Международное полицейское и дипломатическое сотрудничество России в сфере противодействия терроризму (1905 – 1914).

Террористическая деятельность, направленная против правительства Российской империи, значительно расширилась в связи с начавшейся в январе 1905 года революцией. Массовые революционные выступления в России усложнили условия антитеррористической деятельности государства. В частности, для властей Российской империи в очень многих случаях стало значительно труднее добиваться экстрадиции другими странами российских подданных, обвинявшихся в преступлениях с признаками террористической деятельности. Правительства некоторых государств (например, Австро-Венгрии) отказывали в выдаче таких лиц, на основании того, что преступления, в которых их обвиняли российские власти, были совершены «в связи с революционным движением».

В период первой русской революции российское правительство имело информацию о том, что масштабы террористической деятельности, направленной против него, значительно увеличились, возросла степень ее опасности. Отмеченные изменения были тесно связаны, а некоторые – обусловлены международным характером терроризма. Представители центральной государственной власти, анализируя эту информацию, разрабатывали способы противодействия.

Международное сотрудничество являлось одним из важных направлений антитеррористической политики Российской империи в период революции 1905 – 1907 годов. Могут быть выделены следующие задачи сотрудничества: во-первых, пресечение незаконного ввоза на территорию страны оружия, взрывчатых веществ и материалов для изготовления взрывных устройств, во-вторых, пресечение деятельности террористических организаций и отдельных террористов, готовивших акции против российского правительства на территории других стран, в-третьих, поиск и наказание преступников, обвинявшихся в террористической деятельности против русских властей.

Указанные задачи государство стремилось решить в рамках таких направлений сотрудничества, как: во-первых, реализация положений секретного протокола по борьбе с анархизмом от 1(14) марта 1904 года, во-вторых, реализация договоров об экстрадиции с государствами Европы и САСШ, в-третьих, регулярные официальные и неофициальные дипломатические контакты между Россией и указанными государствами по конкретным проблемам противодействия терроризму, не регламентированные международными договорами.

В политике Российской империи в области международного сотрудничества по противодействию терроризму в период 1905 – 1907 годов мы можем фиксировать существенное изменение. Происходит отказ от попыток заключения многосторонних дипломатических соглашений по борьбе с террористической деятельностью. Предпочтение отдается установлению более тесных двусторонних контактов между полициями России и европейских стран. В 1906 – 1907 годах были предприняты попытки установления таких связей с полицейскими службами Германии и Франции.

Могут быть выделены следующие причины указанного изменения. Во-первых, увеличился масштаб террористической деятельности, укреплялись контакты между практиковавшими ее организациями. Это подталкивало Российское государство к активному поиску новых средств противодействия. Во-вторых, не все страны, в которых развивалась террористическая деятельность, участвовали в секретном протоколе 1904 года, следовательно, необходимо было устанавливать с ними более близкие контакты. В-третьих, можно говорить о неудовлетворенности российских властей степенью эффективности секретного протокола в сфере противодействия терроризму. В-четвертых, необходимо отметить трудности, неизбежно возникавшие при попытках заключения многосторонних соглашений. Трудности эти обозначились уже в период работы Римской конференции 1898 года и служили серьезным препятствием при обсуждении секретного протокола 1904 года. В период революции к ним добавился фактор положительного отношения общественного мнения европейских стран к событиям в России и влияние его на нежелание политических лидеров заключать с империей соглашения, направленные на противодействие революционерам.

За время, прошедшее между первой русской революцией и началом первой мировой войны, основные задачи и направления международного сотрудничества России в сфере противодействия терроризму не претерпели существенных изменений. В связи с постепенным прекращением открытых революционных выступлений, однако, несколько поменялись приоритеты в решении этих задач. Так, можно, видимо, говорить о том, что менее острой стала проблема незаконного проникновения в Россию оружия и взрывчатых веществ.

Необходимо отметить, что существенным признаком изменившейся ситуации в развитии антиправительственной террористической деятельности стала заметная активизация в этом направлении армянских и польских организаций. Их активность носила ярко выраженный международный характер, так как планирование и организация ее во многих случаях осуществлялись за пределами Российской империи . Указанное обстоятельство во многом определило направленность действий Российского государства в сфере международного сотрудничества.

Основной задачей противодействия террористической деятельности, направленной против властей России, по-прежнему оставалась борьба с организациями, планировавшими и осуществлявшими теракты. Решение этой задачи на международном уровне, как и в предыдущий период, в основном осуществлялось путем регулярных официальных и неофициальных контактов с представителями иностранных полиций и дипломатических ведомств. Следует отметить, что особой активностью выделялась в этом направлении деятельность России на Балканах и в Турции. Достаточно регулярными были сношения с властями Австро-Венгрии.

В 1908 – 1914 годах основные направления международного сотрудничества России в сфере противодействия терроризму развивались в рамках решения двух важных задач антитеррористической политики. Первой из них являлось противодействие террористической деятельности революционных, анархистских и национальных организаций, второй – наблюдение, розыск и наказание преступников-террористов.

Договоры об экстрадиции и секретный протокол 1904 года являлись в это время основой сравнительно небольшого сектора сотрудничества. Наиболее широко практиковались периодические официальные и негласные контакты дипломатических и полицейских служб. В рассмотренный период можно отметить только одну попытку расширения сферы сотрудничества на основе заключения дипломатического соглашения – переговоры об экстрадиционной конвенции с Турцией в 1910 – 1914 гг. В целом же нужно говорить о перемещении области наиболее активного сотрудничества в сферу организации наблюдения и обмена информацией о террористических организациях и их деятельности.

Изменения, произошедшие с началом мировой войны, касались не только сферы сотрудничества, но и самого терроризма. С одной стороны, были нарушены связи между террористическими организациями воюющих стран, некоторые российские организации («Дашнакцутюн», часть анархистов за границей) перешли на позиции оборончества. С другой стороны, прекращение сотрудничества с Германией и союзными ей государствами значительно ограничивало возможности противодействия терроризму, а ситуация военного конфликта порождала новый вид террористической угрозы – поощрение террористов властями противоборствующих держав.

Международное сотрудничество России в этот период ограничивалось взаимодействием с властями (в том числе, и военными) стран-союзниц. Основными его направлениями были обмен информацией о деятельности террористов и реализация секретного протокола 1904 года.

На протяжении большей части рассмотренного периода, в 1906 – 1914 годах наиболее активно развивалось сотрудничество России с Германией. Кроме того, с 1905 года ДП обратил внимание на то, что многие террористические организации активно развивали свою деятельность на территории Балканского полуострова. Среди этих организаций отмечались как русские (ПСР), так и армянские, македонские и болгарские. В связи с этим, в 1905 – 1914 были приложены значительные усилия для организации противодействия терроризму на территории Болгарии и Турции.

Сотрудничество с Германией и организация противодействия терроризму на Балканах и в Турции являлись, на наш взгляд, основными направлениями международного взаимодействия в антитеррористической политике России на протяжении 1905 – 1914 годов. Рассмотрим более подробно развитие сотрудничества с Германией.

Секретный протокол 1(14) марта 1904 года вплоть до начала войны являлся основой сотрудничества Российской империи и Германии в сфере противодействия терроризму. Важно отметить, ряд его положений, дополненных в 1907 – 1908 гг., активно применялся на практике. Центральные полицейские власти Германии регулярно сообщали в ДП сведения об анархистах (в том числе, и не русских), высылавшихся из пределов страны . Для сообщения этих данных существовала специальная форма, предусмотренная секретным протоколом, в которой указывалась информация о личности анархиста, его приметы, фотокарточка, а также место и дата высылки . В распоряжение ДП поступали из Германии и сведения, полученные в ходе наблюдения за анархистами или лицами, подозревавшимися в принадлежности к анархизму .

Характерным примером сотрудничества между Россией и Германией на основе расширенного толкования секретного протокола может служить дело о высылке некоего В.Занделя . Немецкие полицейские власти сообщили в ДП о том, что готовы выслать в Россию подозреваемого ими в принадлежности к анархизму Занделя . Это было сделано в соответствии с одним из пунктов предложений директора Департамента полиции М.И.Трусевича, обсуждавшихся в 1907 – 1908 годах. Полиция империи имела, следовательно, возможность заранее определить степень опасности этого человека, проверив его по своей картотеке и розыскным циркулярам.

Вместе с препровождением Занделя на один из российских пограничных пунктов, немецкие власти передали ДП данные наблюдения за его деятельностью в Германии . Передача подобного рода сведений также предусматривалась по результатам переговоров 1907 – 1908 годов – согласие было высказано министром внутренних дел Германии в официальной записке от 8 (21) декабря 1907 года. Эти данные ДП предполагал использовать в качестве доказательства политической неблагонадежности Занделя.

Расследование дела Занделя в Российской империи производилось в порядке «Положения о государственной охране» . Сложно предположить, следовательно, что Россия давала Германии какие-либо обязательства относительно способов преследования выдаваемого лица на своей территории. Вся переписка в связи с выяснением принадлежности Занделя к анархизму производилась между полицейскими органами, что соответствовало достигнутой с немцами договоренности об особых полномочиях административных властей в подобных делах. Выяснение личности Занделя и его принадлежности к анархистскому движению завершилось в январе 1914 года. В марте того же года в Германию была сообщена информация по этому делу .

Партнерство с Германией являлось вплоть до начала войны одним из важнейших и наиболее успешных направлений международного сотрудничества властей России в сфере противодействия терроризму. Предпринятые в 1907 – 1908 годах усилия по развитию сотрудничества с Германией следует, на наш взгляд, оценивать как высшее достижение Российской империи в этой сфере за весь изученный период.

Стремление к развитию взаимодействия на основе секретного протокола 1904 года может быть вполне объяснимо в свете отмеченных в предыдущем параграфе изменений в антитеррористической политике России. Переговоры, хотя и проходили с участием (со стороны Германии) представителей МИД, не имели дипломатических целей: они не были направлены на подписание межгосударственного соглашения и не предполагали внесения изменений в порядок взаимодействия дипломатических ведомств. Основной их целью было обсуждение возможностей более широкого и тесного сотрудничества полицейских служб в сфере противодействия терроризму. Важно отметить, что во время этих переговоров впервые в качестве объекта противодействия была определена собственно террористическая деятельность, как тактика, использовавшаяся анархистами, социалистами-революционерами и социал-демократами.

В области мер, предложенных М.И.Трусевичем для развития сотрудничества полиций, прослеживается тенденция, прежде всего, к оптимизации системы сбора и обмена информацией. Основные предложения Трусевича можно оценить как стремление к большей доступности информации для полиций двух государств, и к увеличению быстроты получения сведений. Следует отметить, что технические предложения директора ДП, практически без оговорок принятые немцами, активно применялись в сотрудничестве двух стран в 1908 – 1914 годах. В рамках сотрудничества с Германией наибольшее развитие получило такое средство противодействия террористам, как административная высылка. Степень его эффективности, была, судя по всему, доведена до максимально возможного в то время уровня.

По результатам рассмотрения международного сотрудничества России в сфере противодействия терроризму в 1905 – 1914гг. могут быть сделаны следующие выводы.

Во-первых, следует отметить усиление взаимозависимости внутренних и международных аспектов антитеррористической политики Российской империи. Особенно активно оно начинает проявляться в связи с необходимостью реакции государства на революционные события внутри страны. Поиск международных корней вооруженных выступлений и террористических актов против государственной власти приводил руководство МИД, МВД, Министерства юстиции, Департамента полиции, в том числе и к пониманию взаимовлияния внутриполитических мер и развития международного сотрудничества.

Во-вторых, можно фиксировать перемещение основных усилий по развитию международного сотрудничества из сферы дипломатии в область контактов полицейских служб. Проявлением этой тенденции стало как развитие и совершенствование работы по сбору информации о деятельности террористических организаций, так и активизация усилий в сфере регулярного взаимодействия полицейских властей России и зарубежных государств.

Важным процессом являлось развитие сотрудничества Российской империи и Германии. Основой его стал секретный протокол 1904 года, многие положения которого были расширены специально для повышения эффективности противодействия терроризму в рамках сотрудничества двух стран. Взаимодействие между полицейскими органами двух государств позволило, на мой взгляд, создать регулярно функционировавшую систему борьбы с терроризмом. К сожалению, сотрудничество России и Германии было прервано начавшейся в 1914 году мировой войной.

В развитии международного сотрудничества в 1905 – 1914 годах могут быть выделены два этапа. На первом из них – в 1905 – 1907 годах – Россией предпринимались активные попытки развития сотрудничества для решения широкого круга задач противодействия терроризму. На втором этапе – в 1908 – 1914 годах – в результате понижения уровня террористической угрозы, происходит сужение круга задач сотрудничества, стремление к совершенствованию средств международного противодействия терроризму фиксируется только в отношениях с Германией. В 1914 году, в связи с начавшейся войной Россия теряет своего главного партнера в сфере сотрудничества – Германию, взаимодействие на уровне полицейских и даже военных властей осуществляется с нейтральными и союзными государствами.

В конце XIX – начале XX веков Россия накопила немалый опыт противодействия терроризму, важной составляющей которого является опыт международного сотрудничества. Правильная его оценка, на наш взгляд, невозможна без учета особенностей терроризма того времени, как объекта международного противодействия. Действительным объектом противодействия, относительно которого удалось установить определенные межгосударственные договоренности, являлся индивидуальный политический террор, организации и личности, которые его практиковали и пропагандировали. Большинство государств Европы, а также США и Турция в исследованный период времени были уязвимы именно для этого вида террористической деятельности. Пик ее развития пришелся на рубеж XIX – XX веков, и именно на этот короткий временной промежуток совпали интересы Российской империи и других государств.

Угроза, с которой столкнулась Российская империя в рассмотренный период времени, являлась для нее более сложным объектом противодействия, чем для большинства стран Европы и США. Кроме того, если в Европе и США волна террористических покушений уже в первые годы XX века начинает идти на спад, то Россия становится той страной, в которой эта деятельность приобретает все большие масштабы. При этом речь не должна идти о трансформации терроризма именно в России в некое новое качество – это был все тот же индивидуальный политический террор. Но количество террористов (русских, армян, поляков, итальянцев и т.п.), их организаций, планировавших свою деятельность против Российского государства, масштаб их деятельности были беспрецедентны в то время.

Главной целью антитеррористической политики Российского государства являлось предотвращение и расследование террористических актов против императора, членов его семьи и высших государственных чиновников, что было обусловлено особенностями индивидуального политического террора. Основными задачами ее были борьба с деятельностью террористических организаций, поиск и наказание террористов и участников террористической деятельности, пресечение незаконного производства, проникновения в пределы страны оружия и взрывчатых веществ. На наш взгляд, перечисленные задачи были общими для всей антитеррористической политики, в том числе и для международного сотрудничества, как для одной из ее составляющих.

Среди специфических задач международного сотрудничества можно назвать необходимость установление взаимодействия с как можно большим числом государств, развитие связей с отдельными странами, усиление координации действий, разработка новых способов противодействия терроризму. Важной задачей сотрудничества было обеспечение взаимности и оперативности в применении согласованных мер. Можно, видимо, выделить и такую специфическую задачу сотрудничества России, как стремление повысить значение экстрадиции в качестве способа противодействия терроризму. Попытки решения этой задачи предпринимались уже с 70-х годов XIX века.

Формы сотрудничества, применявшиеся Российской империей, могут быть разделены на дипломатические и полицейские. Деятельность полицейских органов носила в основном наблюдательный характер – они собирали и предоставляли информацию, на основании которой проблемы пытались решить дипломаты. На рубеже веков – в связи с инициативой Италии – особые надежды возлагались на дипломатические способы. Попытки путем дипломатического решения кардинально изменить ситуацию в международном противодействии терроризму активно предпринимались Россией до 1904 года включительно. В период первой русской революции, и после ее окончания можно фиксировать возвращение к обычной практике комбинирования обоих способов, с некоторым перевесом в сторону полицейских мер.

Оценка степени эффективности сотрудничества может быть дана на основании представлений о том, в какой мере была достигнута основная цель, и решены задачи антитеррористической политики. На наш взгляд, можно говорить о повышении степени эффективности как политики в целом, так и ее международного направления в течение изученного периода времени. Волна терроризма, достигшая своего пика в 1904 – 1907 годах, после окончания революционного движения пошла на спад. Этому во многом способствовало оформление системы противодействия терроризму, благодаря которой собственно террористическая деятельность против Российской империи могла не только преследоваться, но и предотвращаться. Для осуществления этой деятельности на территории зарубежных стран также были созданы серьезные препятствия, во многом благодаря развитию международного сотрудничества.

Необходимо остановиться также на характеристике некоторых особенностей опыта международного сотрудничества Российской империи в сфере противодействия терроризму.

Основным партнером Российской империи в вопросах противодействия терроризму в течение почти всего изученного периода являлась Германия. Это было обусловлено рядом факторов: во-первых, применением обоими государствами сходных способов действия в данной сфере, во-вторых, возможностью осуществлять данную деятельность без постоянного контроля со стороны общества, в-третьих, дружескими отношениями правителей двух стран в конце XIX – начале XX вв. В отношениях между государствами периодически возникали проблемы, мешавшие сотрудничеству. Эти проблемы не позволили двум странам развивать в сфере противодействия терроризму отношения, оформленные более детальным и масштабным соглашением, чем секретный протокол 1904 года. На уровне руководства полиций сотрудничество осуществлялось регулярно вплоть до 1914 года.

Основные задачи международного сотрудничества России определенные еще в 1881 году, когда предпринимались попытки созыва международной конференции по борьбе с анархистами, остались практически неизменными в течение всего изученного периода. Российская империя развивала международное сотрудничество, опираясь на представления о собственных внутри- и внешнеполитических интересах, однако на официальном уровне всегда действовала в рамках существовавших международно-правовых норм.