции РФ) (информируются также ООН и Совет Европы), и который незамедлительно передается на утверждение Совета Федерации Федерального Собрания (ч. 2 ст. 56 Конституции РФ и ст. 4 Закона). Согласно ст. 7 Закона и гл. 20 Регламента Совета Федерации Федерального Собрания РФ (утв. постановлением Совета Федерации Федерального Собрания РФ от 30 января 2002 г. № 33-СФ), последний должен рассмотреть указ в течение 72 часов и, разумеется, не обязан его утверждать, и в случае неутверждения указ прекращает свое действие. Срок действия самого чрезвычайного положения, вводимого на всей территории России, не может превышать 30 суток, а вводимого в ее отдельных местностях, – 60 суток (срок может продляться аналогичным указом и его утверждением).

В ч. 1 ст. 56 Конституции РФ допускается ограничение основных прав человека и гражданина при режиме чрезвычайного положения. В ст. 11-14 Закона перечислены меры и временные ограничения, которые могут быть применены: а) полное или частичное приостановление на территории, на которой введено чрезвычайное положение, полномочий органов исполнительной власти субъекта (субъектов) Российской Федерации, а также органов местного самоуправления; б) установление ограничений на свободу передвижения по территории, на которой введено чрезвычайное положение, а также введение особого режима въезда на указанную территорию и выезда с нее, включая установление ограничений на въезд на указанную территорию и пребывание на ней иностранных граждан и лиц без гражданства; в) усиление охраны общественного порядка, объектов, подлежащих государственной охране, и объектов, обеспечивающих жизнедеятельность населения и функционирование транспорта; г) установление ограничений на осуществление отдельных видов финансово-экономической деятельности, включая перемещение товаров, услуг и финансовых средств; д) установление особого порядка продажи, приобретения и распределения продовольствия и предметов первой необходимости; е) запрещение или ограничение проведения собраний, митингов и демонстраций, шествий и пикетирования, а также иных массовых мероприятий; ж) запрещение забастовок и иных способов приостановления или прекращения деятельности организаций; з) ограничение движения транспортных средств и осуществление их досмотра; и) приостановление деятельности опасных производств и организаций, в которых используются взрывчатые, радиоактивные, а также химически и биологически опасные вещества; к) эвакуация материальных и культурных ценностей в безопасные районы в случае, если существует реальная угроза их уничтожения, похищения или повреждения в связи с чрезвычайными обстоятельствами. Кроме этих общих мер, при чрезвычайном положении, вызванном антропогенными факторами (террористические акты и др.), могут применяться дополнительно следующие меры и временные ограничения: а) введение комендантского часа, то есть запрета в установленное время суток находиться на улицах и в иных общественных местах без специально выданных пропусков и документов, удостоверяющих личность граждан; б) ограничение свободы печати и других средств массовой информации путем введения предварительной цензуры с указанием условий и порядка ее осуществления, а также временное изъятие или арест печатной продукции, радиопередающих, звукоусиливающих технических средств, множительной техники, установление особого порядка аккредитации журналистов; в) приостановление деятельности политических партий и иных общественных объединений, которые препятствуют устранению обстоятельств, послуживших основанием для введения чрезвычайного положения; г) проверка документов, удостоверяющих личность граждан, личный досмотр, досмотр их вещей, жилища и транспортных средств; д) ограничение или запрещение продажи оружия, боеприпасов, взрывчатых веществ, специальных средств, ядовитых веществ, установление особого режима оборота лекарственных средств и препаратов, содержащих наркотические средства, психотропные вещества, сильнодействующие вещества, этилового спирта, спиртных напитков, спиртосодержащей продукции (в исключительных случаях допускается временное изъятие у граждан оружия и боеприпасов, ядовитых веществ, а у организаций независимо от организационно-правовых форм и форм собственности – временное изъятие наряду с оружием, боеприпасами и ядовитыми веществами также боевой и учебной военной техники, взрывчатых и радиоактивных веществ); е) выдворение в установленном порядке лиц, нарушающих режим чрезвычайного положения и не проживающих на территории, на которой введено чрезвычайное положение, за ее пределы за их счет, а при отсутствии у них средств – за счет средств федерального бюджета с последующим возмещением расходов в судебном порядке; ж) продление срока содержания под стражей лиц, задержанных в соответствии с уголовно-процессуальным законодательством РФ по подозрению в совершении актов терроризма и других особо тяжких преступлений, на весь период действия чрезвычайного положения, но не более чем на три месяца. При техногенных и природных факторах дополнительно могут применяться: а) временное отселение жителей в безопасные районы с обязательным предоставлением таким жителям стационарных или временных жилых помещений; б) введение карантина, проведение санитарно-противоэпидемических, ветеринарных и других мероприятий; в) привлечение государственного материального резерва, мобилизация ресурсов организаций независимо от организационно-правовых форм и форм собственности, изменение режима их работы, переориентация указанных организаций на производство необходимой в условиях чрезвычайного положения продукции и иные необходимые в условиях чрезвычайного положения изменения производственно-хозяйственной деятельности; г) отстранение от работы на период действия чрезвычайного положения руководителей государственных организаций в связи с ненадлежащим исполнением указанными руководителями своих обязанностей и назначение других лиц временно исполняющими обязанности указанных руководителей; д) отстранение от работы на период действия чрезвычайного положения руководителей негосударственных организаций в связи с неисполнением или ненадлежащим исполнением ими ряда мер и назначение других лиц временно исполняющими обязанности указанных руководителей; е) в исключительных случаях, связанных с необходимостью проведения и обеспечения аварийно-спасательных и других неотложных работ, мобилизация трудоспособного населения и привлечение транспортных средств граждан для проведения указанных работ при обязательном соблюдении требований охраны труда. В императивном порядке на соответствующей территории не допускается проведение выборов и референдумов. Надо отметить, что ст. 27 Закона предусмотрена одновременная и последующая компенсация ущерба лицам, причиненного как самими причинами чрезвычайного положения, так и ограничительными мерами.

Особое управление при чрезвычайном положении. Предметом собственно административного права является регулирование деятельности органов исполнительной власти при режиме чрезвычайного положения. Что касается законодательных и судебных федеральных и региональных органов власти, то они, согласно Закону, продолжают свою деятельность в обычном порядке (лишь в крайнем случае допускается приостановление деятельности всех органов власти субъектов РФ).

Другое дело органы исполнительной власти. Как уже было сказано, в соответствии с п. «а» ст. 11 Закона возможно полное или частичное приостановление деятельности органов исполнительной власти соответствующего субъекта (субъектов) РФ и органов местного самоуправления. Президент РФ вправе приостанавливать действие правовых актов органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, действующих на территории, на которой введено чрезвычайное положение, в случае противоречия этих актов указу Президента о введении на данной территории чрезвычайного положения (ст. 15). Ничего не говорится о приостановлении деятельности всех федеральных органов исполнительной власти как их территориальных подразделений, так и центральных органов; стало быть, эти органы, пусть и в особом режиме, продолжают работу.

В указе Президента РФ о введении чрезвычайного положения называются государственные органы (должностные лица), ответственные за осуществление мер, применяемых в условиях чрезвычайного положения (п. «е» ст. 5); это особенно важно, когда деятельность органов исполнительной власти, в т.ч. муниципальных, не приостановлена или приостановлена частично. Помимо внутренних войск допускается привлечение Вооруженных Сил РФ и других воинских формирований, в т.ч. для строительных и других работ. Оперативное управление войсками при введении чрезвычайного положения во всей России может передаваться определенному Президентом органу. Для осуществления единого управления силами и средствами, обеспечивающими режим чрезвычайного положения, согласно ст. 18 Закона, указом Президента обязательно назначается комендант территории, на которой введено чрезвычайное положение, который: а) издает в пределах своих полномочий приказы и распоряжения по вопросам обеспечения режима чрезвычайного положения, обязательные для исполнения на соответствующей территории; б) устанавливает время и срок действия комендантского часа; в) определяет особый режим въезда на территорию, на которой введено чрезвычайное положение, и выезда с нее; г) устанавливает особый режим продажи оружия, боеприпасов, лекарственных средств и препаратов, содержащих наркотические средства, психотропные вещества, сильнодействующие вещества, этилового спирта, спиртных напитков и спиртосодержащей продукции; д) определяет порядок и места хранения изъятых оружия, боеприпасов, веществ и военной техники; е) выдворяет в установленном порядке за пределы территории, на которой введено чрезвычайное положение, лиц, нарушающих режим чрезвычайного положения; ж) обращается к Президенту РФ с предложениями о необходимости применения на территории, на которой введено чрезвычайное положение, мер и временных ограничений; з) оповещает через средства массовой информации население соответствующей территории о порядке выполнения отдельных мер, применяемых в условиях чрезвычайного положения; и) устанавливает особый порядок аккредитации журналистов на территории, на которой введено чрезвычайное положение, и порядок их работы. Он также вправе принимать участие во всех заседаниях органов государственной власти и местного самоуправления, действующих на соответствующей территории, и вносить предложения по вопросам чрезвычайного положения. Комендант руководит комендатурой; для координации действий сил и средств, обеспечивающих режим чрезвычайного положения, в составе комендатуры территории указом Президента может быть создан объединенный оперативный штаб из представителей органов, обеспечивающих режим чрезвычайного положения.

Помимо выше представленной структуры государственного и муниципального управления при чрезвычайном положении ст. 22-26 Закона предусмотрена возможность введения «особого управления», в узком смысле слова, путем создания: 1) временного специального органа управления территорией и 2) федерального органа управления территорией. Разница между ними следующая. Временный специальный орган управления полностью или частично заменяет органы исполнительной власти субъекта РФ и органы местного самоуправления; его руководитель назначается Президентом РФ; комендант переходит в его подчинение в должности первого заместителя. Федеральный орган управления территорией создается, если создание временного специального органа управления не обеспечило достижения целей введения чрезвычайного положения; при нем приостанавливается деятельность всех органов власти субъекта РФ и местного самоуправления; его руководитель также назначается Президентом РФ, а комендант переходит в его подчинение в должности первого заместителя. Указанные органы вправе издавать обязательные для исполнения приказы и распоряжения.

Правовой режим военного положения. Правила о военном положении содержатся в ч. 2-3 ст. 87 Конституции РФ и Федеральном конституционном законе от 30 января 2002 г. № 1-ФКЗ «О военном положении». И в силу того, что военное положение однотипно чрезвычайному и в то же время имеет на порядок меньшую степень вероятности его введения, мы не будем его рассматривать столь же подробно, а ограничимся сравнениями.

Военное положение – это особый правовой режим в случае агрессии против России или непосредственной угрозы агрессии на территории, вводимый на территории России или в отдельных ее местностях (ч. 2 ст. 87 Конституции РФ). В отличие от режима чрезвычайного положения, положение военное целесообразнее вводить на территории всей страны. В соответствии с п. 4 ст. 2 Устава ООН (Сан-Франциско, 26 июня 1945 г.) все члены Организации Объединенных Наций воздерживаются в их международных отношениях от угрозы силой или ее применения против территориальной неприкосновенности или политической независимости любого государства. Таким образом, основанием для введения военного положения является агрессия или ее угроза. Конкретизация этого основания дана в ст. 3 Закона, соответствующей положениям Резолюции, принятой XXIX сессией Генеральной Ассамблеи ООН «Определение агрессии» от 14 декабря 1974 г.: 1) вторжение или нападение вооруженных сил иностранного государства (группы государств) на территорию РФ, любая военная оккупация территории РФ, являющаяся результатом такого вторжения или нападения, либо любая аннексия территории РФ или ее части с применением вооруженной силы; 2) бомбардировка вооруженными силами иностранного государства (группы государств) территории РФ или применение любого оружия иностранным государством (группой государств) против РФ; 3) блокада портов или берегов РФ вооруженными силами иностранного государства (группы государств); 4) нападение вооруженных сил иностранного государства (группы государств) на Вооруженные Силы РФ или другие войска независимо от места их дислокации; 5) действия иностранного государства (группы государств), позволяющего (позволяющих) использовать свою территорию другому государству (группе государств) для совершения акта агрессии против РФ; 6) засылка иностранным государством (группой государств) или от имени иностранного государства (группы государств) вооруженных банд, групп, иррегулярных сил или наемников, которые осуществляют акты применения вооруженной силы против РФ, равносильные указанным в настоящем пункте актам агрессии. Актами агрессии против могут признаваться и иные случаи применения вооруженной силы. Не следует забывать, что названные обстоятельства не обязывают вводить чрезвычайное положение, и, к примеру, при агрессии против российских войск, дислоцированных за пределами России, возможно обойтись и без данного правового режима.

Порядок введения военного положения аналогичен процедуре чрезвычайного положения; отличие – меньший срок на рассмотрение указа Президента РФ Советом Федерации (48 часов), если только более длительный срок не был вызван невозможностью из-за чрезвычайных обстоятельств заседания палаты.

Меры и ограничения, которые могут вводиться при военном положении (ст. 7-8 Закона), также в основном тождественны мерам при чрезвычайном положении; дополнительно назовем: 1) привлечение граждан к выполнению работ для нужд обороны; 2) изъятие необходимого для нужд обороны имущества у организаций и граждан с последующей выплатой государством стоимости изъятого имущества; 3) запрещение или ограничение выбора места пребывания либо места жительства; 4) увеличение предельного срока задержания граждан до 30 суток; 5) интернирование (изоляция) в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права граждан иностранного государства, воюющего с Россией; 6) запрещение или ограничение выезда граждан за пределы территории России; 7) введение в органах государственной власти, иных государственных органах, органах военного управления, органах местного самоуправления и организациях дополнительных мер, направленных на усиление режима секретности; 8) прекращение деятельности в РФ иностранных и международных организаций, в отношении которых правоохранительными органами получены достоверные сведения о том, что указанные организации осуществляют деятельность, направленную на подрыв обороны и безопасности России. Важное отличие – меры в целях производства продукции (выполнения работ, оказания услуг) для государственных нужд, обеспечения Вооруженных Сил, других войск, воинских формирований и органов, специальных формирований и для нужд населения (введение временных ограничений на осуществление экономической и финансовой деятельности, оборот имущества, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, на поиск, получение, передачу, производство и распространение информации, временное изменение формы собственности организаций, порядок и условия процедур банкротства, режима трудовой деятельности и др.) могут вводиться и на территории РФ, где не действует режим военного положения. Мобилизация – перевод экономики и органов власти на работу в условиях военного времени регулируется отдельным Федеральным законом от 26 февраля 1997 г. № 31-ФЗ «О мобилизационной подготовке и мобилизации в РФ». Нормативные акты о всех названных мерах могут приниматься и до введения военного положения.

Как это ни странно, Закон о военном положении содержит куда меньше норм об ограничениях и приостановлениях деятельности тех или иных органов власти, чем Закон о чрезвычайном положении. Федеральные органы власти, органы власти субъектов РФ продолжают функционировать (если, конечно, есть фактические условия для этого), другое дело, что они дополнительно начинают решать задачи военного времени, а органы местного самоуправления оказывают им содействие. Ряд особенностей деятельности органов государственной власти предусмотрен ст. 17 Закона; в период действия военного положения: указом Президента РФ могут быть определены федеральные органы исполнительной власти, которыми он осуществляет руководство по вопросам обеспечения обороны и безопасности РФ, режима военного положения; также указом Президента функции и полномочия федеральных органов исполнительной власти могут быть перераспределены исходя из интересов обеспечения обороны и безопасности РФ, режима военного положения. Органы государственной власти РФ и субъектов РФ, порядок осуществления полномочий и процедура деятельности которых регулируются принимаемыми ими регламентами, при введении военного положения вносят в указанные регламенты необходимые изменения, учитывающие особенности режима военного положения. Смысл сказанного не в приостановлении функционирования органов власти, а в привлечении всех их к решению задач обороны страны. С этой целью, согласно ст. 12 названного Закона о мобилизации, в органах власти, получивших мобилизационные задания, создаются мобилизационные органы. Непосредственно обеспечивает руководство мобилизацией и координацией работы всех органов власти в этом направлении Служба специальных объектов при Президенте РФ – орган в составе Главного управления специальных программ Президента РФ (см. Положение о Службе, утв. указом Президента РФ от 15 марта 1999 г. № 350).

Но Закон о военном положении в ст. 10 содержит крайне лаконичные нормы и об особом управлении при военном положении; при этом оно возможно не на всей территории с режимом военного положения, но только на территории, на которой ведутся военные действия. Ограничительные меры здесь (контроль за передвижением, привлечение граждан на работы и др.) осуществляют органы военного управления (это могут быть военные комендатуры и т.п.), полномочия и территория которых определяется указом Президента РФ. Таким образом, органы военного управления фактически замещают иные органы исполнительной власти и могут распространить свои полномочия и за пределы России на временно оккупированные территории.