Общее и особенное избирательное право РФ

Общее избирательное право РФ. В качестве последнего вопроса из области конституционного права рассмотрим избирательное право РФ, являющееся подотраслью российского конституционного права в виде совокупности норм, регулирующих формирование выборных органов власти (не путать с понятием субъективного избирательного права отдельного гражданина). Удобство данного порядка объясняется тем, что лишь после изучения перечня органов власти как по вертикали, так и по горизонтали, целесообразно обращаться к способам избрания должностных лиц.

Одной из основ конституционного строя России является демократический характер государства. В соответствии с Конституцией РФ высшим непосредственным выражением власти народа являются свободные выборы, наряду с референдумом (ч. 3 ст. 3). Речь не о выборах вообще, но о свободных выборах, с чем в России все еще не все в порядке, что было отмечено и Президентом РФ в послании Федеральному Собранию 1998 г. (говорилось о вмешательстве чиновников в избирательный процесс с целью, чтобы «не выбрали не того»). Ряд норм, посвященных выборам, содержатся в нескольких главах Конституции; подробнее об этом говорится в Федеральных законах: от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ», от 26 ноября 1996 г. № 138-ФЗ «Об обеспечении конституционных прав граждан РФ избирать и быть избранными в органы местного самоуправления», от 10 января 2003 г. № 19-ФЗ «О выборах Президента РФ», от 18 мая 2005 г. № 51-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ», иных федеральных законах, законах субъектов федерации, нередко кодифицированных (см., например: Кодекс Алтайского края о выборах, референдуме, отзыве депутатов от 8 июля 2003 г. № 35-ЗС; Избирательный кодекс г. Москвы от 6 июля 2005 г. № 38) и уставах муниципальных образований.

После Конституции второе место по своей юридической силе в области избирательного права занимает Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ», устанавливающий общие правила. Нет смысла объяснять значение слов выборы и избирательное право, хотя не раз в истории под вывеской выборов имели место не свободные выборы, а подача голоса за единственного кандидата или псевдовыборы (следует вообще ставить вопрос о возможности подлинных выборов в большом многонаселенном государстве). Но стоит различать активное избирательное право – право граждан избирать в органы государственной власти и органы местного самоуправления и пассивное избирательное право – право граждан быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления. Граждане участвуют в выборах на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании (в России не применяется двухступенчатая система выборщиков, подобная американской). Участие гражданина в выборах является свободным и добровольным (в Австралии, например, предусмотрено обязательное участие в выборах). Таким образом, можно выделить шесть принципов российского избирательного права.

Избирать вправе только граждане РФ, достигшие возраста 18 лет, и быть избранными – не ранее 21 года. Избирательная дееспособность не зависит от более ранней дееспособности по гражданскому праву в связи с вступлением в брак и эмансипацией (XXVI поправка Конституции США устанавливает независимость права голоса с 18 лет от правил о совершеннолетии штатов). Согласно ст. 16 Закона, главы муниципальных образований и командиры воинских частей ответственны за учет избирателей на соответствующей территории (учитываются лица, зарегистрированные по месту жительства, включая общежития, и лишь вынужденные переселенцы – по месту пребывания) (предусмотрены и открепительные удостоверения для отъезжающих). Не имеют права быть избранными граждане РФ, имеющие двойное гражданство либо вид на жительство или иной документ, подтверждающий право на постоянное проживание на территории иностранного государства. Указанные граждане вправе быть избранными в органы местного самоуправления, если это предусмотрено международным договором РФ. Не имеют права избирать, быть избранными граждане, признанные судом недееспособными или содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда. Не имеют права быть избранными граждане, осужденные к лишению свободы за совершение тяжких и (или) особо тяжких преступлений и имеющие на день голосования на выборах неснятую и непогашенную судимость за указанные преступления.

Распространенным является мнение о важности обеспечения честного подсчета голосов при подведении итогов выборов, и оно справедливо. Но не менее, а может быть и более важно объективное информационное обеспечение выборов, способствующее осознанному волеизъявлению граждан и включающее в себя информирование избирателей и предвыборную агитацию. Содержание информационных материалов, размещаемых в средствах массовой информации или распространяемых иным способом, должно быть объективным, достоверным, не должно нарушать равенство кандидатов, избирательных объединений. Так, сообщения о проведении предвыборных мероприятий должны даваться исключительно отдельным информационным блоком, без комментариев. В них не должно отдаваться предпочтение какому бы то ни было кандидату, избирательному объединению, в том числе по времени освещения их предвыборной деятельности, объему печатной площади, отведенной для таких сообщений. При опубликовании (обнародовании) результатов опросов общественного мнения, связанных с выборами, редакции средств массовой информации, граждане и организации, публикующие (обнародующие) эти результаты, обязаны указывать организацию, проводившую опрос, время его проведения, число опрошенных (выборку), метод сбора информации, регион, где проводился опрос, точную формулировку вопроса, статистическую оценку возможной погрешности, лицо (лиц), заказавшее (заказавших) проведение опроса и оплатившее (оплативших) указанную публикацию (обнародование). В течение пяти дней до дня голосования, а также в день голосования запрещается опубликование (обнародование) результатов опросов общественного мнения, прогнозов результатов выборов, иных исследований, связанных с проводимыми выборами, в т.ч. их размещение в Интернете (ст. 44-46 Закона). Что касается предвыборной агитации, то она не может вестись государственными и выборными муниципальными должностными лицами, государственными и муниципальными служащими, а также членами органов управления любых организаций, кроме политических партий, при исполнении ими своих обязанностей, и должна прекращаться в последний день перед выборами (ст. 48-49 Закона) (в США она позволительна и в день выборов).

Для выборов органов власти субъектов федерации и муниципальных образований в России установлены два единых дня голосования – 2 марта и 2 октября (возможно также совмещение с днем выборов Государственной Думы Федерального Собрания), для этого полномочия органов местного самоуправления могут сокращаться либо продляться, но не более чем на год. Гражданин должен голосовать не более, чем по четырем избирательным бюллетеням (ст. 8, 81-82 Закона).

Особенное избирательное право РФ. Избираемыми в России ныне являются Президент РФ, Государственная Дума Федерального Собрания, законодательные органы субъектов федерации, отдельные органы местного самоуправления. Как уже говорилось, могут избираться и мировые судьи, что имело место в дореволюционной России, согласно ст. 6 Федерального закона «О мировых судьях в РФ», но что пока не практикуется. В качестве примера, остановимся лишь на отдельных положениях выборов Президента РФ, Государственной Думы Федерального Собрания и государственных и местных представительных органов в Алтайском крае.

В соответствии со ст. 81 Конституции Президент РФ избирается прямыми выборами гражданами РФ после внесения в 2008 г. поправок в Конституцию на шесть лет, а ранее – на четыре года. Одно и то же лицо не может занимать должность более двух сроков подряд, т.е. с возможностью переизбираться после президентства иного лица (аналогичные правила действуют в Финляндии, Иране и Китае, однако чаще в мире при сходных сроках полномочий президентов наблюдаются жесткое ограничение числа избраний: в США срок – 4 года и, согласно поправке XXII к Конституции 1951 г., общее число избраний – не более двух раз, в Ботсване – 5 лет и также – не более двух раз; есть страны в целях укрепления демократии допускающие избрание лица президентом только на один срок: в Ирландии при сроке полномочий в 7 лет, Мексике – 6, Южной Корее – 5, Бразилии – 4, наконец, встречается, как в Мавритании, право переизбираться неограниченное число раз). В Федеральном законе «О выборах Президента РФ» уточняется, что Президент, досрочно прекративший полномочия, не может быть кандидатом на досрочных выборах. Кандидатом на должность может быть гражданин не моложе 35 лет, постоянно проживающий в РФ не менее 10 лет. Кандидатов выдвигают парламентские партии либо им требуется собрать 2 млн подписей (не более 50 тыс. в одном субъекте федерации). Выборы Президента проводятся по федеральному избирательному округу по так называемой мажоритарной системе, где должность занимает «старший», набравший большее число голосов. Выборы могут быть признаны недействительными (при нарушениях, существенно влияющих на результаты) или несостоявшимися (если участвовали два кандидата и ни один не набрал более половины голосов либо до повторного голосования выбыли все кандидаты). Если при участии трех и более кандидатов ни один не набрал большинства голосов, через 21 день проводится повторное голосование с участием двух первых кандидатов с возможностью замены выбывшего второго третьим и т.д. В этом случае побеждает набравший большее число голосов, а если остался один кандидат – большинство голосов. При недействительных, несостоявшихся выборах или безрезультативности повторного голосования не позднее, чем через 4 месяца назначаются повторные выборы.

Государственная Дума избирается на пять лет (ранее четыре года) (ч. 1 ст. 96 Конституции). В соответствии с Федеральным законом «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ» данные выборы проводятся также по федеральному избирательному округу, но уже по так называемой пропорциональной системе, где должности достаются партийным кандидатам пропорционально поданным голосам (ранее применялась смешанная, пропорционально-мажоритарная система). (За рубежом выборы по пропорциональной системе практикуются в Австралии, Новой Зеландии и Швеции со сроком полномочий в 3 года, Финляндии со сроком – 4 года, в Ирландии и Франции со сроком – 5 лет; мажоритарная система с выборами по одномандатным округам имеет место в США со сроком – 2 года и Франции – со сроком – 5 лет.) На 450 депутатских мест вправе претендовать граждане, достигшие 21 года, путем включения их имен в списки кандидатов, выдвинутыми политическими партиями (в ряде стран и прежде в России участвуют и партийные блоки). Парламентские партии регистрируют свои списки кандидатов без каких-либо дополнительных требований, иные же партии должны собрать 200 тыс. подписей (ранее допускался также избирательный залог). Кандидату не обязательно быть членом данной партии, но беспартийных должно быть не более 50% от списочного состава. Согласно ст. 36 Закона, список должен состоять не более чем из 500 человек, из них не более 3 – это необязательная федеральная часть (в которую нередко включаются популярные лица, впоследствии отказывающиеся от депутатского места), остальные кандидаты разбиваются на региональные группы (не обязательно совпадающие с субъектами РФ). Тем самым избиратели голосуют не просто за список партии, но одновременно поддерживают ее кандидатов от своего региона, что учитывается при окончательном подсчете голосов и распределении мест. Несмотря на пропорциональную систему выборов депутатов, пропорциональность здесь не полная ввиду барьера в 7% для прохождения партии в Думу (тем не менее, партии, набравшие от 5 до 7 % голосов получают по 1-2 депутатскому мандату). Но если общее число проходящих при таком барьере списков кандидатов будет представлять 60% избирателей и менее, то барьер понижается до того, пока представительство не превысит 60%. Также если одна партия набирает более 60% голосов и ни одна другая партия не преодолевает барьер, то к распределению депутатских мест допускается партия, занявшая 2-е место. Согласно ст. 89 Закона, в случае досрочного прекращения полномочий депутата Центральная избирательная комиссия РФ передает его мандат следующему кандидату избирательного списка партии; если же в списке не останется кандидатов, то мандат остался бы вакантным до следующих выборов.

Кратко скажем о выборах депутатов Алтайского краевого Законодательного Собрания (избирательные правила на уровне края в большинстве случаев сходны с федеральными). По Уставу и Кодексу края о выборах 68 депутатов избираются на пятилетний срок: половина по одномандатным округам, другая половина – по партийным спискам. Но и в этом пункте планируется внесение изменений в федеральный закон, оставляющих возможность избрания законодательных органов субъектов РФ только по пропорциональной системе.

Депутаты представительных органов муниципальных образований в соответствии со ст. 152 Кодекса Алтайского края о выборах и уставами муниципальных образований избираются на основе мажоритарной системы по одномандатным и (или) многомандатным (с числом не более пяти, за исключением выборов в сельском поселении) избирательным округам. В муниципальных районах и городских округах допускается избрание не менее половины депутатов по пропорциональной системе.