Различия и характерные общие черты федерализма
Каждая федеративная система уникальна: в каждой из них складываются свои отношения между федеральным правительством и правительством того или иного штата (региона), что определяется не только конституцией государства, но и всей суммой политических, исторических, географических, культурных и социальных условий, имеющих место в каждом случае. Иногда, скажем, сложившаяся в государстве партийная система детерминирует взаимоотношения центра и периферии ничуть не меньше, чем чисто конституционное распределение власти между уровнями государственного управления. Например, федеративная структура СССР, конституция которого, в отличие от США, предусматривала за каждой из 15 республик право на отделение, была по сути совершенно фиктивной — следствие крайне жесткой централизации правившей Коммунистической партии, не говоря уже о той строжайшей иерархии, без которой невозможно было осуществлять центральное планирование. Похожую ситуацию можно видеть в Мексике, где господствующее положение Институционально-революционной партии находится в полном противоречии с федеративной системой, сконструированной по американской модели. С другой стороны, мы видим, что в США, Канаде, Австралии и Индии децентрализованные партийные системы, напротив, усиливают политическую самостоятельность штатов и региональных властей.
С другой стороны, конкретный характер федерации зависит от того, существует ли она в системе «разделения властей» на исполнительную и законодательную ветви (как это наиболее типичным образом выражено в президентской системе США) или на нее накладывается парламентская система, где исполнительная и законодательная власть в той или иной степени «слиты воедино». Дело в том, что первая модель, помимо прочего, предполагает и то, что власть в государстве распределяется не только по функциональной, но и по территориальной оси, в силу чего между двумя уровнями правительства возникает множество точек соприкосновения. На этой основе возникают весьма и весьма сложные модели взаимопроникновения центрального и местного уровней власти, примерами чего являются американская и швейцарская системы. Парламентские же системы зачастую порождают то, что называется «исполнительным федерализмом»: равновесие федерации здесь в основном обеспечивается отношениями между исполнительными органами власти по всей стране; примеры — Канада и Австралия.
При всех различиях, однако, большинству федеративных систем, если не всем
из них, присущи следующие общие черты:
• два относительно самостоятельных уровня государственного управления. В федеральных системах прерогативы центрального правительства (федеральный уровень) и региональных правительств (уровень штата или любого иного соответствующего образования) определены таким образом, что это исключает вмешательство одного уровня в дела другого. У каждого из них есть, хотя и в разном объеме, свои законодательные и исполнительные органы власти, возможность собирать налоги и, следовательно, фискальная самостоятельность. Конечно, в разных странах юрисдикция каждого уровня управления и их способность влиять друг на друга складываются по-разному. В Германии и Австрии, например, действует система «административного» федерализма, где центральное правительство разрабатывает ключевые принципы политики, а провинциальные правительства отвечают за детали и конкретные моменты ее осуществления;-.
• писаная конституция. В федеральных системах обязанности и права каждого уровня государственного управления закреплены в кодифицированной, или писаной, конституции. Поэтому отношения между центром и периферией строго регламентированы. Независимость каждого уровня обычно гарантируется тем, что ни один из них не имеет возможности в одностороннем порядке изменить конституцию: в США, скажем, для внесения поправок в конституцию требуется поддержка двух третей обеих палат конгресса и трех четвертей законодательных органов пятидесяти штатов. В Австралии и Швейцарии поправки к конституции требуют утверждения через референдум;
• конституционный суд. В федерациях чрезвычайно важна роль верховного суда с его задачей интерпретировать положения конституции и, следовательно, при необходимости разрешать противоречия между федеральным центром и штатами (местными органами власти). Разграничивая области юрисдикции между двумя уровнями власти, суд здесь, собственно, и определяет, как федерализм работает на практике, при этом он с неизбежностью втягивается в политический процесс. Стоит упомянуть, что централизация, в XX в. получившая развитие во всех федеративных системах, всегда шла при поддержке верховных судов;
• связь между институтами политической системы. Дабы федеральный центр и органы штатов (местные органы власти) сотрудничали и понимали друг друга, регионы и провинции должны участвовать в формировании общенациональной политики. Такую возможность дают двухпалатные законодательные собрания, где вторая, или верхняя, палата представляет интересы штатов. К примеру, 76 мест в сенате Австралии занимают представители шести штатов — от каждого по 12 человек, а также по два представителя от Австралийской территории и от Северной территории. Исключением является разве что Малайзия, где большинство членов сената назначаются монархом.