Основные компоненты политического режима
Основными компонентами политического режима являются форма и роль государства, принцип легитимности, структура институтов, партийные и избирательные системы.
Принцип легитимности.
Известно, что эффективность воздействия власти на общество определяется не степенью принуждения, а уровнем легитимности режима. Принцип легитимности подразумевает способность власти создавать у населения веру и «убеждение в том, что, несмотря на все их промахи и недостатки, существующие политические институты являются наилучшими, нежели какие-либо другие, которые могли бы быть установлены и которым следовало бы в результате подчиняться» (X. Линц).
Убеждение в правомерности власти принимать решения, которые граждане должны выполнять, формируется через соответствие этих решений ценностям, которые разделяет большинство общества. Такие ценности отвечают представлениям и требованиям демократии, которая способна сформировать наилучшие институты. Для авторитарных и тоталитарных режимов проблема легитимности не является актуальной.
Демократия как форма политической организации общества и как самостоятельная ценность основывается на ряде максим, в том числе следующих: государство является гарантом основных прав и свобод личности; политическая власть принадлежит большинству народа, которое выявляется путем прямых или косвенных выборов; власть формируется на свободных выборах, предполагающих свободу выдвижения кандидатур, всеобщее и равное избирательное право, свободу голосования; большинство уважает права меньшинства (оппозиции) на критику, смену правящего режима на очередных выборах; конституционализм есть регулирование посредством конституции отношений между властью и обществом, их равной ответственности перед законом.
Структура институтов.
Воля большинства народа осуществляется через систему политических институтов. Наряду с правом, партийной системой, группами давления, неполитическими структурами, обладающими значительным влиянием на общество (церковь, средства массовой информации), самым важным элементом режима является государство. В целом возникновение социальных институтов (а государство одно из них) является отражением появления таких потребностей, которые не могут быть удовлетворены за счет индивидуальных ресурсов. Ценность институциализации власти, в отличие от личной власти, состоит в ограничении произвола, подчинении власти идее права, выражающей интересы общего блага.
М. Дюверже выделяет две отличительные особенности государства по сравнению с другими институтами - наличие сильной организации и интенсивную солидарность его членов. Возникновение института государства обусловлено необходимостью выразить общие потребности и интересы, чего не могли сделать прежние институты: потребности в безопасности, соблюдении прав и свобод индивидов, сохранении гражданского мира и правопорядка.
Преимущество государства в реализации общих целей и интересов было связано с тем, что, во-первых, оно отличается высокой специализацией и разделением труда между правящими. Законодатели вырабатывают правовые нормы, администраторы применяют их к членам общества, судьи контролируют выполнение правовых норм со стороны граждан и власти. Во-вторых, государство обладает большими материальными и иными ресурсами для претворения своих решений. Например, только государство владеет современной армией и полицией, способными оказаться решающим аргументом в случае открытого социального конфликта. В-третьих, в распоряжении государства имеется широкая и организованная система санкций, позволяющих ему добиваться повиновения от своих членов. Однако возможности принуждения недостаточны для организации такой формы общения, как государство.
Интегрирующими элементами государства, по М. Дюверже, являются приоритетность национальных связей по сравнению со связями иного рода, солидарность между лицами и группами одной национальности, вступающими в общение. Причины национальной солидарности относятся к сфере верований. Преимущественно на верованиях участников государственного общения основано функционирование власти наряду с принуждением.
Первым элементом государственной власти М. Дюверже считает верование в необходимость существования власти вообще. Идея вождя, авторитета, власти, замечает он, «представляется, во всяком случае на первый взгляд, абсурдной, поскольку везде видят вождя». Вторым элементом власти является верование в легитимность государственной власти. Это не качество, присущее власти как таковой, а лишь внешняя ее оценка, складывающаяся в общественном сознании. Идея легитимности власти, по М. Дюверже, формируется господствующим классом и, по крайней мере частично, навязывается классу, над которым он господствует. Важную роль в формировании идеи легитимности имеет концепция права. Именно юридическая процедура, которая придает власти институциональный характер, делает ее легитимной в глазах граждан.
Однако легитимность власти еще не означает ее эффективности, т. е. способности удовлетворять потребности основных групп населения, оперативно реагировать на различные требования граждан, обеспечивать социально-политическую стабильность в обществе. Способность государства быть эффективным в значительной мере зависит от принципов организации институтов законодательной, исполнительной и судебной власти. Способы формирования высшей государственной власти, принципы организации ее институтов и их взаимоотношения с гражданами выражаются единым понятием «форма правления».
В основе современных западных демократий лежат два принципа: мажоритарный принцип, в соответствии с которым власть принадлежит большинству народа, и правовой принцип, означающий верховенство права, равную ответственность власти и граждан перед законом.
При формировании институтов государства эти принципы в разных объемах сочетаются с принципом разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную. В зависимости от процедуры выделения народного большинства и принадлежности права юридической инвеституры (права на формирование, контроль и роспуск правительства) либо парламенту, либо президенту мажоритарный принцип порождает два институциональных типа демократии - парламентский и президентский. Законодательная и исполнительная ветви власти могут быть организованы по принципу либо четкого разделения, либо отсутствия строгого разделения властей. Применение этого принципа организации ветвей власти зависит от формы правления: парламентской или президентской.
Парламентская форма политического устройства не предусматривает четкого разделения властей. Народное большинство выявляется на основе единой системы голосования - избрания депутатов парламента. Формирование исполнительной власти осуществляется косвенным путем: глава правительства и члены кабинета избираются парламентариями. Следовательно, разделение властей косвенно осуществляется после формирования правительства. Лидер, получивший поддержку большинства в парламенте, становится главой исполнительной власти. Правительство опирается на поддержку парламента, контролируется им и отправляется в отставку. Плюрализм интересов и права меньшинства отстаивает легально действующая оппозиция. Классический пример парламентской формы правления дает Великобритания. Ведущую роль в формировании внутриполитического и внешнеполитического курсов страны играет премьер-министр, обладающий широкими полномочиями. Он правит через парламент, чем и определяется его влияние.
Президентская форма политического устройства предполагает строгое разделение властей уже на стадии выборов, предусматривает наличие у законодательной и исполнительной ветвей власти собственного независимого электората, поэтому в странах с подобной формой правления существует двойная система голосования. Президентская республика основывается на прямом избрании гражданами парламента и главы исполнительной власти путем общенациональных выборов. Затем президент назначает членов кабинета (правительство), руководит его деятельностью. Он ответственен непосредственно перед народом. Двойная система голосования обеспечивает равную легитимность исполнительной и законодательной ветвей власти.
Типичным примером президентской модели демократии являются США. Там одновременно правят и президент, и конгресс. Однако равная легитимность обеих ветвей власти порождает конфликты между ними. Учитывая тот факт, что в США отсутствуют традиционные институты парламентаризма (такие, как роспуск Конгресса главой государства или ответственность правительства перед законодателями), американская система создала свои механизмы разрешения возникающих конфликтов между ветвями власти.
Этому способствуют зрелая политическая культура общества и отлаженный институциональный механизм. Однородная политическая культура предопределяет набор политических позиций и предпочтений американцев, на которые ориентируются обе ветви власти. В случае возникновения конфликта между ветвями власти роль арбитра выполняет Верховный суд, пользующийся непререкаемым авторитетом в стране, а двухпартийная система позволяет задействовать механизм консультаций между фракциями демократической и республиканской партий в Конгрессе.
Выбор парламентской или президентской формы правления обусловливает структуру институтов власти, технологию реализации властной воли. Как это ни парадоксально, но парламентская модель способствует усилению исполнительной власти, а президентская республика укрепляет власть парламента. В парламентской модели главные функции парламента состоят в формировании правительства, контроле за ним и его роспуске. В остальном влияние законодательной власти ограничено. Полномочия же правительства значительны, включая и законотворческие инициативы, а возможности его влияния обусловлены поддержкой парламентского большинства.
В президентской форме правления парламент обладает самостоятельными властными полномочиями и правит наряду с президентом. В президентской модели не требуются компромисс и согласие между исполнительной властью и парламентским большинством. Парламентское большинство может выполнять роль оппозиции по отношению к президенту и тем самым сдерживать его. Иная ситуация в парламентских республиках: поскольку правительство работоспособно только в случае создания коалиции парламентского большинства, постольку в парламентской модели велико значение компромиссов между законодателями и правительством.
Для того, чтобы не отождествлять исполнительную и законодательную ветви власти, в западных странах были созданы сдерживающие начала в виде системы правового государства, в котором политические институты, группы, личность действуют в рамках права, уважают и подчиняются ему. Иногда в литературе этот режим называется режимом правовой демократии. Однако представляется, что различия режимов, основывающихся на мажоритарном и правовом принципах, достаточно условны, поскольку западные демократии во всех своих разновидностях являются творением права.
Партийные системы.
В реализации общественных интересов государство активно взаимодействует с другими политическими силами, которые выражают потребности гражданского общества. Среди них особое значение имеют партии. Они берут свое начало в гражданском обществе и отстаивают интересы его различных групп. Партийные системы определяют сущность политических режимов. До появления партийных систем институты демократии формировались на основе принципа разделения властей, однако с появлением партий ситуация изменилась. Мажоритарные, или доминирующие, партии, т. е. обладающие большинством депутатских мандатов, которые контролируют парламентское большинство и правительство, превращают принцип разделения властей в символ. Они единолично определяют политический курс, способы его реализации.
Роль партий в парламентской и президентской формах политического устройства неодинакова. В парламентских демократиях правительство формируется из представителей одной или нескольких партий, а парламентские выборы превращаются в соперничество партий. Для победы партий необходимы единство действий, строгая дисциплина. Победившая партия или коалиция партий формируют правительство, и без их одобрения член партии или коалиции (депутат парламента) не может войти в кабинет.
Формирование институтов законодательной и исполнительной ветвей власти в президентских демократиях осуществляется путем прямых выборов, а не в результате продвижения кандидата усилиями какой-либо партии, поэтому влияние партий на предвыборную борьбу невелико, сама же борьба становится соперничеством ярких личностей.
Избирательные системы.
Взаимоотношения между парламентом, правительством и электоратом (избирателями) устанавливаются на основе конкретных правил, которые называются избирательной системой, или избирательным режимом (их еще называют электоральной системой). Это те правила, с помощью которых подданные назначают правителей, определяют соотношение законодательной и исполнительной ветвей власти, достигается или изымается их легитимность. Избирательные системы не являются нейтральными, они оказывают существенное влияние на политический режим.
Стабильные демократии представляют собой политические режимы, в которых правители получают доступ к власти и право принимать решения в результате свободных всеобщих выборов. Однако механизмы избрания парламента и формирования правительства отличаются друг от друга в зависимости от национальной формы правления. Структуру сложившихся демократических институтов не следует рассматривать как простое отражение общественных предпочтений, поскольку сами эти предпочтения неопределенны. Предпочтения индивидов, их способность различать всевозможные альтернативы колеблются от самых лучших до самых худших. Выбор же возможных альтернатив осуществляется в обществе, состоящем из многообразных групп, интересы и мнения которых вступают в конфликт друг с другом.
Исход выборов определяется, с одной стороны, предпочтениями избирателей, а с другой - правилами подсчета их голосов. Избирательные системы в различных странах отличаются друг от друга, что не может не порождать известное многообразие институциональных типов демократии. Рассуждения по поводу достоинств и преимуществ существующих избирательных систем обычно сводятся к доказательству того, какое правительство предпочтительнее - сильное или более представительное, хотя существуют избирательные режимы, стремящиеся сочетать оба принципа - представительности и эффективности власти. В конечном счете, в зависимости от исторических особенностей, содержания и однородности социокультурной среды, зрелости политической инфраструктуры избирательные системы различными путями пытаются обеспечить политическую стабильность в обществе.
Основными электоральными системами, используемыми в различных странах с теми или иными модификациями, являются мажоритарная и пропорциональная. Различия между ними сводятся к способу голосования для избрания кандидатов в высшие органы власти; количеству партий и их роли; способу формирования парламентского большинства.
При мажоритарной системе (основанной на принципе большинства) от каждого избирательного округа избирается один депутат, поэтому победителем на выборах признается тот, кто набрал наибольшее число голосов. Большинство голосов может быть абсолютным (т. е. 50% + 1 голос) и относительным (т. е. больше, чем у соперника). При выдвижении нескольких кандидатов на выборах достичь абсолютного большинства в первом туре очень сложно, и в странах, где используется мажоритарная система в один тур (например, в Великобритании), а баллотируются в одном округе два кандидата, победителем может считаться тот, кто набрал не менее 50% голосов.
В тех же странах (например, во Франции), где ни один кандидат не получает требуемого числа голосов (50% + 1 от всех участвующих в голосовании), проводится второй тур, в который выходят два кандидата, набравших наибольшее количество голосов. Во втором туре победителем признается тот кандидат, за которого отдано относительное большинство голосов избирателей. В ряде стран (например, в США), если кандидат набрал абсолютное большинство голосов (50% + 1), он получает все голоса выборщиков данного избирательного округа, проигравший же претендент не получает ни одного голоса в этом избирательном округе.
Система пропорционального представительства предполагает распределение мест в парламенте в соответствии с количеством полученных на выборах голосов по партийным спискам. Каждая партия получает в парламенте то число мест, которое строго соответствует количеству поданных за ее список голосов на общенациональных выборах. Общее число мест складывается из количества мандатов, полученных ею в каждом избирательном округе. Например, данный избирательный округ должен представлять в парламенте семь депутатов. Каждая партия получает от семи мест столько, сколько пропорционально соответствует набранным голосам избирателей. Та партия, которая получила 50% голосов, располагает четырьмя мандатами (применяется принцип округления), остальные партии также получают в парламенте то количество мест, которое пропорционально набранному на выборах числу голосов.
В ряде стран (включая Россию) существует смешанная, пропорционально-мажоритарная избирательная система. Так, в Германии одна половина парламентариев избирается по мажоритарной системе в один тур (система относительного большинства), а вторая половина депутатов бундестага - на основе пропорциональной системы по партийным спискам.
Различия между пропорциональной и мажоритарной системами М. Дюверже усматривал в том, что они формируют различные партийные системы. Взаимосвязь электоральной и партийной систем он выразил в следующих социологических законах:
1) мажоритарная система в один тур способствует установлению двухпартийности с чередованием независимых партий;
2) мажоритарные выборы в два тура ведут к объединению многочисленных, относительно стабильных партий в две коалиции;
3) пропорциональное представительство способствует процветанию многопартийности, т. е. становлению системы многочисленных и независимых партий.
М. Дюверже отмечал и обратное влияние партийной системы на характер избирательного режима. Естественно, что двухпартийная система ведет к установлению выборов в один тур. Сам М. Дюверже не настаивал на том, что эти законы выявляют все взаимосвязи между избирательной и партийной системами. Скорее, речь идет о тех вероятностях, которые вытекают из их взаимосвязи. Например, принцип пропорционального представительства никак не влияет на количество партий, в то время как принцип относительного большинства вытесняет из парламентской борьбы мелкие партии и обрекает их на исчезновение. Однако замечено, что число партий при системах пропорционального представительства больше, чем при мажоритарных системах в один тур.
Мажоритарная и пропорциональная системы голосования во многом определяют эффективность исполнительной власти. Сильное правительство характерно для мажоритарной системы, при которой однопартийное правительство формируется победившей на выборах партией, в то время как пропорциональная система порождает раздробленность политических сил и, как следствие, ведет к созданию коалиционных кабинетов.
Эффективность исполнительной власти зависит от того, каким способом формируется парламентское большинство. В парламентских режимах правительство может быть сильным, если опирается на парламентское большинство, которое формируется либо коалицией малых партий, либо партией большинства, контролирующей парламент. Однопартийное правительство характерно для мажоритарных систем, поскольку оно опирается на однопартийное большинство в парламенте. При пропорциональном представительстве правительство обычно формируется на основе коалиции партий, совместно представляющих основную массу избирателей.
В президентской системе парламентское большинство может придерживаться иных взглядов, чем партия президента, однако это не мешает политической системе быть устойчивой, что подтверждает опыт США. Следовательно, мажоритарная и пропорциональная избирательные системы устанавливают определенные отношения между парламентом, правительством и электоратом. Для тех стран, которые только выбирают избирательную модель, важно представлять эффективные и неэффективные сочетания электоральных систем с формами правления.
Два первых сочетания обеспечивают сильное и эффективное правительство. Первый вариант - британский, представляющий собой парламентскую форму правления с мажоритарной системой представительства: в избирательной борьбе участвуют две партии, одна из которых побеждает. Победившая партия контролирует парламент и правительство. Однопартийное правительство опирается на парламентское большинство, что позволяет ему проводить самостоятельный политический курс. Правда, мажоритарная система в условиях двухпартийности имеет тот существенный недостаток, что колебания в электоральных предпочтениях могут привести к власти оппозиционную партию, а чередование партий у власти порождает смену политического курса, слабую преемственность в развитии общества.
Второй вариант - это сочетание мажоритарной системы с президентской формой правления. Здесь возможности исполнительной власти определяются прямым формированием ее на общенациональных выборах. Примером такой практики являются США. При слабости политических партий избирательная борьба становится состязанием сильных лидеров, которые получают мандат на правление не от парламента, а от народа.
Третий вариант - парламентская модель с системой пропорционального представительства. Она не формирует эффективного правительства, однако позволяет ему быть достаточно дееспособным при определенных условиях. Эта модель распространена во всех западноевропейских странах (за исключением Франции и Великобритании). В них правительства формируются на основе коалиции партий, и пока сохраняется коалиция партий, правительство способно опираться на нее и проводить свой курс.
Наиболее неустойчива такая комбинация: президентская система с пропорциональным представительством. Поскольку голосование происходит по партийным спискам, постольку будущий парламент изначально политически неоднороден и раздроблен. Партия президента в этих условиях не является доминирующей в парламенте. Президент формирует правительство без участия парламента, поэтому у последнего нет стремления поддерживать его. Изначально в подобной системе заложен конфликт исполнительной и законодательной власти. Но коль скоро президент не может управлять без поддержки парламента, то он должен либо договориться с ним, либо править без него. В последнем случае опасность состоит в том, что не развиваются представительные институты демократии.