Кейс 1. Барселона: успех демократии и эффективного управления
Тема 8. Истории успеха (работа над кейсами): Барселона, Лондон, Нью-Йорк
Кейс 1. Барселона: успех демократии и эффективного управления
Введение. В 70-е годы прошлого века параллельно с процессом демократизации в Испании происходили серьезные радикальные изменения в системе управления одного из крупнейших урбанистических центров страны, главного города Каталонии – Барселоны. С этого момента в муниципалитетах метрополитенского региона начали внедрять механизмы широкого прямого участия граждан как основы успешного развития территории. Первоначально развитию этой тенденции препятствовало законодательство, в дальнейшем – тенденции экономической глобализации и развитие ЕС с его системной унификацией. Несмотря на это в первые десятилетия XXI столетия все больше муниципалитетов развивают механизмы прямого участия, возрождая таким образом древнюю идею прямой демократии на местном уровне.
Характеристика системы управления в Испании. Политическая и административная система в Испании носит децентрализованный характер и включает три уровня, обладающих достаточно широкой автономией: центральный уровень, уровень автономных сообществ и местный уровень. Автономия местного уровня закреплена в Конституции Испании 1978 года (статьи со 137 по 140). В соответствии с Конституцией исключается любая иерархия центрального уровня и уровня автономных сообществ в отношении местного уровня. Более того, финансовые органы муниципалитетов обладают широкими полномочиями: имеют собственные налоги, участвуют в налогах государства и автономных сообществ, а также имеют право принимать участие в принятии всех решений, затрагивающих их интересы.
Местное самоуправление в Каталонии. Каталония является одним из 17 автономных сообществ Испании, соответственно, обладает широкой автономией, в том числе, собственным законодательством, прежде всего, в части регламентации и регулирования местного самоуправления. Все муниципальные территориальные единицы в Каталонии могут быть разделены по двум основаниям: территориальному и функциональному. Территориальные единицы – делятся на муниципалитеты, комарки и провинции и обладают общей компетенцией. В то время как функциональные единицы представляют собой объединения муниципалитетов, создаваемые для выполнения определенных функций, например, обеспечение мобильности жителей, качественного водоснабжения или обращения с отходами.
Метрополитенский регион Барселоны. Понятие «метрополитенский регион» не закреплено ни в государственном законодательстве, ни в законодательстве Барселоны. Однако принято считать, что это территория вокруг крупного города, на которую он распространяет свое влияние, насчитывающая не менее 300-500 тысяч жителей радиусом не более 35км. Как можно видеть, собственно определение не содержит отчетливых социальных или экономических критериев, таких как мобильность при перемещении к рабочему месту, затраты, единый рынок труда.
Краткая история. Бурный рост Барселоны в 60-е годы XX века, как центральной части, так и периферии, потребовал создания более соответствующей новым условиям системы управления в городе.
1. Первый план развития Барселоны «План расширения и реформирования Барселоны» – 1859 год (Ильдефонс Серда)
2. План в период диктатуры Франко – 1953 год. Создание Комиссии по урбанистическому развитию Барселоны (большое представительство государств и меньшинство представителей муниципалитетов). В составе Барселоны и примыкающей к ней территории 27 муниципалитетов. Комиссия обладала полномочиями по изменению плана развития. В 1960 году Комиссия была переименована в Комиссию по городскому развитию и общественно значимым услугам, к первоначальным полномочиям добавились водоснабжение, транспорт, удаление отходов и т.п.
3. Создание Метрополитенской корпорации Барселоны – 7 августа 1974 года. Корпорация сохранила прежние полномочия, финансовые ресурсы и другие атрибуты.
4. Роспуск Метрополитенской корпорации Барселоны и создание трех управляющих систем: Управление транспорта (18 муниципалитетов), Управление водоснабжения и удаления отходов (33 муниципалитета) – созданы по инициативе властей, добровольное Объединение для решения ряда задач (27 муниципалитетов).
Современное состояние. Территория. Население. Барселона – столица автономной области Каталония, второй по численности населения город Испании. В административных и муниципальных границах города численность населения составляет в 2014 году более 1,6 млн человек. Урбанизированная территория Барселоны выходит за административные границы города и насчитывает 4,5млн жителей, являясь 6 по численности населения урбанизированной территорией ЕС после Парижа, Лондона, Мадрида, урбанизированной территории Рура (также Рейн-Рур) и Милана. Метрополитенский регион Барселоны имеет численность населения около 5млн человек. В регионе выделяются, кроме собственно муниципалитета Барселоны три зоны:
первая зона – муниципалитеты, входящие в официальный союз (так называемая Большая Барселона), имеющие общее население более 3млн человек;
вторая зона – представляет собой пояс городов, Вила Нова, Вила Франка, Марторелл и др., а также территории, на которые они оказывают влияние. Администрация провинции Барселона предполагает проведение проекта по созданию транспортной связки между этими городами путем создания кольцевой железной дороги.
третья зона – зона консолидированной экспансии радиального типа, пересекающие речные коридоры или низины как в случае с городами Манреза, Игуалада, Вик или продолжающаяся вдоль побережья Средиземного моря, включая города Бланез и Эль Вендрелл.
| Численность населения | Территория (км кв.) | Плотность населения | |
| Барселона | 1.621.537 | 101 | 15.793 |
| 1 зона | 1.598.534 | 532 | 2.923 |
| 2зона | 1.481.937 | 1.362 | 1.070 |
| 3зона | 747.810 | 2.273 | 329 |
| Всего: | 5.355.127 | 4.268 | 1.255 |
Многоядерный урбанизированный регион включает дополнительные крупные урбанистические центры, тесно связанные между собой, а также с центрами за пределами своей территории. Они в значительной степени зависят от столицы и предоставляют услуги ее жителям и организациям. Связь с Барселоной осуществляется шоссе и железной дорогой. Население всего региона с учетом городов Таррагона и Жирона и примыкающих к ним территорий составляет более 6млн человек.
| Численность населения | Территория (км кв.) | Плотность населения | |
| Меторополитенский регион Барселоны | 5.355.127 | 4.268 | 1.255 |
| Регион Таррагоны | 411.876 | 656 | 628 |
| Регион Гироны | 336.218 | 1.081 | 311 |
| Всего: | 6.103.221 | 6.005 | 311 |
Успехи Барселоны. Барселона – крупный промышленный, научный, культурный, финансовый, туристический, спортивный центр мирового уровня, один из ведущих глобальных городов. В 2008 году город был четвертым по ВВП среди городов ЕС. Один из наиболее успешных брендов среди городов. Один из лучших городов для ведения бизнеса. С 2011 года ведущий «смарт-город» в Европе, хотя и не избежал отдельных периодов рецессии, снижения показателей занятости и производимого продукта на душу населения.
План метрополитенского региона Барселоны. Рис.1.
План многоядерного урбанизированного региона. Рис.2
Процесс демократизации в Испании в XX веке может быть разделен на три основных этапа:
1979-1987
Главной проблемой была проблема повышения качества услуг и качества жизни граждан, что отодвигало развитие их политического участия на второй план. Это участие носило чисто консультативный характер, основную роль играли формальные институты.
1987-1999
Большинство муниципалитетов метрополитенского региона начали самостоятельно развивать и институционализировать механизмы гражданского участия, артикулируемые на территориальной основе (советы округов), на основе определенной проблематики (экологические советы, спортивные объединения) или на объединения конкретных групп населения (молодежь, женщины, пожилые люди и т.д.). Несмотря на большее разнообразие вариантов, вся деятельность носила по-прежнему консультативный характер.
1999 до настоящего времени
Параллельно с классическими формами консультативных советов и процессом стратегического планирования муниципалитеты начали внедрять формы прямого участия граждан в разработке и реализации программ, что отразило кризис традиционных демократических институтов. В основном используются следующие механизмы: Повестки муниципалитетов 21, Консультативные советы, Местные стратегические планы, Советы граждан или Ячейки активного вмешательства, Образовательные проекты, электронная демократия.
Возрождение политики на местном уровне. С первых лет XXI столетия в метрополитенском регионе Барселоны были сформулированы новые инициативы и разработаны проекты, сфокусированные на актуальные проблемы развития современных городов: экология, миграция, новые технологии экономики знания, развитие местных сообществ. Все они предусматривали использование инициативы граждан и активизацию их участия при принятии политических решений, в том числе, в рамках разработки стратегий муниципального развития.
Все вышеназванные процессы, с одной стороны, имели основой редемократизацию политики в Испании, начиная с 70-х годов прошлого века, а также международную парадигму эффективного управления «good governance». Эта модель существенно отличается от классической иерархической, соответствует требованиям современной социальной жизни, предусматривает гораздо более интенсивное взаимодействие и кооперацию между различными акторами, включенными в публично-частную сеть принятия решений.
Создается динамичное фрагментированное управление, состоящее из трех компонентов. Во-первых, продолжает функционировать многоуровневая система управления, в которой каждый из уровней обладает собственной компетенцией в рамках значительной территории. Во-вторых, горизонтальные публичные сети замещают ригидное вертикальное разделение полномочий, т.к. признаются комплексные взаимосвязи между различными секторами публичной политики, традиционно носившей сегментированный характер. В-третьих, включение гражданского общества в решение задач управления, социальное участие противостоят традиционному пониманию общества как пассивного объекта, на который направлены действия правительства.
Муниципальный социальный план муниципалитета Тринитат Нова. Планирование развития муниципалитетами Барселоны основывается на четырех методологических принципах: (1) ведущая роль муниципалитетов в процессе трансформации региона, (2) совместный анализ (диагностика) ситуации различными акторами, (3) включение всех видов публичных услуг и технических приемов; (4) включение специалистов муниципалитета для повышения динамики процесса.
1. Характеристика муниципалитета. Рабочая окраина. Застройка 50-60 годов, когда население метрополитенского региона быстро увеличивалось. В регион прибывали многочисленные мигранты со всей Испании в поисках работы в процветающей области. В процессе застройки отсутствовало планирование, здания плохого качества, неэффективная инфраструктура. За последние десятилетия муниципалитет испытал ухудшение качества жизни, рост жилищных проблем, старение населения и т.п. Ассоциация жителей, игравшая существенную роль в жизни района, утратила свои лидирующие позиции.
2. Инициация разработки плана санации муниципалитета. Инициативу проявила Ассоциация. Первый шаг – диагностика актуального состояния с обобщением имеющейся информации, дополненной субъективным мнением органов местного самоуправления, жителей и общественных организаций. Анализ ситуации состоял из 3-х частей: (1) статистическая официальная информация по основным структурным и функциональным проблемам; (2) и (3) информация, собранная во время интервью и дискуссий. Была создана специальная рабочая группа. Работа была сконцентрирована на 4 основных проблемах: урбанистическое планирование, экономика, образование, ассоциации граждан.
3. Реализация плана.
3.1.Регенерация жилищной сферы с участием граждан, проведением семинаров, мастерских по основным жилищным и иным урбанистическим проблемам. Создание специальной Группы реконструкции для подготовки предложений по оздоровлению урбанистической среды в целом.
3.2.Развитие муниципалитетом образовательной сферы по направлениям формального образования (уменьшения количества неуспевающих учеников, учеников, не заканчивающих курс обучения), непрерывного образования взрослых, распространение здорового образа жизни. Разработка специального образовательного проекта муниципалитета, включающего все три направления. Проектом руководила специальная Комиссия по образованию и социальному развитию, координировавшая усилия муниципальных служащих, жителей и разработчиков проекта.
Задание.
1. Ознакомьтесь с предложенным материалом.
2. Соберите дополнительный материал по эволюции метрополитенского региона и многоядерного урбанизированного региона Барселоны.
3. Соберите материал и сформулируйте основные принципы концепции эффективного управления «good governance».
4. Выделите основные моменты, способствующие в Испании развитию концепции эффективного управления «good governance».
5. Вычлените наиболее общие проблемы развития регионов крупных городов, типичные для Барселоны.
6. Разработайте план вовлечения граждан в процесс принятия политических решений и создание стратегии муниципалитета в Санкт-Петербурге по включенному в материал образцу.