Российской государственности 1 страница
5.1. Конституционная модернизация
российской государственности
Провозглашенная программа модернизации имеет для нас стратегическую цель, она касается обновления всех сторон жизни общества и государства, распространяясь в первую очередь на экономику и на ее основе - на социальную сферу, а также на политическую сферу нашей государственности.
Конечно, это не первый наш исторический опыт модернизации экономики и страны в целом, если под модернизацией понимать глубокие качественные, или, как мы это определяли до недавнего времени, "революционные" преобразования общества и государства. Очень разными были исторические результаты таких модернизационных преобразований: при Петре I, например, это вестернизация России и ее превращение в конечном счете в империю мирового масштаба; эксперимент социалистических преобразований на одной шестой части Земли также был для своего времени в определенном смысле процессом модернизационным.
В чем главная особенность современной программы модернизации России? На этот вопрос дан предельно четкий ответ в Послании Президента РФ: "Это будет первый в нашей истории опыт модернизации, основанный на ценностях и институтах демократии (выделено мной - Н.Б.)" <1>.
--------------------------------
<1> См.: Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации. М., 2009. С. 5.
При этом внутренняя противоречивость и закономерная диалектика жизни состоят в том, что самые значимые, наиболее глубокие преобразования в экономике, обществе и государстве могут быть проведены (по крайней мере, наиболее успешно) в условиях социальной стабильности.
Какова же платформа, позволяющая соединить на первый взгляд несовместимые явления и процессы: преобразования, модернизацию, с одной стороны, и социальную стабильность - с другой? Очевидно, что, пожалуй, единственно надежной в современных условиях такой политико-правовой платформой является Конституция. Именно она совмещает на нормативно-правовом уровне (имеющем высшую юридическую силу) эти начала - обеспечение социальной и политической стабильности, незыблемость основ конституционного строя России и одновременно провозглашение начиная с преамбулы Конституции высших целей и идеалов развития общества и государства. Одновременно она является главным нормативным правовым источником именно тех "ценностей и институтов демократии", на основе которых должна быть осуществлена всесторонняя модернизация. Поэтому конституционное значение современных процессов модернизации очевидно.
С учетом этих подходов возможно понимание и категории "конституционная модернизация". Она, конечно, не тождественна понятию "конституционная реформа". Если понятие конституционной реформы справедливо ассоциируется с коренным обновлением текста конституции и (или) принятием новой конституции <1>, то конституционная модернизация - это прежде всего процесс социально-политической, экономической трансформации, обновления всех сторон и сфер функционирования общества и государства; он означает, соответственно, выработку в том числе политико-правовых, конституционных механизмов такого обновления и развития, возможность (а нередко и весьма целесообразно, как это имеет место в нынешних условиях Российской Федерации) осуществления соответствующих преобразований на базе действующей Конституции, ориентируясь на максимальное использование ее внутреннего потенциала <2>. В этом плане конституционная модернизация ориентирует на глубокие преобразования в самой практике конституционно-правового развития, качественное обновление всех сфер современного конституционализма. Как справедливо отмечает В.М. Кампо, "такая модернизация предполагает механизм постоянного совершенствования правоотношений благодаря системной реализации соответствующими субъектами права конституционных норм и принципов" <3>. Но это не должно влечь некий радикализм в отношении текста Конституции, тем более если иметь в виду "живую" Конституцию <4> и складывающуюся систему судебного конституционализма.
--------------------------------
<1> См., например, Авакьян С.А. Конституция России: природа, эволюция, современность. 2-е изд. М., 2000.
<2> Это, конечно, не исключает возможности внесения определенных изменений в Конституцию РФ частичного характера, что и было реализовано путем внесения в нее поправок от 30 декабря 2008 г. (Федеральные конституционные законы N 6-ФКЗ и N 7-ФКЗ).
<3> Кампо В.М. Iнструмент конституцiйноi модернiзацii // Голос Украiни. 2009. N 214 (4714). С. 23.
<4> См.: Эбзеев Б.С. Конституция - это в том числе то, что сказал о ней Конституционный Суд // Закон. 2010. N 2. С. 7 - 10.
5.1.1. Модернизация российской государственности
как конституционная проблема
Конституционная природа модернизационных процессов имеет двуединое значение.
С одной стороны, "внутреннее", конституционно-преобразовательное значение, имея в виду, что важнейшими составляющими модернизации являются обновление самой системы современного российского конституционализма, преодоление деформаций внутри тех или иных компонентов системы конституционализма. Поэтому, как справедливо отмечал в одном из своих выступлений Председатель Конституционного суда Республики Армения профессор Г.Г. Арутюнян <1>, конституционную диагностику социально-экономических и политических процессов в стране необходимо начинать с самой системы конституционализма.
--------------------------------
<1> Речь идет о выступлении профессора Г.Г. Арутюняна на Международной конференции "Общее и особенное в современном экономическом и конституционно-правовом развитии постсоветских государств" (Санкт-Петербург, 28 мая 2010 г.).
Это тем более важно, если иметь в виду, что на постсоветском пространстве, не исключая и Россию, наблюдается очевидный дефицит конституционализма и он (конституционализм) нередко оказывается в подчиненном положении по отношению к политической власти, интересам политической целесообразности. Применительно к этим странам, к сожалению, есть основания говорить о конституционных деформациях системного характера. Они имеют сферой своего распространения: а) законотворчество и другие формы правотворческой деятельности на всех уровнях публичной власти (государственной и муниципальной). Свидетельством этого являются нестабильность законодательства, зачастую бессистемный характер внесения в него изменений <1>, отсутствие должной межотраслевой, институциональной, иерархической системности в принимаемых нормативных правовых актах, зачастую низкий уровень правотворческой техники, что ведет к неясным формулировкам, а в конечном счете - к неопределенности правовых норм и, соответственно, к их неконституционности с точки зрения соответствия требованиям ст. 19 Конституции РФ, и т.д. Особая роль в преодолении законотворческих деформаций, модернизации данной сферы государственно-властной деятельности принадлежит, естественно, Конституционному Суду; б) правоприменительную практику, где конституционные деформации особенно очевидны и напрямую ведут к нарушениям прав и свобод граждан, влияют на эффективность деятельности органов государственной и муниципальной власти, их должностных лиц, на решение конкретных программ и задач социально-экономического развития. Преодоление этих конституционных в своей основе деформаций - задача не только судебных, но всей системы правоохранительных, контрольных (государственных и общественных) органов и институтов; в) мировоззренческо-идеологическую сферу, для которой особое значение имеют конституционные ценности равенства, добра и справедливости, уважения к памяти предков, патриотизма и национального достоинства личности, сочетания личных и государственных интересов и т.д., подвергнутые в известный период нашей недавней истории глубокой эрозии и нравственно-правовой инфляции. Преодоление этих конституционных деформаций - важная составляющая единых для общества и государства задач и планов современной модернизации.
--------------------------------
<1> Это касается многих сфер законотворчества и конкретных законов. Например, с момента вступления в силу Федерального закона о местном самоуправлении 2003 г. N 131-ФЗ в него были внесены изменения и дополнения 47 федеральными законами (!); при этом корректировке подверглись более трети его нормативных положений (43 из 86 статей), причем нередко - по нескольку раз: ст. 16 - 15 раз; ст. ст. 2, 11, 12, 13, 14 и 15 - более восьми раз; ст. ст. 40, 50, 52 - 54, 68, 79, 80, 83 - более шести раз; ст. 84 - более пяти раз и т.д. Одновременно указанный Федеральный закон был дополнен новыми статьями (ст. ст. 13.1, 13.2, 14.1, 15.1, 16.1, 18.1, 43.1, 74.1, 82.1). Можно ли в этом случае говорить о выверенности муниципальной реформы, стабильности развития местного самоуправления?
С другой стороны, "внешнее", регулятивно ориентирующее значение конституционных начал для развития в стране модернизационных процессов. Речь идет о необходимости наполнения надежными конституционными ориентирами - в виде заложенных непосредственно в Основном Законе, а также получивших обоснование в решениях Конституционного Суда конституционных ценностей и принципов - всех направлений и сфер модернизационных процессов. В этом плане сама по себе модернизация как динамический процесс глубинных преобразований социально-экономической, государственной, общественной жизни нуждается в конституционализации, ее осуществлении на основе ценностей современного конституционализма и в соответствии с ними.
При выработке направлений, методологии и организационно-правового инструментария развития российской государственности важно учитывать, что государственно-модернизационные процессы имеют в своей основе конституционно-правовое содержание, относятся к сфере конституционной проблематики, а потому, следовательно, должны быть реализованы в согласии с требованиями Конституции в их адекватной интерпретации Конституционным Судом РФ, т.е. должны протекать в соответствии с принципами и ценностями судебного конституционализма.
Конституционное обоснование процессов модернизации российской государственности имеет сложный, многослойный и многоуровневый характер.
Оно определяется, во-первых, уже самими целями и задачами государственно-модернизационных процессов, направленных на формирование эффективной, гибкой с точки зрения потребностей государства и общества политической системы, современной, опирающейся на широкое применение инновационных методов экономики, качественной системы социального обслуживания населения, способной оперативно и в полном объеме удовлетворять основные жизненные потребности граждан, т.е. в конечном счете на обеспечение достойной жизни и свободного развития всех и каждого члена общества в едином Российском государстве.
Во-вторых, конституционный характер модернизации вытекает из объективной широты ее охвата, в который входят все основные сферы жизнедеятельности личности, общества и государства, включая производственно-трудовые отношения, здравоохранение, образование, науку, культуру.
В-третьих, конституционное содержание модернизации обусловлено характером и глубиной проводимых преобразований, которые не только напрямую связаны с формированием адекватной потребностям современного исторического этапа развития России политико-правовой и социально-экономической программы реализации основ конституционного строя, но и предполагают выработку принципиально новых правовых моделей организации политических, социальных, экономических и иных общественных отношений, которые позволили бы как можно более полно раскрыть внутренний потенциал каждой конкретной личности и общества в целом.
В-четвертых, для конституционного обоснования модернизации российской государственности имеет значение и то, что средства ее реализации могут и должны быть правовыми, а значит - конституционными. Речь в данном случае идет не только о соблюдении при выработке тех или иных модернизационных решений принципов верховенства и прямого действия Конституции как Основного Закона государства и общества - это естественным образом предполагается, - но и о том, что Конституция и система конституционализма в целом имеют серьезный внутренний потенциал для поиска наиболее оптимальных юридических методов и средств достижения преобразовательных целей, преодоления социальных конфликтов, коллизий, противоречий. Так, в частности, все более существенное значение приобретают методологические проблемы оптимального сочетания публичных и частных начал в правовом регулировании экономических и социальных отношений в условиях формирования социально ориентированного рыночного хозяйства. Как справедливо отмечается в литературе, проблемы развития и взаимодействия частного и публичного права в процессе регулирования экономических отношений "являются для современной России одними из важнейших, и не только в правовом аспекте" <1>.
--------------------------------
<1> Яковлев В.Ф. Экономика. Право. Суд. М., 2003. С. 208.
5.1.2. Российская государственность -
важная сфера модернизации
В современном мире процессы модернизации являются неотъемлемым элементом универсальных тенденций развития конституционализма и глобализации, которые отражают, с одной стороны, все более глубокое укоренение в национальных сообществах конституционных ценностей верховенства права, равенства, справедливости, демократии, с другой - взаимное переплетение, диффузию внутригосударственных и международных кризисов, конфликтов и противоречий, в результате чего сами названные явления приобретают глобальный, планетарный характер, а преобразование жизнедеятельности конкретного социума обуславливается системой универсальных принципов правового развития всего человечества <1>.
--------------------------------
<1> Универсальный характер модернизационных процессов в настоящее время признается на официальном уровне не только в России, но и в Европе. Так, в совместном Заявлении саммита Россия - ЕС по "Партнерству для модернизации" (Ростов-на-Дону, 1 июня 2010 г.) прямо указывается, что "в мире, где народы и экономики все более взаимосвязаны и взаимозависимы, все более важной и необходимой становится модернизация наших экономик и обществ" (URL: http://www.kremlin.ru).
Модернизация, таким образом, имеет в своей основе ряд объективно обусловленных, повсеместно проявляющихся, относительно единообразных (по своей сути) предпосылок, среди которых следует выделить: экономические - формирование и развитие в большей части мира качественно новых характеристик общества как общества постиндустриального; информационные - реальность перспективы перехода человечества в информационную эпоху, в эпоху нанотехнологий, что серьезным образом влияет в том числе на культуру общества, включая ее нормативно-правовую составляющую; социально-политические, связанные, с одной стороны, с геополитическими изменениями, вытекающими из закономерностей демократизации, отказа от тоталитарных режимов, а с другой стороны, с кризисом классических институтов демократии (избирательной системы, референдумов, традиционных партийных систем).
Конституционно-правовые факторы модернизации проявляются не только в "линейных", сугубо метафизических характеристиках конституции и других нормативных правовых актов конституционного значения как правовой основы социальных преобразований. Сама идея, концепция судебного конституционализма предполагает понимание данного явления как сложной нормативно-деятельностной системы, отражающей режим трансформации конституционных ценностей в законодательство, правоприменительную практику, правовую идеологию, в социальную и индивидуальную психологию. В этом плане в современных условиях динамично развивающихся общественных систем конституционализм воплощает в себе единство нормативных (в первую очередь - правовых), онтологических, аксиологических, юридико-мировоззренческих начал, развивающихся в соответствии с противоречивыми закономерностями, диктуемыми требованиями правовой глобализации, с одной стороны, и национальными потребностями государственно-правового развития - с другой.
Для нас это прежде всего потребности модернизации. И если иметь в виду ее конституционно-правовую составляющую, то на первом плане здесь все более усиливающаяся тенденция сближения англосаксонской и европейско-континентальной правовых систем, их конвергенция. Как уже отмечалось, пожалуй, наиболее важное, по-своему революционное значение имеет в этом отношении проникновение в нашу национальную правовую систему (как и в континентальную систему права в целом) прецедентных начал. Достаточно вспомнить о приобретающих прецедентное значение для нашей правоприменительной практики решениях Европейского суда по правам человека, а также о юридической природе решений органов конституционного контроля государств континентальной Европы.
Вместе с тем потребность в проведении и обусловленность правовой модернизации имеет многофакторные начала глобализационного характера, связанные как с задачами выхода России на передовые рубежи современного цивилизационно-правового развития, так и с необходимостью решения неотложных проблем внутреннего характера, без чего невозможно перейти от "архаичного общества" к "обществу умных, свободных и ответственных людей" <1>. Одной из таких, казалось бы, рутинных, но вышедших сегодня на уровень национальной безопасности проблем являются коррупция и неуклонно расширяющиеся сегменты "теневой правовой жизни", получающие выражение в нормативно-правовом регулировании с помощью так называемого теневого права, возводящего на "законный" уровень сложившиеся в обществе коррупционные механизмы <2>, способствующие формированию и функционированию теневой экономики <3>, равно как и других теневых сфер жизни, включая государственно-политическую сферу.
--------------------------------
<1> Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации. М., 2009. С. 5.
<2> См.: Баранов В.М. Теневое право. Н. Новгород, 2002; Малько А.В., Саломатин А.Ю. О некоторых вопросах модернизационных процессов в современных условиях // Государство и право. 2004. N 3. С. 29.
<3> См.: Архипов А.Ю., Богуславский В.Н. Институционализация теневой экономики в условиях глобализации. Ростов н/Д, 2007; Экономика и право. Теневая экономика. 3-е изд. М., 2007.
В этом плане чрезвычайно важно, что объектом модернизационных процессов (пусть специфическим, но очень важным) выступает в том числе и государственность. При этом следует учитывать, что государственность как категория и явление общественной жизни по своему содержанию и реальному значению шире, чем государство, и охватывает собой не только институты публично-политической организации общества, но также и весь массив национальных экономических, социально-культурных отношений.
Экономический строй и социальная система, испытывая активное государственно-правовое воздействие, являются важной элементной характеристикой российской государственности и в конечном счете - посредством объектно-деятельностной, социально-экономической, духовно-мировоззренческой, политико-идеологической составляющих государственности - характеристикой судебного конституционализма в соответствующих сферах и нормативно-деятельностных формах его проявления. Именно на этом уровне относительно самостоятельные компоненты государственности (государство как его центральное звено, правовая система, система признаваемых, соблюдаемых и защищаемых государством прав и свобод человека и гражданина, экономический строй, социальная система общества и др.) создают в процессе своего функционирования единую интегративную сферу институтов конституционного строя, взаимоотношений государства и личности и в конечном счете государственно организованного общества в целом как единого политического, правового, социально-экономического образования <1>. Очевидно, что на правовом уровне соответствующая система государственности, включающая политические и социально-экономические характеристики, обеспечивается тесным единством частных и публично-правовых средств нормативного правового воздействия.
--------------------------------
<1> См., например, Морозова Л.А. Проблемы современной российской государственности: Учеб. пособие. М., 1998. С. 9 - 13.
Модернизация государственности - это многоплановое глобальное явление, включающее в себя как позитивные проявления (дозволение, поощрение, стимулирование социально полезных тенденций развития), так и негативные формы правового воздействия на процессы обновления (предупредительные, пресекательные, запретительные), равно как и поиск новых прогрессивных направлений созидательной активности общества и государства. В связи с этим модернизация государственности находится в двухплоскостной системе отношений, направленных, во-первых, на снятие социальных противоречий, поскольку образование и разрешение напряженности есть диалектическая основа любого развития; во-вторых - на оптимизацию, рационализацию и повышение эффективности публично-властным образом организованной социальной системы (развитие в собственном смысле слова). Но и в том и в другом случае высшей нормативной формой опосредования данных отношений является конституция с присущими ей принципами и ценностями конституционализма.
Вместе с тем, будучи объектом модернизации, государство является ее доминирующим субъектом, призванным обеспечить не только создание инструментальной системы публично-правового управления, направленной на снятие кризисных явлений (конфликтов, противоречий), но и поддержание ее эффективного функционирования на основе принципов рационализации и оптимизации как во внутригосударственном, так и в международном контексте <1>. Важная роль в системе государственно-правовых модернизационных механизмов принадлежит Конституционному Суду РФ.
--------------------------------
<1> См.: Тихомиров Ю.А. О модернизации государства // Журнал российского права. 2004. N 4.
5.1.3. Конституционный Суд РФ как субъект
государственно-модернизационных процессов
Анализ проблем современного конституционализма, в том числе под углом зрения государственно-модернизационных процессов, актуализирует поиск эффективных конституционно-правовых механизмов их разрешения, что возможно на основе единых, универсальных философско-правовых подходов, определяющих саму методологию реализации конституции во всех ее формах: нормативно-регулятивной, правоприменительной, политико-идеологической, социально-экономической. Между тем в настоящее время наблюдается существенная неравномерность (асинхронность) между философским, концептуальным осмыслением Конституции и системы конституционализма в целом, с одной стороны, и государственно-властной правореализационной деятельностью - с другой. Наука здесь зачастую оказывается не востребованной практикой, что в конечном счете приводит к философско-мировоззренческой эклектике, но не на уровне конституционных форм закрепления ценностных начал нашего развития, а при осуществлении законодательной, исполнительной, судебной власти. Уже поэтому необходимо понимание того, что философия современного российского конституционализма - это не некая спекулятивная метафизическая юриспруденция, а мировоззренческая основа соединения теории и практики развития общества и государства на основе верховенства права и в соответствии с ценностями конституционализма, что наглядно подтверждается всей деятельностью Конституционного Суда РФ, в том числе по основным направлениям модернизации российской государственности.
Являясь судебным органом конституционного контроля, Конституционный Суд обладает государственно-властными полномочиями особого характера, позволяющими принимать решения, которые имеют существенное значение в том числе для определения направлений и закрепления основных параметров модернизационных процессов. Конституционный Суд не только решает судьбу проверяемой нормы с точки зрения ее конституционности, но и нередко формирует правовые позиции нормативного характера, имеющие приоритетную юридическую силу. Причем как в ситуации "негативного" законодательства, так и в положении квазиправотворческого органа он осуществляет в конечном счете в рамках установленных конституционных процедур функцию по разработке и модификации конституционно-правовой доктрины модернизации государственности, в том числе путем урегулирования и снятия противоречий и конфликтов в социальной и правовой действительности. Такая функциональная направленность Конституционного Суда РФ как органа конституционного правосудия связана с объективными характеристиками самой Конституции, которая "покрывает собой" все разнообразие отношений, регулируемых правом, и представляет критерии верификации конституционности любого правового регулирования, она выступает как мерило "правности" всего права <1>.
--------------------------------
<1> См.: Курис Э. О стабильности конституции, источниках конституционного права и мнимом всемогуществе конституционных судов // Сравнительное конституционное право. 2004. N 3. С. 101.
Говоря в связи с этим о роли органов конституционного контроля в решении соответствующих задач, следует учитывать, что в актах этих органов фундаментальные конституционные положения (существующие в виде принципов, основ и т.п.) как бы трансформируются в специфические нормативно-правовые требования социальной действительности, приобретают для правоприменителя и законодателя характер конституционных императивов.
Конституционный Суд РФ как орган конституционного контроля обладает специфическим инструментарием трансформации (объективации), перехода абстрактно-систематических установлений Основного Закона, ориентированных на достижение определенных целей общественного и государственного развития - "создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека" (ч. 1 ст. 7), "свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержка конкуренции, свобода экономической деятельности" (ч. 1 ст. 8), - на уровень конкретных нормативно обязывающих предписаний, в результате чего становится возможным активное участие Суда в функциональной, институциональной, идеологической (программно-методологической) "рихтовке" государственно-правовой действительности. Это становится, в свою очередь, основой для установления конституционной идентичности отдельных институтов российской государственности сформулированным идеалам правового, демократического, федеративного, республиканского и социального государства как конституционной модели развития модернизационных процессов в Российской Федерации.
При этом предназначение конституционного правосудия как инструмента модернизации государства не замыкается пределами создания условий для снятия социальных кризисов, в результате чего обеспечивается необходимый для осуществления преобразований уровень стабильности общественных отношений. Конституционное правосудие непосредственно воздействует также на собственно развитие российской государственности. Это обусловливается тем обстоятельством, что сама по себе модернизация государственности есть не что иное, как процесс ее конституционализации, в рамках чего представляется возможным выделить институциональную конституционализацию - создание рациональной организационно-правовой основы публичной власти в соответствии с требованиями разделения властей, федерализма, обеспечения самостоятельности местного самоуправления; функциональную конституционализацию, предполагающую ориентацию на обеспечение возможностей выполнения публичной властью "общих дел". Важнейшим направлением модернизации государства посредством его конституционализации являются в этом плане социализация государства, формирование рыночной экономики. В основе этих процессов - коллизионное единство ценностей собственности, власти и свободы, в поиске баланса между которыми и находится ключ к проведению в России подлинно конституционной модернизации. Вместе с тем надо признать, что эта конституционная триада объемлет и основные сферы государственно-модернизационных процессов.
5.2. Собственность, власть и свобода в их единстве
и противоречии - базовые начала конституционализма
как сферы модернизации
Совершенствование и развитие отношений собственности является ключевой задачей в развитии конституционализма в условиях формирования гражданского общества и утверждения нового конституционного строя. В этом плане проблема собственности выходит далеко за пределы чисто экономических явлений, как и категория власти - за пределы политологии или юриспруденции. "Сущность понятий "власть" и "собственность" невозможно раскрыть с точки зрения какой-либо одной, отдельно взятой научной дисциплины, будь то экономическая наука или политология, правоведение или этика, философия или социология. Они представляют собой многослойные и в то же время целостные феномены, для исследования которых требуется междисциплинарный подход, вмещающий элементы, методы и принципы разных сфер общественной жизни..." <1>. Пожалуй, один из наиболее сложных аспектов исследования этих категорий - это их анализ (в частности, в противоречивом единстве с категорией свободы) как основополагающих явлений современного конституционализма.