Правовое положение исполнительной власти РФ. Правительство РФ

Согласно ч. 1 ст. 110 Конституции РФ, исполнительную власть РФ (о ее природе говорилось в вопросе о предмете административного права) осуществляет Правительство РФ. Субъекты РФ имеют собственные органы исполнительной власти (ст. 77-78 Конституции РФ), о которых мы будем говорить в дальнейшем в рамках административного права. Правовое положение Правительства РФ определяется как гл. 6 Конституции РФ, так и в значительной мере Федеральным конституционным законом от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации». На деле всегда существовали и иные исполнительные органы по отраслям деятельности. Поэтому в Законе о Правительстве дается следующее его определение. Правительство РФ – высший исполнительный орган государственной власти РФ (ст. 1). В отечественной истории роль высшего исполнительного органа в разные годы возлагалась на Боярскую Думу, Правительствующий Сенат, Комитет и Совет министров, Временное правительство, Совет Народных Комиссаров (Рабоче-Крестьянское Правительство), вновь Совет министров.

Правительство РФ состоит из Председателя Правительства, заместителей Председателя и федеральных министров. Формирование Правительства имеет следующий порядок. Председатель Правительства, как уже говорилось, назначается Президентом РФ с согласия Государственной Думы (в Ирландии и Финляндии, наоборот, Премьер-министра избирает парламент, а Президент лишь формально его назначает). Предложение о кандидатуре Председателя Правительства вносится не позднее двухнедельного срока после вступления в должность вновь избранного Президента или после отставки Правительства либо в течение недели со дня отклонения кандидатуры Думой. Дума рассматривает представленную кандидатуру в течение недели со дня внесения предложения. Президент вправе назначить Председателя Правительства и при несогласии Думы, ценой роспуска последней после трехкратного отклонения представленных кандидатур и назначает новые выборы.

Председатель Правительства, в свою очередь, не позднее недельного срока после назначения представляет Президенту предложения о структуре федеральных органов исполнительной власти, т.е. перечень необходимых министерств и иных органов, и предлагает кандидатуры на должности заместителей Председателя Правительства и федеральных министров. Таким образом, если назначение Председателя Правительства хотя бы немного зависит от законодательной власти, то назначение иных членов Правительства находится всецело в руках Президента и лишь формально связано с мнением самого председателя. Несмотря на такую зависимость исполнительной ветви власти от Президента (президентскую республику), Конституция все-таки не запрещает и возможное складывание обычая, по которому Президент будет предлагать Думе лидера победившей на выборах партии в качестве кандидатуры Председателя Правительства, подобно тому, как такой обычай сложился в Великобритании или Франции.

Председатель Правительства в соответствии с законами и указами Президента определяет основные направления деятельности Правительства и организует его работу (ст. 113 Конституции). Но это не значит, что он вправе принимать решения единолично. Порядок деятельности Правительства, согласно Конституции, определяется Федеральным конституционным законом «О Правительстве РФ», а в нем Правительство названо коллегиальным органом, что означает коллективное принятие решений большинством голосов, но Председатель обладает правом решающего голоса.

Заседания Правительства проводятся не реже одного раза в месяц. Кроме членов Правительства при необходимости на них могут присутствовать иные лица: руководители иных исполнительных органов, представители палат парламента, главы субъектов федерации и др. Как уже говорилось, на заседаниях Правительства вправе председательствовать Президент. Могут проводиться и закрытые заседания (ст. 27 Закона о Правительстве).

Для решения оперативных вопросов Правительство по предложению Председателя Правительства может образовать Президиум Правительства с произвольным составом (ст. 29 Закона о Правительстве).

Подробнее организация деятельности Правительства регулируется таким документом, как Регламент Правительства РФ (утв. постановлением Правительства РФ от 1 июня 2004 г. № 260). В целях обеспечения деятельности Правительства этим же постановлением создан отдельный исполнительный орган власти – Аппарат Правительства РФ.

Правительство РФ в соответствии со ст. 114 Конституции осуществляет следующие основные полномочия:

а) разрабатывает и представляет Государственной Думе федеральный бюджет и обеспечивает его исполнение; представляет Государственной Думе отчет об исполнении федерального бюджета и ежегодные отчеты о результатах своей деятельности, в т.ч. по вопросам, поставленным Думой;

б) обеспечивает проведение в России единой финансовой, кредитной и денежной политики;

в) обеспечивает проведение в России единой государственной политики в области культуры, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения, экологии;

г) осуществляет управление федеральной собственностью;

д) осуществляет меры по обеспечению обороны страны, государственной безопасности, реализации внешней политики России (правда, фактически органы, обеспечивающие эти направления (МИД и др.), находятся ныне в непосредственном подчинении Президенту РФ, что не вполне конституционно и выводит по сути данное полномочие из сферы Правительства);

е) осуществляет меры по обеспечению законности, прав и свобод граждан, охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью;

ж) осуществляет иные полномочия, возложенные на него законами и указами Президента, например, согласно ст. 12 Закона о Правительстве, руководит работой федеральных министерств и иных федеральных органов исполнительной власти и контролирует их деятельность, а также назначает на должность и освобождает от должности заместителей федеральных министров, руководителей федеральных органов исполнительной власти, находящихся в ведении Правительства, и их заместителей, руководителей федеральных органов исполнительной власти, находящихся в ведении федеральных министерств, по представлению федеральных министров, руководителей органов и организаций при Правительстве. Ранее говорилось, что Правительство обладает правом законодательной инициативы.

Для осуществления своих полномочий Правительство издает постановления и ненормативные распоряжения. В случае их противоречия законам и указам Президента они могут быть отменены Президентом РФ.

Осталось сказать о прекращении Правительством своих полномочий. Во-первых, Правительство слагает свои полномочия перед вновь избранным Президентом (ст. 116). Во-вторых, Правительство может подать в отставку, которая принимается или отклоняется Президентом. В-третьих, Президент сам может принять решение об отставке Правительства. В-четвертых, Государственная Дума может выразить недоверие Правительству (в частности, после неудовлетворительной оценки обязательного ежегодного отчета Правительства перед депутатами), а Президент после этого вправе объявить об отставке Правительства либо не согласиться с решением Думы (в близких по форме правления нашей стране Финляндии и Франции недоверие парламента правительству абсолютным большинством голосов влечет отставку последнего). В случае же если Дума в течение трех месяцев повторно выразит недоверие Правительству, Президент объявляет об отставке Правительства либо распускает Думу; но распускать Думу по этому основанию нельзя в течение года после ее избрания (ч. 3 ст. 109), таким образом, есть ситуация, когда Дума способна действительно повлиять на состав Правительства. В-пятых, Председатель Правительства может сам поставить перед Думой вопрос о доверии Правительству. Если Дума в доверии отказывает, Президент в течение семи дней принимает решение об отставке Правительства или о роспуске Думы и назначении новых выборов (ст. 117). Статьей 7 Закона о Правительстве предусмотрено шестое основание прекращения полномочий. Это освобождение от должности Председателя Правительства Президентом по заявлению самого Председателя об отставке либо в случае невозможности исполнения Председателем своих полномочий. Освобождение от должности Председателя Правительства одновременно влечет за собой отставку всего Правительства. Президент уведомляет Совет Федерации и Государственную Думу об освобождении от должности Председателя Правительства в день принятия решения.

В случае отставки или сложения полномочий Правительство по поручению Президента продолжает действовать до сформирования нового Правительства. Согласно ст. 8 Закона о Правительстве, при освобождении от должности Председателя Правительства Президент вправе поручить исполнение его обязанностей одному из его заместителей на срок до двух месяцев.