Тема 10. Региональные особенности противоборства экстремизму и терроризму.

Региональные особенности антитеррористического законодательства (США, европейский регион, африканский регион, исламский мир, Россия). Сопоставление подходов к терроризму по мотивам, целям, субъектам и объектам терроризма. Перспективы и проблемы унификации национальных и региональных законодаткльств по противодействию экстремизму и терроризму.

Первостепенную роль в противодействии международному терроризму и экстремизму играет нормативная база как универсального уровня, так и региональных организаций.

Помимо универсальных конвенций и документов, разработанных и принятых в системе ООН во всемирном масштабе, следует отметить ряд важных усилий по координации антитеррористического законодательства и деятельности на уровне региональных межгосударственных организаций. Особенной активностью на этом направлении отличаются региональные организации, действующие на африканском континенте. Координационные антитеррористические документы приняты в рамках Африканского Союза (бывшей организации Африканского Единства), Экономического сообщества Западно-африканских государств (ЭСЗАГ / ECOWAS), Южно-африканского сообщества развития (ЮАСР / SADC), а также действующего в Северо-восточной Африке объединения 7 государств IGAD. Наиболее комплексным документом является принятая в 1999 году на саммите в Алжире Конвенция Организации Африканского Единства по предотвращению терроризма и борьбе с ним.

В том же 1999 году Организация Исламская Конференция (ОИК) в Уагадугу приняла Конвенцию ОИК по борьбе в международным терроризмом, ряд положений которой будет проанализирован ниже.

На Европейском континенте наиболее ранним рамочным документом по координации региональных антитеррористических усилий следует считать Европейскую конвенцию по противодействию терроризму, подписанную в Страсбурге в 1977 году. В 2003 году данная Конвенция была дополнена Протоколом, связанным с новыми формами евроинтеграции, в том числе и на антитеррористическом направлении. Определенную роль в предотвращении попадания оружия в руки террористов играет разработанная Советом Европы и принятая в 1978 году Европейская конвенция по контролю над владением и приобретением личного оружия. По каналам Совета Европы (СЕ) координировалось и составление принятой в 2005 году в Варшаве Конвенции по предотвращению терроризма, в которой упор делается не столько на антикриминальные, сколько на социальные, культурные, воспитательные, предупредительные меры по предотвращению терроризма на ранних этапах.

Однако не все в координации усилий европейских стран складывалось гладко. Когда в 2001 году в порядке реакции на события 11 сентября Совет министров внутренних дел стран Евросоюза (ЕС) определил терроризм как «умышленные действия индивида или группы против одной или более стран, их институтов и народа, с целью оскорбления и серьезного подрыва или уничтожения экономических, политических или социальных основ государства», это определение вызвало протесты более чем 200 юристов и адвокатов в странах ЕС. Ведь под такое определение подпадают профсоюзы, организующие протестные акции, некоторые действия разнообразных организаций анти-глобалистов и др. В результате, Европейский Парламент позже в том же 2001 году изменил формулировку, заменив «подрыв экономических, политических и социальных основ государства» на «подрыв фундаментальных свобод, демократии, уважения прав человека, гражданских прав и верховенства закона».

Неудачей окончилась и попытка принять на Средиземноморском саммите 2005 года документ под названием «Европейский Средиземноморский Кодекс по борьбе с терроризмом». Из-за идеологических расхождений во взглядах на природу терроризма (а в Средиземноморском форуме участвовали и некоторые северо-африканские страны) форум ограничился принятием заявления председателя вместо подписания Кодекса.

Идеологические расхождения стран и культур во взглядах на терроризм ясно проявляются в том, какие виды деятельности различные конвенции и документы исключают из определения терроризма или выводят за рамки такого определения. Организация африканского Единства (ныне – Африканский Союз), например, в тексте региональной конвенции требует не считать терроризмом «борьбу за освобождение или самоопределение, проводимую в соответствии с международным правом», а также выводит за рамки терроризма «вооруженную борьбу против колониализма, оккупации, агрессии, доминирования иностранных сил».

Конвенция Организации Исламская Конференция (ОИК) исключает из понятия терроризма «народную борьбу, включая вооруженную борьбу против иностранной оккупации, агрессии, колониализма, гегемонии, нацеленную на освобождение и самоопределение в соответствии с принципами международного права». Разумеется, исключения несколько смягчаются требованием соответствия борьбы, в том числе вооруженной, международному праву. Однако, как известно, в международном праве, включая Устав ООН, соседствуют принципы поддержки национального самоопределения (вплоть до отделения) и принципы поддержки территориальной целостности и невмешательства, поэтому отнесение той или иной вооруженной борьбы к «террористической» остается объектом острой борьбы интерпретаций и политических интересов.

Представление проблем терроризма и антитеррористической деятельности в национальном законодательстве ряда стран нередко имеет существенную специфику в сравнении с международными конвенциями и соглашениями. В Великобритании, например, где с 2000 года действует так называемый «Британский акт о терроризме», само криминализируемое действие определяется не просто как насилие, а как «использование угроз, чтобы повлиять на правительство или нанести ущерб общественности во имя достижения политических, религиозных или идеологических целей». При этом британское законодательство первым ввело в состав преступлений терроризма не только насилие против личности или преступления против собственности, но и «вмешательство в работу электронной системы или ее серьезное повреждение», начав приравнивать действия хакеров, повлекшие заметные социально-значимые отрицательные последствия, к террористическим актам. При этом британский закон о терроризме претендует на экс-территориальность ряда своих положений: он трактует как подпадающие под его определения действия «любого правительства» и «любого гражданина внутри и вовне Великобритании».

В законодательстве и доктринальных документах США существуют несколько не вполне совпадающих подходов к трактовке содержания понятия «терроризм». Стратегия национальной безопасности США, например, определяет терроризм как «…спланированное, политически мотивированное насилие против невинных граждан». При такой трактовке насильственные действия, нацеленные на военных, полицию или дипломатов не подпадают под определение. Обращает на себя внимание и сведение всех возможных мотиваций к политическим (отсутствует даже упоминание о возможности религиозной или иной мотивации). Однако следует понимать, что в этом документе речь намеренно ведется только о терроризме государственного масштаба, составляющем угрозу национальной безопасности.

Так называемый «USA Patriotic Act» – комплексный законодательный акт, принятый Конгрессом США в ответ на события 11 сентября 2001 года – трактует терроризм как «…угрожающие человеческим жизням действия, являющиеся нарушением законов США или любого государства и нацеленные на то, чтобы:

4) нанести ущерб гражданскому населению;

5) повлиять на политику правительства;

6) изменить действия правительства путем разрушения, убийств, похищений людей».

Национальный контр-террористический центр США (NCTC) определяет террористический акт более практическим образом посредством следующей группы признаков:

6) Преднамеренный характер;

7) Внутригосударственный или негосударственный исполнитель (этот признак введен для того, чтобы отличить от терроризма акты войны, диверсии или внешнего нападения со стороны других государственных акторов – авт.)

8) Политическая мотивация;

9) Насильственный характер;

10) Нацеленность против некомбатантов.

Анализируя сходства и различия в правовых подходах и определениях терроризма, распространенных и принятых в разных странах и международных организациях, можно систематизировать их в следующей форме.

Характе-ристика	Суть определения	Характерно для следующих стран или организаций (как пример, но не исключительно)
МОТИВЫ	Политически, религиозно или идеологически мотивированные действия	СНГ, ЕС, Африканский Союз, США, Канада, Великобритания
Действия в корыстных и материальных целях	Большинство национальных законодательств, «старые» конвенции ООН, конвенция ОИК
ЦЕЛИ	Повлиять на политику правительства	Россия, США, ЕС, ЮАР, Индия
Создать угрозу национальной безопасности	ЕС, ЮАР, Индия, Египет
Нарушить общественный порядок	СЕ, Россия, Франция, Канада, Египет, Алжир, ряд стран СНГ
Нарушить честь, территориальную целостность, права граждан	ОИК
ОБЪЕКТ	Индивиды, население, граждане	Все определения
Гражданские лица, некомбатанты, «невинные граждане»	США
…и культурное наследие	Конвенция ОАЕ
Общественная собственность, национальные ресурсы, международные объекты на территории страны, окружающая среда	Конвенция ОИК
Собственность	Большинство национальных законодательств
…и электронные сети компьютерных коммуникаций	Великобритания
ФАКТОР СТРАХА	Создание атмосферы страха, ужаса как средство достижения целей	Большинство определений, но отсутствует в законах США, Великобритании, ЮАР
КТО (СУБЪЕКТ)	Только индивиды	Франция, ЮАР, Азербайджан, Египет, Мозамбик
Индивиды и внутренние группы	ЕС, Россия, Индия
Международные группы	Конвенции ООН

В целом, разнообразие правовых и политических подходов к определению и регулированию терроризма и антитеррористической деятельности вызвано «зонтичным» характером понятия «терроризм», охватывающим разноплановые явления. Необходимо четкое различение разных «терроризмов» по источнику, характеру, сфере, мотивам, проявлениям.

Как представляется, не следует торопиться «перекодировать» в терминах терроризма и борьбы с ним все международные отношения и всю внутреннюю политику и борьбу с разноплановой преступностью. Единый и универсальный правовой инструмент (скажем, одна универсальная конвенция ООН) против терроризма вряд ли возможен, да и не нужен, так как неизбежно окажется предельно упрощенным и усредненным. Необходим набор разных правовых инструментов для «разных терроризмов». Причем часть из них должна формулироваться на международном уровне, не отменяя необходимости в национальных законодательных актах и региональных соглашениях.

В силу такого многомерного характера координации разноплановых усилий международного сообщества по противодействию терроризму повышается значимость дальнейшей разработки не только национального законодательства по противодействию терроризму, но и принимаемых Межпарламентской Ассамблеей СНГ отраслевых Модельных законов СНГ, нацеленных на унификацию разных антитеррористических элементов законодательств стран СНГ. Повышается также необходимость координации разных национальных правовых форм и практики антитеррористической деятельности государств-участников таких межгосударственных объединений, в которые входит Россия, как СНГ, Шанхайская организация сотрудничества (ШОС) и Организация Договора о коллективной безопасности (ОДКБ).

Функционирующая современная сис­тема международного сотрудничества призвана играть важную роль по гармо­низации национальных законодательств и взаимодействию органов представительной власти различного уровня. Это обусловлено тем, что именно различия в национальных правовых системах, слабая совместимость уголовных, уголовно-про­цессуальных, уголовно-исполнительных институтов создают непреодолимые труд­ности в создании общего международного правового поля борьбы с терроризмом.

Универсальные конвенции обеспечи­вают единый подход к оценке отдельных форм международного терроризма и мерам борьбы с ними практически всего мирового сообщества. Вместе с тем их недостатком является то, что предназначенные для всех государств мира, они объективно не могут учитывать всех особен­ностей и потребностей сотрудничества на двустороннем и региональном уровнях. Поэтому многие государства заключают многосторонние договоры регионально­го характера, которые составляют группу документов международного антитерро­ристического законодательства так назы­ваемого регионального уровня.

В этом плане показателен опыт форми­рования законодательной базы борьбы с терроризмом прежде всего европейских структур. По мнению большинства спе­циалистов, Европа в силу своей компакт­ности и объединительных тенденций более активно, своевременно и эффективно в правовом отношении реагирует на новые угрозы и вызовы мировой циви­лизации и прежде всего угрозы междуна­родного терроризма.

Особую роль в сфере противодействия терроризму играет Европол. Так, с 15 ноября 2001 г. в рамках Европола функ­ционирует специальное подразделение по борьбе с терроризмом. В его состав включаются эксперты и офицеры по связи из органов внутренних дел и спец­служб государств ЕС. На Европол возло­жена ответственность за сбор и обработку информации, оперативный и стратеги­ческий анализ угроз безопасности, под­готовку предложений о мерах по предо­твращению и пресечению террористичес­кой деятельности. Ему поручается также следить за незаконным оборотом оружия и финансовыми источниками подпитки терроризма. Внутри Европола сформи­рован антитеррористический отдел из национальных экспертов. Круглосуточно работающий оперативный центр в пос­тоянном режиме снабжает соответству­ющие европейские правоохранительные структуры текущей и систематизирован­ной информацией. В закрытых банках данных накапливается конфиденциаль­ная информация. В рамках Европола осуществляются взаимосвязанные про­граммы (программы оценки террористической угрозы, нераспространения, формирования многонациональных сил, координации национальных усилий и сотрудничества с третьими международ­ными организациями, подготовки и пере­подготовки кадров и др.) При Европоле образована экспертная группа высокого уровня из представителей национальных служб, занимающих ведущие позиции в своих странах в борьбе с терроризмом. Кроме того, предусмотрено, что он дол­жен тесно взаимодействовать с Рабочей группой потерроризму Совета отраслевых министров ЕС и Антитеррористической группой.

Другой опорой Европейского союза в противодействии терроризму является Евроюст — орган Евросоюза, состоящий из прокуроров, магистратов или обладающих аналогичными полномочиями офицеров полиции, созданный решением Совета Европы и Евросоюза в февра­ле 2002 г. в целях борьбы с тяжкими пре­ступлениями. Главное предназначение Евроюста состоит в усилении борьбы с особо опасными преступлениями, а сле­довательно, и терроризмом.

Кроме того, Оперативному подразде­лению руководителей органов полиции ЕС поручено вести реестр национальных антитеррористических мер, разрабаты­вать предложения по усилению контроля на границах, готовить заседания началь­ников антитеррористических структур Евросоюза.

Координация действий между Европолом, Евроюстом и Оперативным подразделением возложена на Комитет по ст. 36. Его функции близки к тому, чем занимается Оперативное подраз­деление, только в сфере деятельности спецслужб, которые также возложены на Антитеррористическую группу.

К сожалению, как показывает практика, наличие столь детально разработанной и унифицированной нормативной базы обеспечивает эффективность решения организационно-координационных воп­росов противодействия терроризму толь­ко лишь в рамках самого Евросоюза. В отношениях же с государствами, не являющимися членами данной региональной организации, различие национальных законодательств продолжает оставаться непреодолимым препятствием.

Наиболее наглядно это прослеживается на примерах взаимодействия Евросоюза с Россией в вопросах пресечения деятель­ности различного рода экстремистских антироссийских групп, в том числе и чеченских сепаратистов. В частности, например, на Россию не распространя­ются стандарты Европейского ордера на арест, нет конкретных шагов по сотруд­ничеству России с Евроюстом, чем доста­точно эффективно пользуются чеченские экстремисты, получая возможность беспрепятственно осуществлять свою под­рывную деятельность в ряде европейских стран.

Подобная политика, являющаяся последствием холодной войны наносит ощутимый вред не только взаимодействию России с европейскими государствами в вопросах борьбы с терроризмом, но и фактически девальвирует всю выстро­енную европейскую правовую систему безопасности от террористических угроз на глобальном уровне. Поскольку имен­но Россия, как показывают последние события, находится в данный момент на переднем крае борьбы с терроризмом, открытие же второго фронта борьбы в очередной раз затягивается.

Таким образом, несмотря на осозна­ние сторонами всей остроты опаснос­ти международного терроризма, в силу различных обстоятельств существующие провалы в международной нормативной правовой базе не позволяют эффективно координировать деятельность правоохранительных органов и структур безопас­ности европейских региональных орга­низаций и России.

Контрольные вопросы.

1. Нормативная база как первичный элемент борьбы с терроризмом и экстремизмом.

2. Региональная специфика антитеррористического законодательства: общее и особенное (сравнение интерпретации терроризма региональными структурами).

3. Политические разногласия в оценке терроризма на региональном и субрегиональном уровнях.

4. Пути унификации и координации международного сотрудничества в сфере антитеррористической деятельности.

5. Роль многосторонних договоров в антитеррористической борьбе (на примере европейского региона).

6. Сравнение деятельности Европола, Евроюста, Оперативного подразделения: преимущества и проблемы взаимодействия.

7. Проблема несоответствия национальных и региональных законодательств (на прримере взаимодействия европейских и российских антитеррористических структур).

Литература.

1. Быков О. Н. Международная безопасность: прошлое, настоящее, будущее / О. Н. Быков ; Российская акад. наук, Ин-т мировой экономики и международных отношений Москва : ИМЭМО РАН, 2006

2. Веселов В.А. Международная безопасность: военно-политические аспекты : учеб. пособие / В. А. Веселов; Моск. гос. ун-т им. М. В. Ломоносова, Фак. мировой политики М. : Макс Пресс : НФПК, 2005

3. Внешняя политика нового века. Тематический выпуск журнала Pro et Contra, Московский Центр Карнеги, Осень 2002. – 303 с.

4. Лебедева М.М. Мирный и вооруженный пути развития современных конфликтов: сравнительный анализ. М., МГИМО, ЦМИ, выпуск 3. , 1999.

5. Набиев В. Государственная политика в области международного сотрудничества по борьбе с терроризмом // Власть, 2007, № 8.

6. Никитин А.И. Международные конфликты и проблемы миротворчества. – В кн.: Современные международные отношения и мировая политика. М.: Просвещение, 2004.

7. Никитин А.И., Андрюшина Е.В. Международные конфликты и миротворчество. Учебное пособие. М., 2007.

8. Раздел “Миротворческая деятельность” Интернет сайта ООН www.un.org

9. Устав ООН, главы VI, VII, VIII.

10. Accord. An intarnational review of peace initiatives. Issue 10, London, 2001.

11. Pre-tеmptive Military action and Legitimate Use of Force. European Security Forum Working Paper No. 11, February 2003. - Brussels, CEPS, 2003.

12. Seven-phase Model of Conflict. Conflict resolution Quarterly, vol. 23, no 4, Summer 2006

13. Stephen E. Flynn, Jeane J. Kirkpatrick. Senior Fellow for National Security Studies. The Edge of Disaster February 20, 2007 www.cfr.org

14.Traditional Peacekeping Operations. In: M.Y.Nordquist. What Color Helmet? Reforming Security Council Peacekeeping Mandates. - The Newport Papers, N 12, Naval War College, 1999.