Тема 6. Террористические и криминальные структуры как новые субъекты международных и политических конфликтов.
Особенности интерпретации криминальной и террористической угроз на глобальном уровне. Классификация сфер деятельности террористов (на примере нормативных актов ООН). Возможности и ограничения универсальных механизмов антитеррористической и антикриминальной борьбы. Специфика трактовок проблем терроризма в региональном разрезе (на примерах европейского, африканского, ближневосточного, американского, российского пространств). Изменение подхода к проблеме терроризма как следствие теракта 11 сентября 2000 г. Уровни и механизмы антитеррористической борьбы (глобальный и региональный масштабы, обзор основных антитеррористических межправительственных организаций).
На современную мировую политическую систему оказывают влияние не только традиционные участники в лице государств, но и нетрадиционные – новые транснациональные акторы (ТНА), такие как международные правительственные и неправительственные организации разных уровней, ТНК и ТНБ. Изменения, связанные с деятельностью новых ТНА, принципиальны с точки зрения последствий. По сути дела происходит не просто структурная перестройка политической системы мира, а ее смена, переход к принципиально новым политическим отношениям на мировой сцене. Оттого и меняется вся политическая повестка дня, в том числе такая ключевая проблема, как безопасность и угроза терроризма. В последнеее десятилетие особую роль на мировой арене начинают играть и такие новые участники международных отношений как криминальные и террористические организации.
Международные преступные группы являются обобщенным понятием для различных антизаконных фоормирований и действий, связанными с наркоторговлей, незаконной продажей оружия и другими нелегальными операциями, а также с терроризмом. По оценкам, приводившимся британским журналом «Экономист», в 1999 г. общая сумма так называемых «грязных денег» в мире составляла от 500 до 1500 млрд долл. ежегодно, т. е. примерно 5% всего совокупного продукта, производимого на Земле.
Одна из сфер деятельности организованной преступности обусловлена тем, что целый ряд товаров либо не облагается налогами, либо имеет значительные различия в налогообложении в зависимости от страны.
Нелегальная переброска этих товаров из одной страны в другую, особенно в современных условиях, когда границы довольно прозрачны, дает существенный доход организованному криминалитету. Другие области его усилий — нелегальные поставки оружия, противозаконная деятельность в зонах конфликтов, включая вербовку наемников, торговлю людьми и т. п.
Процессы приватизации в странах Центральной и Восточной Европы также привлекли внимание организованной преступности. Но все-таки одной из наиболее значимых областей, в которых она наиболее активна, — наркобизнес. Он занимает особое место по своим масштабам и получил дополнительный импульс в связи с глобализацией и порождаемой ею открытостью границ. Так, значительные потоки наркотиков идут в Россию из Азии, а США сталкивается с аналогичной проблемой со стороны Колумбии и ряда других стран Латинской Америки. В целом же наркотрафик в последние годы увеличился в десятки раз, давая при этой торговле прибыль более чем в 500%. Борьба с наркотиками становится одной из глобальных проблем современности. При этом основное производство наркотиков налажено в бедных странах с плохо развитой экономикой, со множеством внутренних конфликтов, с военными и полувоенными режимами.
Террористические группы, будучи тесно связанными с организованной преступностью в целом и наркобизнесом, в частности, составляют одну из наиболее серьезных угроз в современном мире. Возможности, которые открываются благодаря развитию новых технологий, а также прозрачности границ, используются террористическими формированиями в своих целях. Это позволило им выступить в качестве самостоятельного актора на мировой сцене, что особенно стало очевидно после трагических событий 11 сентября 2001 г. в США и последовавшей за ними антитеррористической операции. Фактически коалиции государств стал противостоять негосударственный транснациональный актор.
Одна из первых исторических попыток согласования взглядов государств на терроризм была предпринята Лигой Наций в 1937 в форме подписания 24-мя государствами Женевской Анти-террористической Конвенции Лиги Наций. В ней содержалось простое определение терроризма как «всех уголовных деяний, направленных против государства и нацеленных на создание состояния террора в сознании людей, групп и общественности». Обращает на себя внимание ограничение понятия терроризма только актами, направленными против государства. Однако с распадом самой Лиги Наций ушла в историю и первая анти-террористическая конвенция.
В 1972 году в ООН был создан Комитет по определению терроризма, а с начала 1980-х годов был учрежден пост Специального представителя ООН по проблемам терроризма. На протяжении десятилетий 1970-1990-х годов в системе ООН были сформулированы и приняты 12 конвенций по противодействию отдельным видам терроризма (на море, на воздушных судах и др.).
Определенной вехой на пути координации международного понимания терроризма стала деятельность Антикриминального комитета ООН, который в 1992 году в своем докладе предложил определять акт терроризма как эквивалент военных преступлений в мирное время (нападение на гражданское населения, взятие заложников, убийство пленных и пр.). Следует отметить, что часто употребляемое Президентом США Дж.Бушем и его администрацией определение «война против террора» фактически квалифицирует терроризм в русле этой традиции как военное преступление, а терроризм и контр-терроризм как «акты войны». В правовом плане это контр-продуктивно, так как тогда к актам терроризма и противодействия им надо применять законы войны, рассматривать террористов как комбатантов, а захваченных террористов как пленников со всеми правами военнопленных и пр.
С 1999 по 2006 год Совет безопасности ООН и Генеральная Ассамблея ООН приняли более 20 резолюций, прямо посвященных проблемам терроризма. Среди них наиболее значимыми можно считать резолюцию 1999 года «О мерах по ликвидации международного терроризма», резолюции СБ ООН последних лет за номерами 1269, 1373, 1566 и другие. В 2001 году произошло серьезное реформирование комитета ООН по определению терроризма в Контр-террористический комитет ООН. При этом в 2005-2006 году в Шестом комитете ООН возобновилось редактирование и обсуждение проекта Всеобъемлющей анти-террористической конвенции (старый проект которой был внесен Индией задолго до террористических актов сентября 2001 года).
В целях систематизации все принятые ООН конвенции и протоколы по проблемам терроризма могут быть сгруппированы в несколько тематических блоков по критерию форм и сфер террористической деятельности, которые регулируют данные документы.
Наиболее обширную и рано сформировавшуюся группу составляют конвенции по борьбе с терроризмом в сфере авиации и воздушных сообщений. В 1963 году в Токио была подписана Конвенция по борьбе с преступлениями на борту воздушных судов. В 1970 году в Гааге она была дополнена Конвенцией по предотвращению незаконного захвата самолетов, а затем в 1971 году в Монреале – Конвенцией по предотвращению незаконных актов против авиации. Наконец, в 1988 году, более чем через полтора десятилетия, эта последняя конвенция была дополнена Протоколом о противодействии незаконным актам насилия в аэропортах.
Другую «секторную» группу составляют акты по борьбе с терроризмом и пиратством на море. Сюда относятся ряд статей Конвенции по морскому праву, а также принятые в 1988 году Конвенция о безопасности морской навигации и Протокол о безопасности (нефтедобывающих) платформ на континентальном шельфе.
Особую группу составляют акты, нацеленные на борьбу с захватом заложников. В 1977 году была подписана конвенция о противодействии преступлениям против представителей дипломатического корпуса (поскольку эта категория наиболее часто становилась жертвами террористических захватов и угроз), а затем в 1979 году – Конвенция против захвата заложников, уже не ограничивающая круг жертв дипломатическим персоналом.
Бомбовый терроризм стал объектом регулирования в принятой в 1991 году в Монреале Конвенции о маркировке пластиковых взрывчатых веществ (призванной повысить ответственность государств за производство и охрану опасных материалов, которые могут попадать в руки террористов). В 1997 году в Нью-Йорке принимается специальная Конвенция о предотвращении бомбового терроризма.
Предотвращение потенциальной угрозы терроризма с применением оружия массового уничтожения, прежде всего ядерного, является объектом многочисленных документов, протоколов и так называемых «циркуляров» Международного агентства по атомной энергии (МАГАТЭ). В 1979 году была принята разработанная в рамках МАГАТЭ Конвенция о физической защите ядерных материалов, которая, однако, по мнению большинства экспертов, на сегодняшний день нуждается в серьезном уточнении и развитии. Наконец, после многих лет дебатов и подготовительной работы, в 2005 году в ООН была принята Конвенция о предотвращении актов ядерного терроризма.
Наконец, в особую группу могут быть выделены антикриминальные конвенции, имеющие элементы анти-террористической направленности. В 1999 году, в частности, была принята Конвенция о предотвращении финансирования терроризма, а в декабре 2000 года в Палермо (Италия) 128 государств подписали Конвенцию по борьбе с организованной транснациональной преступностью. Однако предложенный в дополнение к этой конвенции Протокол о международном терроризме согласовать и принять не удалось.
Помимо универсальных конвенций и документов, разработанных и принятых в системе ООН во всемирном масштабе, следует отметить ряд важных усилий по координации антитеррористического законодательства и деятельности на уровне региональных межгосударственных организаций. Особенной активностью на этом направлении отличаются региональные организации, действующие на африканском континенте. Координационные анти-террористические документы приняты в рамках Африканского Союза (бывшей организации Африканского Единства), Экономического сообщества Западно-африканских государств (ЭСЗАГ / ECOWAS), Южно-африканского сообщества развития (ЮАСР / SADC), а также действующего в Северо-восточной Африке объединения 7 государств IGAD. Наиболее комплексным документом является принятая в 1999 году на саммите в Алжире Конвенция Организации Африканского Единства по предотвращению терроризма и борьбе с ним.
В том же 1999 году Организация Исламская Конференция (ОИК) в Уагадугу приняла Конвенцию ОИК по борьбе в международным терроризмом, ряд положений которой будет проанализирован ниже.
На Европейском континенте наиболее ранним рамочным документом по координации региональных анти-террористических усилий следует считать Европейскую конвенцию по противодействию терроризму, подписанную в Страсбурге в 1977 году. В 2003 году данная Конвенция была дополнена Протоколом, связанным с новыми формами евроинтеграции, в том числе и на анти-террористическом направлении. Определенную роль в предотвращении попадания оружия в руки террористов играет разработанная Советом Европы и принятая в 1978 году Европейская конвенция по контролю над владением и приобретением личного оружия. По каналам Совета Европы (СЕ) координировалось и составление принятой в 2005 году в Варшаве Конвенции по предотвращению терроризма, в которой упор делается не столько на анти-криминальные, сколько на социальные, культурные, воспитательные, предупредительные меры по предотвращению терроризма на ранних этапах.
Однако не все в координации усилий европейских стран складывалось гладко. Когда в 2001 году в порядке реакции на события 11 сентября Совет министров внутренних дел стран Евросоюза (ЕС) определил терроризм как «умышленные действия индивида или группы против одной или более стран, их институтов и народа, с целью оскорбления и серьезного подрыва или уничтожения экономических, политических или социальных основ государства», это определение вызвало протесты более чем 200 юристов и адвокатов в странах ЕС. Ведь под такое определение подпадают профсоюзы, организующие протестные акции, некоторые действия разнообразных организаций анти-глобалистов и др. В результате, Европейский Парламент позже в том же 2001 году изменил формулировку, заменив «подрыв экономических, политических и социальных основ государства» на «подрыв фундаментальных свобод, демократии, уважения прав человека, гражданских прав и верховенства закона».
Неудачей окончилась и попытка принять на Средиземноморском саммите 2005 года документ под названием «Европейский Средиземноморский Кодекс по борьбе с терроризмом». Из-за идеологических расхождений во взглядах на природу терроризма (а в Средиземноморском форуме участвовали и некоторые северо-африканские страны) форум ограничился принятием заявления председателя вместо подписания Кодекса.
Идеологические расхождения стран и культур во взглядах на терроризм ясно проявляются в том, какие виды деятельности различные конвенции и документы исключают из определения терроризма или выводят за рамки такого определения. Организация африканского Единства (ныне – Африканский Союз), например, в тексте региональной конвенции требует не считать терроризмом «борьбу за освобождение или самоопределение, проводимую в соответствии с международным правом», а также выводит за рамки терроризма «вооруженную борьбу против колониализма, оккупации, агрессии, доминирования иностранных сил».
Конвенция Организации Исламская Конференция (ОИК) исключает из понятия терроризма «народную борьбу, включая вооруженную борьбу против иностранной оккупации, агрессии, колониализма, гегемонии, нацеленную на освобождение и самоопределение в соответствии с принципами международного права». Разумеется, исключения несколько смягчаются требованием соответствия борьбы, в том числе вооруженной, международному праву. Однако, как известно, в международном праве, включая Устав ООН, соседствуют принципы поддержки национального самоопределения (вплоть до отделения) и принципы поддержки территориальной целостности и невмешательства, поэтому отнесение той или иной вооруженной борьбы к «террористической» остается объектом острой борьбы интерпретаций и политических интересов.
Некоторые страны и региональные организации видят исключения другого рода из понятия терроризма. Например, Президент Пакистана генерал П.Мушарраф в официальном выступлении на международной конференции по терроризму выводит религиозную мотивацию за пределы определения терроризма. «Суть террористических действий политическая, а никак не религиозная… Такого явления как религиозный исламский терроризм не существует»,- подчеркивает П.Мушарраф. Поясняя свою трактовку исламского подхода к различению терроризма и экстремизма, пакистанский президент продолжает: «Терроризм проистекает из экстремизма… Но экстремизм этот состояние умов, а терроризм это действия, и действиям надо противопоставить силу».
Представление проблем терроризма и антитеррористической деятельности в национальном законодательстве ряда стран нередко имеет существенную специфику в сравнении с международными конвенциями и соглашениями. В Великобритании, например, где с 2000 года действует так называемый «Британский акт о терроризме», само криминализируемое действие определяется не просто как насилие, а как «использование угроз, чтобы повлиять на правительство или нанести ущерб общественности во имя достижения политических, религиозных или идеологических целей». При этом британское законодательство первым ввело в состав преступлений терроризма не только насилие против личности или преступления против собственности, но и «вмешательство в работу электронной системы или ее серьезное повреждение», начав приравнивать действия хакеров, повлекшие заметные социально-значимые отрицательные последствия, к террористическим актам. При этом британский закон о терроризме претендует на экс-территориальность ряда своих положений: он трактует как подпадающие под его определения действия «любого правительства» и «любого гражданина внутри и вовне Великобритании».
В законодательстве и доктринальных документах США существуют несколько не вполне совпадающих подходов к трактовке содержания понятия «терроризм». Стратегия национальной безопасности США, например, определяет терроризм как «…спланированное, политически мотивированное насилие против невинных граждан». При такой трактовке насильственные действия, нацеленные на военных, полицию или дипломатов не подпадают под определение. Обращает на себя внимание и сведение всех возможных мотиваций к политическим (отсутствует даже упоминание о возможности религиозной или иной мотивации). Однако следует понимать, что в этом документе речь намеренно ведется только о терроризме государственного масштаба, составляющем угрозу национальной безопасности.
Так называемый «USA Patriotic Act» – комплексный законодательный акт, принятый Конгрессом США в ответ на события 11 сентября 2001 года – трактует терроризм как «…угрожающие человеческим жизням действия, являющиеся нарушением законов США или любого государства и нацеленные на то, чтобы:
1) нанести ущерб гражданскому населению;
2) повлиять на политику правительства;
3) изменить действия правительства путем разрушения, убийств, похищений людей».
Национальный контр-террористический центр США (NCTC) определяет террористический акт более практическим образом посредством следующей группы признаков:
1) Преднамеренный характер;
2) Внутригосударственный или негосударственный исполнитель (этот признак введен для того, чтобы отличить от терроризма акты войны, диверсии или внешнего нападения со стороны других государственных акторов – авт.)
3) Политическая мотивация;
4) Насильственный характер;
5) Нацеленность против некомбатантов.
В целом, разнообразие правовых и политических подходов к определению и регулированию терроризма и антитеррористической деятельности вызвано «зонтичным» характером понятия «терроризм», охватывающим разноплановые явления. Необходимо четкое различение разных «терроризмов» по источнику, характеру, сфере, мотивам, проявлениям.
Как представляется, не следует торопиться «перекодировать» в терминах терроризма и борьбы с ним все международные отношения и всю внутреннюю политику и борьбу с разноплановой преступностью. Единый и универсальный правовой инструмент (скажем, одна универсальная конвенция ООН) против терроризма вряд ли возможен, да и не нужен, так как неизбежно окажется предельно упрощенным и усредненным. Необходим набор разных правовых инструментов для «разных терроризмов». Причем часть из них должна формулироваться на международном уровне, не отменяя необходимости в национальных законодательных актах и региональных соглашениях.
В силу такого многомерного характера координации разноплановых усилий международного сообщества по противодействию терроризму повышается значимость дальнейшей разработки не только национального законодательства по противодействию терроризму, но и принимаемых Межпарламентской Ассамблеей СНГ отраслевых Модельных законов СНГ, нацеленных на унификацию разных анти-террористических элементов законодательств стран СНГ. Повышается также необходимость координации разных национальных правовых форм и практики анти-террористической деятельности государств-участников таких межгосударственных объединений, в которые входит Россия, как СНГ, Шанхайская организация сотрудничества (ШОС) и Организация Договора о коллективной безопасности (ОДКБ).
События 11 сентября 2001 г. не изменили, мир, а проявили те сдвиги, которые происходят на протяжении последних десятилетий, продемонстрировав, в частности, роль новых транснациональных акторов в сфере безопасности. Одновременно безопасность перестает быть заботой только государства.
Акции террористов в различных точках земного шара продемонстрировали следующие моменты:
· мир потерял «гаранта» безопасности в лице США;
· широкий спектр политических и технологических факторов в сочетании с процессами глобализации привели к появлению террористических организаций, действующих вне поля международного права;
· современные террористы действуют на глобальном уровне;
· в свете новых вызовов мировой безопасности выявилось, что все институты – национальные (вооруженные силы, полиция, спецслужбы) и международные (ООН, ОБСЕ, НАТО…) – не способны потивостоять терроризму.
В условиях тероризма нового типа традиционные подходы к международной безопасности утрачивают смысл. Приоритетными направлениями борьбы с международным терроризмом являются устранение баз подготовки боевиков, пресечение финансовых потоков, пропагандистская кампания в стиле предложения массам мусульман позитивной альтернативы идее глобальной экспансии исламского мира. Все это – задачи международного характера. Среди чисто военных аспектов антитеррористического характера следует сказать о необходимости структурной перестройки вооруженных сил. Ни Россия, ни США, ни страны Евросоюза их не имеют в достаточном объеме. По оценкам голландского эксперта Р. де Вика, во всех странах НАТО не наберется и 5 тыс. солдат и офицеров, которых можно было бы причислить к Силам специальных операций.
Архитектура борьбы с международным терроризмом строится как на универсальном (создание международной антитеррористической коалиции в рамках ООН. После теракта 11 сентября на основе 3 резолюций ООН №№ 1269, 1368 и 1373 были заложены правовые основы антитеррористических акций), так на региональном ( 2001-2002 гг. на саммитах Россия - ЕС были приняты совместные документы по международному терроризму. Изучению роли военных в борьбе с терроризмом была также посвящена конференция России и НАТО в декабре 2002 г. в Москве) и субрегиональном уровнях (В рамках СНГ в 1999 г. принят Договор о сотрудничестве по борьбе с терроризмом, 2000-2003 гг. – принята программа СНГ по борьбе с международным терроризмом и экстремизмом, в 2000 г. создан Антитеррористический Центр, куда вошли все министры обороны стран СНГ.).
Контрольные вопросы.
1. Факторы усиления развития криминальных и террористических организаций в современном мире.
2. Эволюция подходов к терроризму: основные этапы и их характеристика.
3. Сферы террористической деятельности (на примере антитеррористического законодательства ООН): терроризм на море, в сфере авиации, бомбовый терроризм, с использоанием ОМП, захват заложников.
4. Глобальный терроризм как вид современного терроризма: специфика и основные характеристики.
5. Особенности регионального антитеррористического законодательства (на примерах Африканского Единства, Организации Исламская Конференция, Европейская конвенция).
6. Проблемы межгосударственного регулирования антитеррористической дейтельности (идеологические и культурные различия).
7. Проблема террористической угрозы в теории и практике США (обзор базовых антитеррористических актов: Стратегия национальной безопасности, «Акт Патриота»).
8. Специфика интерпретации терроризма в рамках межправительственных структур с активным членством РФ (СНГ, ШОС, ОДКБ).
9. Последствия теракта 11.09.2000 для мирового сообщества – изменение статуса проблемы терроризма.
10. Общая характеристика и уровни архитектуры борьбы с глобальным терроризмом (глобальный и региональный уровни).
Литература.
1. Быков О. Н. Международная безопасность: прошлое, настоящее, будущее / О. Н. Быков ; Российская акад. наук, Ин-т мировой экономики и международных отношений, Москва : ИМЭМО РАН, 2006
2. Веселов В.А. Международная безопасность: военно-политические аспекты : учеб. пособие / В. А. Веселов; Моск. гос. ун-т им. М. В. Ломоносова, Фак. мировой политики М. : Макс Пресс : НФПК, 2005
3. Миротворческие операции, парламенты и законодательство / Под ред. А.И.Никитина. М.: ЦПМИ, 2004. 236 с.